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行政法论文-试论行政补偿.doc

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行政法论文-试论行政补偿.doc

行政法论文试论行政补偿随着城乡经济的快速发展,对农村的土地征用和城市房屋拆迁规模空前,与土地征用或者房屋拆迁唇齿相连的补偿问题以及由此而引发的补偿纠纷等社会问题已经引起各级政府和社会各界的广泛关注。新近颁布的宪法修正案对征用补偿的明确规定,为我们在新形势下重新审视行政补偿的有关问题提供了契机。一、行政补偿的性质及其理论(一)行政补偿及其性质行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要,在管理国家和社会公共事务的过程中,合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害,以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。行政补偿制度的要件是第一,补偿的主体是国家(通过政府行为实施)。第二,补偿的前提是公共利益需要。第三,补偿的原则是公平补偿。第四,补偿的方式多种多样,除了财产补偿外,还可以在生产、生活、就业等方面给予妥善的安置。第五,补偿的程序是正当法律程序。行政补偿的实质在于,对于因公益需要,在经济上蒙受特别损失的人给予补偿,以调和私有财产权与公共利益的关系,实现公平正义的理想,保障法律秩序的安定。对于如何界定行政补偿的性质的问题,目前学界大多从行政责任的角度来论及,将其与行政赔偿一起归入到行政责任的范畴,认为行政补偿是一种特殊的行政法责任。然而,行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿,他并不以行政违法或过错为条件。对于相对人因社会公益而受到的损失给予行政赔偿的,并不以侵害行为与损害结果之间存在因果关系为补偿的要件。由此可见,行政补偿的要件与行政责任应具备的违法、过错、侵权损害、因果关系等构成要件尊在明显的不同。因此,笔者认为,行政补偿是一种具体行政行为,将其归入到行政行为的范畴更为合理。行政补偿与行政赔偿都是行政主体对相对人损失、损害给予的救济,但二者的性质明显不同(1)前提不同。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿,其前提具有合法性、正当性而行政赔偿是因行政违法或不当,使相对人受到损害所给予的赔偿,其前提具有违法性。(2)目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合理补偿而行政赔偿则主要是为了对行政违法侵权行为进行惩戒。(3)性质不同。行政补偿是交换性的、替代性的,通过合法行政行为来实现,属于行政义务的范畴而行政赔偿则是惩罚性的,基于违法行政行为这一前提,属于违法责任的范畴。(二)行政补偿的理论基础行政补偿制度的建立有其深刻的思想根源和理论基础1.合法财产不受侵犯的原则。自近代以来,启蒙思想家对财产权的重要性给予很高的评价认为财产权是人类社会发展的动力,财产得到了保护,自由、社会秩序以及其他一切基本价值才能得到保障。英国著名法学家布莱克斯顿在英国法释义中写道最重要的事,法律不允许对私有财产进行哪怕是最微不足道的侵犯,即使为了整个社会的普遍利益,也决不允许。在一个将公共利益或国家利益视为绝对价值而无视个人财产价值的国家是不可能建立行政补偿制度的。2.保护个人自由和财产权利是国家的基本职能。国家不是神的造物,国家是一种社会契约。国家的产生是个人利益让渡的结果,国家存在的基本理由就是要保障个人自由和财产权利不受侵害,不论这种侵害是非法的还是合法的。如果公共权力机关在实施其职能的过程中侵害了个人或者组织的合法财产以及合法权益,就违背了国家的宗旨,国家当然应承担补偿和赔偿的责任。3.社会公共负担平等的原则。公民既然是公共权力的实际享有者,也应当是社会公共负担的承担者。根据平等观念,这种公共负担也应当是平等的。就行政补偿而言,当政府机关及其工作人员在公务活动中损害了公民的合法合法财产和权益,给公民造成了特定的损失的时候,如果国家与政府不予补偿而由受侵害的公民个人负担,这种结果同法律面前人人平等原则和公平正义的信念是格格不入的。