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行政管理论文-中国地方政府制度创新的路向:产权、制度化和范式选择.doc

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行政管理论文-中国地方政府制度创新的路向:产权、制度化和范式选择.doc

行政管理论文中国地方政府制度创新的路向产权、制度化和范式选择摘要本文认为,要使地方政府走出制度创新的困境,应着重从三个方面入手,即地方政府应履行自己的产权职能,以制度创新促进产权的多元化,并通过产权保护,解决微观主体的动力激励问题;以制度化约束规范中央与地方的制度创新关系;退出市场职能领域,实现制度创新的范式转换,如收缩公有经济的市场战线、明确政府职能的合理边界和放松管制等。笔者曾撰文指出,转型期地方政府的制度创新在中国的市场化制度变迁中起着重要的作用,但其本身也存在着难以克服的困境和弊端,如中央规制下制度创新的空间限制;1“公用地灾难”与统一市场的阻隔;中央与地方制度博弈目标之间的冲突;创新非均衡下制度变迁水平的区域差异等。本文主要针对地方政府制度创新中存在的问题,探讨走出困境的路向选择。一、多元产权选择与微观主体的动力激励产权是新制度经济学研究的核心问题,完善的产权制度安排是经济增长的关键。但产权制度不会在自然状态下生成,需要政府的介入。政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权,降低产权界定和转让中的交易费用;为产权的运行提供一个公正、安全的制度环境;利用法律和宪法制约利益集团通过重构产权实现财富和收入的再分配,扼制国家权力对产权的干预。2(P130~197)我们在考察中国地方政府的制度创新经验时,可以发现,多元产权选择是一个成功经验,如广东南海市的“五个轮子一起转”、浙江大力发展乡镇企业和个体私营等多元产权企业、广东顺德对企业的多元产权改造等。现在,从国有制、集体所有制、股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、国外独资和合资等等,都有应有的法律地位。哪种产权制度有利于经济发展和适合于本地的实际,都应该予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有之义。当然,我们这里并不主张给予哪种产权形式以特殊政策,政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对于公有企业,要按照分级管理的原则,明确各级地方政府的产权界限,实现资产管理层次化到产权配置层次化的转变。对于地方所有的国有大中型企业和不适合改制的企业的资产管理,其管理模式可参考深圳的三级授权经营模式,把国有资产的最终产权与经营权分开,使国有资产的产权人格化,解决所有者虚位、国有资产无人负责的问题。为了真正实现政企分开,可以考虑在地方人大(属广义的政府范畴)设立类似于“国资委”那样的机构,作为国有资产的人格化代表,并减少委托代理链条,以便降低交易费用和提高监督的有效性。在产权保障方面,除了中央政府应建立起完整的产权法律体系外,地方政府也应有与中央政府配套的产权监管体系,对有关的产权主体进行约束和监督。对于一些小型国有企业和乡镇集体企业可以考虑以政府主导的形式对产权进行重组,进行积极的创新和试验,甚至是“试错”。在这方面,广东顺德的经验值得参考,他们对公有企业的改制就是走产权多元化的道路,具体方式有嫁接外资;划股出售、公私合营;分拆求活;多种形式租赁、公有民营或民有民营;企业兼并、拍卖;控股、参股;债权股份化或债务等值化改造;企业“先关后改”;公开上市;依法破产。通过改制,使产权具有可分解性(即财产权可以分解为所有权和经营权),可分散性(即企业产权股份化、多元化和社会化)和可让渡性(即产权可以按照一定的规则进行转让、买卖、出售、出租),满足市场经济对产权交易的要求,使得在产权市场尚未开放的情况下,实现产权制度创新的突破性进展,从而化解中央政府制度创新的规制约束。