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行政法论文-试论信访的功能收缩与制度重构.doc

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行政法论文-试论信访的功能收缩与制度重构.doc

行政法论文-试论信访的功能收缩与制度重构摘要:本文在揭示现行信访制度因功能错位而带来的种种矛盾与悖论的基础上,提出收缩信访制度的功能,将涉讼案件从中剥离出去;并在此基础上借鉴西方国家的议会监督专员体制,建立我国的人大监督专员制度,以完成信访的剩余功能,即在作为一种非讼救济手段的同时,继续履行其广泛收集民意、监督国家机关的职责,完成整个制度的重构。关键词:信访制度,涉讼案件,人大监督专员一、功能错位及其结果:信访的矛盾与悖论我国的信访制度自1951年正式建立以来,历经50多年,其功能曾多次发生过变化,《南方周末》曾援引学者应星的观点,按照所承担功能的不同将信访的发展划分为三个阶段:第一个阶段是1951年至1979年的大众动员型信访,此时的信访受政治运动影响,主要以揭发问题和要求落实政策为主;第二个阶段是1979年至1982年的拨乱反正型信访,此时信访的主要内容是要求解决历史遗留问题,平反冤假错案;第三个阶段即1982年至今的安定团结型信访,信访的主要功能转变为化解纠纷,实现权利救济。[1]信访制度萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室,该室的主要职能是专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件,接待上访群众,尔后各级国家权力机关、党政机关、司法机关等均仿其例,成立信访部门。从最初的信访机构名为“秘书室”便可以看出,信访的诞生乃是定位于为领导人收集和传达民意的,相当于一个秘书角色,信访制度的设计无疑也是与这一功能相匹配的。而时至今日,当公民权利救济成了它的头号任务,民主监督、信息沟通的功能反而退居其次的时候,信访制度的设计与其功能之间难以适应的矛盾就不免逐渐暴露出来。信访这一曾在我国政治生活中扮演过重要角色的制度已被指为百弊丛生,乃至于其存废之争已成为了一个热门话题,走到了制度变迁的关口,究其根本原因,就在于其固有的制度设计与其所承载的功能之间发生了严重的错位,现有制度的运行非但不能实现这些功能,反而常常带来相反的结果。首先,信访部门职责重大繁杂而权力却十分有限。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求,乃至对其失职行为的检举与揭发,还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告,可谓集民主监督与权利救济的职责于一身。而我们却可以从《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》等文件中发现,信访部门的手上几乎没有掌握着哪怕是一项独立的权力。在这种“责重权轻

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