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行政法论文-走向科学行政、民主行政与法治行政.doc

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行政法论文-走向科学行政、民主行政与法治行政.doc

行政法论文走向科学行政、民主行政与法治行政提要本文从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面,系统和有重点地对中国行政法在21世纪的发展趋势和可能前景作了前瞻性探讨,指出行政科学化、民主化和法治化这三个互系互动的进程对于中国行政法的未来发展具有特殊意义和影响,对发展进程中可能出现的问题提出了若干因应对策,期能为实现我国行政法文化革新,推动行政法制度建设和理论发展在21世纪获得更大进步提供一点参考。关键词中国行政法,21世纪发展,发展趋势分析人类社会刚刚跨入21世纪。世纪之初,在回顾与总结的基础上,以科学研究的态度对我国行政法在新世纪的发展趋势和可能前景进行分析预测,对其可能带来的影响提出因应对策,这具有重要的理论探索与实践指导意义。因此,本文采用综合研究与重点分析相结合、系统性与框架性相结合的方式,从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面对中国行政法在21世纪的发展趋势试作分析探讨,旨在为人们前瞻性地思考和解决与此有关问题提供参考。需要说明的是为着文字表述上的便宜,本文未采用中国行政法(学)的提法,行文中所称中国行政法,如果未作说明或另作表述,则既包括中国行政法制又包括中国行政法学这样多重含义。一、21世纪中国行政法的环境因素之发展及其影响行政法生存发展于社会环境之中,与社会环境紧密联系和相互影响。要探讨中国行政法在21世纪的发展趋势,首先需要认识其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化趋势及其影响。这里所谓环境因素,从空间范围来看,不仅包括国内因素,也包括国外因素或者说全球因素这样更大系统的因素。当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整,这是将长期延续下去的发展变化进程,对法制建设包括行政法制建设将带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看,已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的重大发展变化包括新技术革命的广泛深入发展特别是信息网络化和虚拟世界的形成发展,经济全球化和模式多样化,建立资源环境保护机制和可持续发展模式的不断努力,知识经济时代的来临,人权问题日益受到人们重视和逐步得到改善并逐步发展与接受新的人权理念1,国家、社会和公民的权利(权力)关系和利益关系及其矛盾冲突之平衡协调机制的相应发展,国际冲突频发及其经济因素成分加重趋势和有关协调机制的探索(如确立WTO的原则和规则等建立国际经济、政治新秩序的全球努力),全球范围民主化潮流的出现和深入发展,政府角色和职能的调整和转变,建立突发灾难(自然灾害、全球重大经济危机、核战争等)防御机制的不断努力,建立传统和新类型重大社会问题(贫困、粮食、毒品、癌症、爱滋病、民族矛盾、宗教冲突、人口老龄化、教育终身化、现代科技对传统伦理的挑战、婚姻家庭观念的新旧冲突和多样化宽容化等)解决机制的各国各界共同努力,政治意识形态矛盾冲突的变形及其矛盾冲突重心逐渐转向经济利益矛盾冲突的进程,文化的交流、作用、冲突和协调的范围和力度加强,传统文艺形式的扬弃与新型教化和娱乐形式的出现并存发展等等。这些发展变化对于法制建设包括行政法制建设的影响是极为广泛和深刻的。例如,人类社会经济发展从古到今大致经历了以劳力投入为主的经济时代,以资本投入为主的经济时代,以技术投入为主的经济时代,现在正走入以知识、技术和信息综合投入为主的知识经济(knowledgeeconomy)时代,目前技术创新对主要市场经济国家经济增长的贡献率已达到6080%,技术创新已被公认为20世纪经济发展的一个主要因素。2随着新技术革命和经济发展的进程,高新技术企业和产业越来越多,并出现了许多高新技术开发区和产业带这些高新技术企业、产业和区域往往是新的经济增长空间(增长点、增长带和增长区),且其相互联系和影响非同以往(例如实行跨行业、跨地区、跨国经营),因此知识产权的形成、归属、收益、转让和保护等方面问题和矛盾相对而言也比较集中和突出。这就特别要求依法加强专门保护,其中非常重要的就是知识产权的行政保护机制(当然还需要与知识产权的司法保护机制相互配合发挥作用)。再如,在讨论中国的改革和发展问题时,近年来许多国外学者提出中国已进入第二代改革。他们认为第一代改革是从20多年前开始的,其成功的重要因素之一是鼓励竞争,依靠政策调动人们争取先富起来的积极性20世纪90年代中后期开始的第二代改革难度更大,其主要内容是健全法制,依法保护产权并强调正当竞争,为此需要重新思考政府和国家在改革和发展中的作用。