除了对公有产权的界定和保护之外,地方政府还应继续走增量改革之路,加强对非公有产权的保护。因为,这是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要进行制度创新的环节。产权主要是通过降低交易费用和实现外部性的内在化而实现对经济的促进作用的。而能够实现这两大功能的产权应是那些资产能量化到个人的产权。公有企业在这一方面存在着重大的缺陷,由于资产不量化到个人,其委托代理成本大,“内部人控制”使最终所有者难以实现对资产的有效监督,这是造成其经营困难的根本原因。而私有产权因资产的明晰量化和权利义务边界的确定性而产生极大的激励,它的私人收益率最接近于社会收益率,由此带来极高的生产效率。中国的改革实践,充分证明了这一点。自1980年以来,中国私营经济产值以平均每年71的速度增长,到1999年6月,私营企业占国内生产总值的33(而国有企业产值占工业总产值的比例则从1978年的78下降到1999年的33)。目前,私营经济的贡献已经接近或超过国营部门,但其所占用的国家资源比重却微乎其微,而“耗用了2/3最为稀缺的资本资源的国有经济对国民生产总值的贡献只占1/3。”3中国私营企业用非常有限的资源去高水平甚至是超常发挥其内在的潜力。然而,我们应该看到,私营经济的高效率和低成本的增长并没有伴随其他制度的相应变迁,它的发展还存在着一些严重的制度障碍。从政府方面来看,主要的问题有(1)产权保护制度欠缺。现有的法律和法规对私营企业合法财产和其他权益的规定比较薄弱,私营企业在与其他经济主体之间出现纠纷时得不到有效的法律保护,从而使其发展的原动力受到削弱。(2)市场经济中的公平公正原则没有真正实现。私营企业在诸如市场准入、银行信贷、税费征收和其他社会负担等方面常常受到不公平的待遇。(3)政府运作的不规范和官员拥有太多的超经济权力,使私营企业主不得不从“寻利”转向“寻租”,扰乱正常的市场秩序。从私营企业本身来看,问题主要有产权界区不清、家族化管理、规模小、产业结构的低级化和产品结构雷同等。其中,最主要的问题是产权界区不清,表现在相当一部分私营企业主家庭成员或家族成员内部自然人之间的产权界区不清;一部分私营企业,尽管其资本的形式确是私人资本,却在法律形式上戴了一顶“红帽子”;4一些私营企业是在没有真正的出资人的混沌状态下生成的,如负债借钱,从而造成天然的产权不清;一些私营企业主以个人的资本筹办企业,却以“合作”之类的形式注册成立公司。产权主体界区不清的危害是多方面的不利于企业的资本积累;企业法人的独立性和完整性易于被侵害;影响企业的治理结构和管理权威;造成有关人员之间的权、责、利不明确,而产生“搭便车”的道德投机。5(P42~57)科思将交易费用概念引入经济分析中,揭示了交易费用与制度形成的内在关系。他认为,企业和市场的边界是由市场的交易费用和企业内部的交易费用的相互比较来决定的。6但中国在向市场的过渡过程中,需要政府对市场的培育和扶持,企业与市场的交易过程多了一个政府的环节,决定了企业的交易费用必须考虑政府这一因素。柯荣住通过实地调研并运用统计模型的方法分析了企业、政府和市场三者之间的交易费用变化,7认为企业的交易费用由4部分构成企业与政府的交易费用;市场与政府的交易费用;企业内部交易费用;企业除负担第二项费用之外的交易费用。中国私营经济发展的初期,第一、二项交易费用是最重要的(这与科思的理论有所不同),是中国过渡经济时期私营经济发展中具有实质性影响的制度问题。柯荣住进一步分析,宽松的准入政策比宽松的规制政策更有决定性作用。因为,宽松的准入政策会使私营企业更有发展的机会,而且政府也会采取与其相配套的规制政策,从而使私营企业的交易费用不断降低,提高其发展的动力。本文认为,政府在实行宽松的准入政策和规制政策的同时,还要履行其产权方面的职能和社会职能,减少企业第三项和第四项方面的交易费用,以进一步调动私营企业发展的积极性。