国家既然是公共权力的执行者,是为公共利益服务的,公民共同享有国家活动所带来的优惠和利益,那么,由于公共权力的行使致使某些公民私人财产和权益发生损害时,也应当由国家代表全体公民共同负担补偿和赔偿责任。这就是公共负担平等原则在行政补偿问题上的体现。(三)行政补偿的宪法依据世界上绝大多数国家(尤其是西方国家)的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程,现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时,大多同时规定了对基本权利的限制。征用权作为公权力所具有的内涵为世界各国宪法所认可。虽然现代国家宪法几乎都赋予政府强制征用公民私人合法财产的权力,但政府形式这项权力必须满足一定的条件第一,征用的目的是基于公共利益的需要。公共利益是个抽象概念,应当确立一定的判断标准(本文拟专题加以讨论)。第二,征用的主体是国家。中华人民共和国宪法第13条规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。由此清楚地表明征用的主体是国家,行政主体的征用权来源于法律的授权,代表国家履行行政职能。第三,征用要给予被征用人公平补偿。行政征用是以宪法保障公民私有财产权这种基本权利的存在为前提对公民私有财产权的一种限制。因此,从法治的要求出发,当国家要求某公民出让某项私有财产和合法权益而使国家和社会受益时,国家(即政府)应当以保障出让人合法权益为前提,对财产的征用给予公平补偿。法国1789年人权宣言宣布财产权是神圣不可侵犯的权力,除非法律认定的公共需要显系必要时,且在公平而预先补偿的条件下,任何人的财产不得手剥夺。自法国人权宣言以来,世界各国大都在宪法中规定了政府的征用补偿责任。联邦德国基本法第14条第3项规定征收惟有因公共福祉所需方得为之。征收之补偿,以公平的衡量公共及参与人利益后,决定之。关于征收额度制争论,由普通法院审理之。德国基本法的这项规定允许直接以法律为公益征收,但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定。学者将之称之为一揽子条款或者形象地称之为唇齿条款。首先,这一条款具有保护公民权利的功能,使公民财产权在被征收时,根据此规定而获得补偿。从而使财产权的存续性之保障转化为财产权价值之保障。其二,这一条款具有警示立法者之功能,使其在指定由征收属性的侵犯公民财产权的法律时,明白认知有由国库补偿义务的存在。其三,这一条款还具有权限划分的功能,用以确定立法机关的立法权和预算权,使立法者得以排除执法机关的独立补偿决定权。1946年公布并于1947年5月3日起施行的〉日本国宪法第29条第3款规定因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时,必须予以正当补偿,不允许国家或者公共团体不予补偿而收取私人的财产或者对私人的财产实行限制。美国联邦宪法第五修正案规定任何人不得非经由法律正当程序即被剥夺生命、自由和财产私有财产不得未获公正补偿即遭占取。行政主体(政府)的行政征收或者行政征用的权力来源于宪法对公民私有财产权的保护和范围勘定。新近修订的中华人民共和国宪法第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。宪法对私有财产权的保护和范围勘定,开辟了公民私人自治领域,勘定了政府公权力的范围。二、公共利益及其判断标准概括地讲,公共利益是指超越个人范围,为社会全体成员或多数人所享有的利益。公共利益与私人利益是相对应的概念,但与私人利益并不截然对立。公共利益与私人利益既具有共同性又具有独立性。公共利益是由私人利益所组成的全社会利益,代表着共同的、长远的私人利益,公共利益是私人利益的最终价值指向,公益本身可能全部或部分与私益重叠,这是两者的共同性。但具体的场合下,公益与私益的区分是显而易见的,私益具有相对独立性。公共利益是个抽象概念,是主体对客体所作的价值判断,具有主观性,其概念抽象,内容不明确,表现为利益内容的不确定性和受损对象的不确定性.既然公共利益具有如此的主观性和不确定性,所以确立一套判断公共利益的标准就显得特别重要。我们不妨运用以下几个标准来判断第一,以国家的发展目标为标准。