3现代市场经济史已充分说明,经济发展完全由政府包办或政府严重缺失都会导致失败,必须重新思考和调整政府与企业、与市场、与社会的关系。正如世界银行行长詹姆斯D沃尔芬森所指出的经济发展不仅仅是资金、技术等要素的投入,它还与基本的制度环境(即决定如何使用那些投入的规则和习惯)有关而有效政府的基本任务之一就是制定、确认并维护这些规则和习惯故没有一个有效的政府,则经济和社会的可持续发展都是不可能的。4而所谓有效政府,现在较新的认识和正在进行的实践就是要使政府行为方式进一步适应现代市场经济的客观要求5同时,应在自由市场的小政府与激进主义(集权主义)的大政府之间建立某种形式的妥协,也就是建立规模适中的政府即中政府,而这些都需要体现民主法治精神的现代行政法制加以规范和保障。6可见,在转型发展中的我国,经济与政治体制改革的深入,特别是政府角色和职能的调整和转变,这一因素对于健全现代市场经济法制包括行政法制,增强政府依法行政和宏观调控的能力,最终实现行政法治目标,显然提出了更高要求。经济和法制是对行政法的发展具有广泛深刻影响的两个特别重要的环境因素(这里所说的法制是指包括各个法律部门在内的整个法制系统,它也构成行政法的周围环境,而行政法是其中的一个要素)。而中国的经济与法制在21世纪的发展,可大致分为如下三个阶段第一阶段20002010年前后(可简称21世纪前期)。这是新世纪中国经济与法制发展最关键的一个阶段。在这一阶段,将形成比较完善的社会主义市场经济体制,中国共产党第十四次全国代表大会提出的2010年远景目标将得到实现同时立法工作将取得全面突破性成就,较完整地形成有中国特色的社会主义法律体系。当然,如果受到一些现在尚难预料到的重大因素影响,这个阶段也有可能延续至2020年前后,即中国共产党建党一百周年(2021年)之际。第二阶段2011(或2021)2050年前后(可简称21世纪中期)。到新世纪中叶,新中国成立一百周年(2049年)的时候,我国将基本实现现代化,建成富强民主文明的社会主义国家,在经济总量上将成为世界第一经济大国(但从人均水平来衡量也许还不能算是第一流经济强国)同时,包括执法、司法、守法和法律监督在内的法律的实施将大大改善,公务员队伍及整个干部队伍的法律素质显著提高,在法文化革新的基础上开始推出一些重大的法制变革举措(如违宪司法审查制度的探索),依法治国方略的推行收到一系列重大实效。7第三阶段21世纪后半(可简称21世纪后期)。在这一阶段,注重加大质量效益型发展力度并获得显著成效,主要表现为高科技支持下的我国经济发展达到人均水平进入世界前列,形成在高水平上的经济持续稳定发展的良性运行机制同时,完成一系列重大的法制变革,在深入进行法文化革新的基础上建立起比较完善和富有成效的法制监督体系,大致形成符合现代民主法治精神的新型法文化,初步实现现代意义上的宪政理想,基本建成现代法治国家。二、21世纪中国行政法的一般论之发展趋势分析有学者指出,从世界范围来看,与社会结构变化、法治模式转换、思维方式从理性到实证、法哲学从机械到现实、议会从神圣到世俗等过程同步,行政法文化在20世纪发生了并将在21世纪继续发生深刻变革,即从理念原则到制度规范进行全面持久的改革和发展,包括行政立法、执法、守法、司法、法制监督的一系列观念变革与制度创新,以适应其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化所提出的客观要求。这是多元民主、行为科学、公共选择、专家行政、政治分层、利益集团等理论的某种自然延伸。8还有学者对世纪之交的行政法发展走向进行综合分析研究后指出,受20世纪后期的经济全球化、信息化、市场化和民主化等世界潮流的影响,各国行政法发生了并将在21世纪继续深入发生一系列重大而深刻的变化,主要表现在五个方面一曰行政疆域的变迁,即从全能政府(所谓行政国家)变为有限政府二曰行政权行使主体变迁,即从责任政府发展到参与民主三曰行政法原则的变迁,即从形式法治演进到实质法治四曰行政目标和手段的变迁,即从管理、指挥、强制发展到服务、指导、合作五曰行政控权机制的变迁,即从偏重司法审查变为司法审查与行政程序并重。9笔者认为,从世界主要的法治国家的情况看,21世纪行政法发展的总趋势是因政府将承担更多的职能,故依法赋予行政机关更多的职权、职责特别是行政指导和公共服务的职能,因世界性民主化潮流的深刻持续的影响,而赋予行政相对人更多的主动参与行政过程的选择机会同时采取科学合理的方法(特别是多渠道监督和程序约束)增强对行政的监督效果和追究责任效果以及对行政相对人的救济效果和信赖保护效果,逐步建立起民主法治政府,具体表现为有限政府、服务政府、阳光政府和责任政府(包括相应的行政法治理念和制度),即体现出科学精神、民主精神和法治精神的现代行政法治系统,从而实现广义的行政法文化革新。关于中国行政法的发展趋势,有学者研究后认为,新中国50多年来特别是20世纪80年代以来,我国行政法在发展过程中表现出两个方面的发展趋势一是规范和控制行政权二是保障相对人的合法权益。