国家在每一个特定的发展时期,都有其相应的经济建设和社会发展目标和政策,围绕着这一发展目标的各项建设事业可以认为其具有公共利益的性质,国家为了促进这些目标的实现而进行的行政征用应该被认为是符合公共利益的。第二,以是否属于公益事业为标准。因兴办公益事业而征用私人土地用于提供公共服务的属于公共利益的范畴,如为国防建设、公共道路建设、兴修水利、抢险救灾、兴办教育、公共卫生、环境保护等目的而征用土地。第三,以受益对象的数量为标准。一般来说,公共利益应当是代表多数人的共同利益。这里的多数人的共同利益并不表明少数人的权益就一定不能成为公共利益,相反的,有些少数人的权益保障却体现了根本的公共利益和社会利益。例如国家为了保护老年人的利益而进行房屋拆迁,建造社会福利院。虽然从具体人数上看,老年人的数量属于社会的少数,但从整体上看,老年人的利益几乎关系到全社会所有的人。因此此举构成公共利益。第四,以效益大于损害为标准。以行政征用为例,行政征用的结果是公众所受到的利益必须大于个人因行政征用而受到的损失和原本所能期望的可得利益。因此,实施行政征用时应当权衡利益得失。只有能够产生较大的公共利益且能够合理的补偿个人利益所受到的损害的行政征用才是真正符合公共利益的目的。第五,以是否合乎公共目的性为标准。一般来说,公共利益的意义是社会价值观的现存体系而定,提供公共交通、公共教育、社会保障、法律援助、环境保护、公共卫生和安全等公共产品的都被视为符合公共利益需要目的,但是,值得注意的是公共目的性不能单从公共建设项目的一般意义上获得,而应该从规划和许可建设的目的和项目实施的过程中去考察。例如,同是以建设城市高架桥为目的的房屋拆迁,一种是确实为了缓解交通拥挤状况,改善居民生产、生活条件,是促进城市发展所必需的另一种情况则是某领导参杂由个人意愿制造的政绩工程,在实际中并不是必需的或者并不是当时的财力所能承受的,且建设中劳命伤财,民众怨声载道,显然地,后一种被某些领导或者利益集团描绘成是为了公共利益的形象工程、政绩工程,甚至是腐败工程,就不合乎公共目的性。第六,以是否经过正当程序为标准。公共利益具有抽象性、不确定性和复杂性,虽然可以就判断什么是公共利益形成一些一般意义的标准,但在人们观念中认为具有公共目的性的公共建设项目,在现实中却并不必然都具备公共目的性。因此,判断某个公共工程是否符合公共利益,除了以上判断标准以外,还应当根据其运作程序来判断。首先,应当审查是否符合经济和社会的发展规划。其二,应当进行事前调查和专家论证。其三,应当举行听证会,广泛听取公众的意见。其四,需要经过招标程序的应当举行招标会。其五,应当符合民主决策程序,摒弃个别人的武断专行和盲目决策。其六,依法定标准进行公平补偿。政府应当对财产的征用给予公平的补偿,才能真正使宪法所保障的基本人权得到尊重和维护,才能真正调整好社会整体的利益关系。其七,应当公开公共信息资料,接受审计监督和社会广泛监督。其八,应当保障法律救济途径畅通。一是通过行政裁决方式解决拆迁人与被拆迁人之间的民事纠纷二是通过行政复议审查行政行为的合法性和合理性三是通过行政诉讼程序保障公民和法人的合法权益的切实实现。等等。经过正当程序,公共利益的判断获得了具有操作性的标准,也是公共利益真实性才能得到切实的保证。关于公共利益有谁来判断的问题,笔者不一定赞成必须由人大决定,而应当明确政府责任,规范政府行为,加强程序控制。行政机关作为公权力机关是公共利益的判断者,是否实行公用征收应由行政机关决定。法国采用的有关专门的行政征用目的的调查及审批程序的做法值得借鉴。我国目前是由政府相关部门决定是否实行公用征收,也就是说,对于是否是公共利益的考察也是由政府部门完成的,但主要是由于没有一套行之有效的程序性规则和相应的救济手段来控制政府权力的任意和滥用所造成的。三、行政补偿法律关系分析以城市房屋拆迁补偿法律关系为例任何法律关系都是具体的权利与义务关系,为了便于分析,本文以城市房屋拆迁补偿法律关系为例展开分析。(一)城市房屋拆迁补偿是行政补偿还是民事赔偿根据我国城市房屋拆迁管理条例的有关规定以及若干城市的实际做法,城市房屋拆迁的过程如下拆迁申请人意图在城区一块建有房屋的土地上进行项目开发建设,先要得到计划主管部门、城市规划部门、土地管理部门的相关许可(项目立项许可、城市规划许可、建设用地许可)后,持有关许可证书籍文件、拆迁计划和拆迁方案、拆迁安置资金证明向城市房屋拆迁管理部门申请拆迁。经

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