这两个方面的发展趋势体现了现代行政法的基本精神和核心。10还有学者撰文指出回顾改革开放20多年的历程并展望21世纪初期的发展趋势,可以清楚地看到,随着市场经济的发展,民主政治的建设,法治理念的确立,信息化、网络化和经济全球化程度的提高,以及行政法学理论研究的深化,简言之,在政治、经济和社会条件的综合作用下,我国现代行政法制建设取得了重大成就并呈现出八大发展趋势一曰行政法制观念进一步更新二曰行政价值取向更加合理三曰行政法权利(力)结构趋向平衡四曰行政管理方式趋向多样化五曰对行政程序价值日趋重视六曰行政法机制日趋完善七曰权利救济方式趋于多样与实效性八曰行政法制方法更加丰富。只有把握好上述发展趋势,才能更加自觉地推动我国行政法在21世纪健康发展。11笔者认为,对于我国行政法而言,行政法文化革新的主要内涵就是上述科学精神、民主精神和法治精神的实现,这三种精神追求的具体表现,也就是21世纪中国行政法发展中的如下三个相互联系和影响的进程1.行政法的科学化进程。例如,在行政法制实践中更加注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方法创新,特别是电子政务的全面推行和电子政府的稳步建立,更加注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡,行政法制模式更符合我国实际。2.行政法的民主化进程。例如,行政主体和行政权力的多元化社会化发展,行政相对人更广泛和主动地参与行政过程,在行政相对人的财产权利和人身权利受到更充分保障的前提下,其政治权利和社会权利将受到更多关注,更加注重依法保障公民参与、行政公开、非强制性行政方式的采用等各项行政民主制度的逐步扩大与有效实施。3.行政法的法治化进程。例如,行政机关的行为更加规范化、制度化和具有更强的预期性,具有双刃剑特性的行政权力将更严格地纳入行政法的原则和规则的约束下运作,人权保障更加受到关注和依法推进,对行政相对人权利的救济更加充分,行政相对人的行为也将更有效地受到行政法原则和规则的约束。因此,已进入21世纪的中国行政法学界应当高度重视和认真研究知识经济和新技术革命(网络化)对我国行政法带来的机遇和挑战经济全球化和加入世贸组织(WTO)对我国行政法带来的机遇和挑战实施西部大开发战略对我国行政法带来的机遇和挑战政府与企业、与市场、与社会的关系调整变化对我国行政法带来的机遇和挑战政府信息公开、公民参与行政、行政主体多元化、行政权力社会化等行政民主化进程对我国行政法带来的机遇和挑战管理虚拟世界(网络社会)与建设电子政府等公共行政理念和方法技术创新对我国行政法带来的机遇和挑战。必须紧紧抓住机遇,勇敢迎接挑战,中国行政法才有美好的前景。在21世纪前期,我国如下重要行政法律和相关法律将陆续制定或修订出台行政编制法,行政许可法,行政强制法,行政(信息)公开法,政府采购法,行政计划法,行政合同法,行政指导法,统一行政程序法,监督法,人大监督委员会法,等等。在21世纪中期或后期,由于现代电子信息技术和立法技术发展的推动,以及出于对统一法典的功用与价值追求及其他主客观条件渐趋成熟,不仅世界上将会有个别国家尝试制定实体性或实体为主或兼顾实体与程序的统一行政法典,而且我国也将会有个别省、自治区或直辖市尝试制定统一法典式地方行政法规或规章总编,也不排除在此基础上全国人大及其常委会尝试制定我国统一行政法典的可能。一国多法域(内地、港、澳、台)所带来的行政法制运作中的矛盾冲突及其协调的问题,从21世纪前期开始将日渐显露出来,及早研究和妥善解决好这方面问题,与解决好一国多法域带来的宪政课题相配合,具有多方面的重大意义。行政法的理论基础研究在21世纪前、中期将继续受到关注,获得进一步的发展,形成更多的共识。但总的来看,关于行政法理论基础研究的各种学说观点(例如平衡论、控权论、公共权力论等等)将长期并存发展,共同推动行政法的发展,不大可能形成大一统的局面。交流对话口径不一是许多人文社会科学门类中比较普遍存在的一种常见病,应予重视解决。中国行政法长期存在的用语不够规范统一(如规范性文件、非规范性文件、其他规范性文件、行政规范性文件等等)和使用者对某些重要概念(如双方行政行为、行政司法行为等等)缺乏共识甚至缺乏认同的问题在21世纪前期会形成更多共识,到21世纪中期将基本得到解决,这将大大有利于行政法领域的法律规范适用和学术交流对话。从法律部门和学科体系的角度来看,除本文后面将要提出来进行分别讨论的以外,21世纪中国行政法将出现的另一个重要变化是在行政法制实践中的方法手段日趋多样化的同时,行政法学研究方法在21世纪将有越来越多的重要改进,此系中国行政法现代化的重要组成部分。其中,定量分析、案例分析、比较研究、交叉研究、边缘研究、社会调查、试点方法、网络技术等现代社会科学研究方法将受到更多关注和配合采用,研究方法的科学性程度将显著提高。例如,行政法政治分析、行政法经济分析、行政法社会学、行政法文化学、行政法心理学等边缘交叉研究将有较大发展。

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