根据上述的事实,本文认为,地方政府在私营产权激励方面应在以下几个方面有所创新第一,切实解决私有产权的保护问题。我国的个体私营经济从改革初期的“边际的、填补空缺”的角色发展到现在的社会主义经济的“重要组成部分”,已经获得了国家的正式法律地位,可以说进入了国家的政治经济体系范畴,政府理应作出相应的制度安排实施保护。目前,在国家的物权法还尚未出台的情况下,地方政府可以结合本地的实际以地方立法的形式,建立保护私有产权的制度,满足社会日益增长的这一制度需求,实现地方性制度均衡,以消除私营经济发展的心理顾虑。第二,为私营经济创造一个公平开放的制度环境,减少私营企业的交易费用。这里既包括降低私营企业的市场准入费用,也包括在土地使用、信贷税收等方面的平等机会。但首先是要给予私营企业与其他经济形式相同的市场准入条件,因为,市场准入条件的放松会带来连续的制度响应,促使地方政府规范市场,降低规制费用,以及做好产权界定降低企业内部交易费用等工作。第三,厘定产权边界。私人产权界区不清本质上是私人企业主自身的问题。我们讲保护私有产权,首先要尊重私有企业主自主选择的权利。“因为私营资本最清楚重新界定产权对企业发展究竟有效无效,最清楚重新界定产权所需要支付的代价究竟有多高。”5(P58)但当私人资本意识到界定产权的成本远远小于继续维持产权含混所蒙受的效率损失时,就会要求进行制度创新,要求政府出面界定产权。这时,地方政府就应协助做好企业的资产评估工作,界定产权主体及边界,保证产权主体权利义务的落实。当然,在解决私人资本产权不清的问题上最为重要的是要给予其市场直接融资的制度条件。在这方面,目前我国还存在严重的制度短缺。市场融资有两个主要渠道,一是公开上市发行股票,二是通过银行借贷。而政策对私营资本上市有诸多限制,银行贷款也有非常苛刻的条件。这虽然是中央政府制度创新空间的范畴,但地方政府完全可以利用自己的组织优势去推动这些领域的制度变革。第四,加强意识形态宣传,消除社会对私有产权的歧视。意识形态的最基本功能就是通过强化人们对产权和其他制度的认同而减少统治阶级的统治费用。但意识形态这种非正式制度安排由于源于“传统根性和历史积淀”,8比正式制度安排更具有持久性和滞后性。虽然从法律上中国早已确立了私营经济在国家经济生活中的合法地位,但人们思想中的“公有”意识仍根深蒂固,它仍然在很多情况下影响着制度的制定和实施。因此,地方政府应强化对私营经济在中国经济中重要地位的宣传,并给予其应有的政治待遇,逐渐消除人们对私营经济的歧视,使私营经济的发展有一个宽松的社会环境。第五,除了上述产权、制度环境和意识形态方面的创新以外,地方政府还应建立符合市场运作规范的政府行政制度秩序、发展要素市场、引导私营企业的产业结构向高级化转变、引导它们建立现代企业制度和提供信息服务以减少交易费用和经营风险等。二、以制度化约束规范中央与地方之间的制度创新关系一些后发国家尤其是东亚国家的历史经验表明,不发达国家在向市场制度变迁过程中,中央政府的有效协调具有十分重要的作用。中央政府高度的组织动员能力、权威主义的政治传统和作用机制以及强调集体价值为核心的传统文化,是东亚国家现代化的重要原因,也是中国可以借鉴的富有价值的制度遗产。西方市场化和现代化的变迁过程是在比较有利的国际国内环境下一步步演变而来的,而现在的不发达国家既面临着国内要求快速发展的社会压力,又面临着国际上日益增强的经济政治压力;既要保持不断变革的势头,又要保持社会的稳定和统一,因此,强有力的中央政府的主导作用是应对这种复杂局面的重要保证。从过去一个世纪西方的发展规律来看,市场制度的发展和市场功能的扩大,并不是伴随着政府功能的缩小,相反,政府功能尤其是政府的经济功能在不断强化。在政府体系内,出现了两个集权化运动一是地方政府向中央政府集权,二是议会权力向政府行政首脑的转移。一个成熟的市场体系的有效运作,需要有一个有效的政府尤其是有效的中央政府,以保证市场的有序竞争。政府在市场运行中的功能是综合性和整体性的,主要表现在9(1)有效的市场运作,需要有一个统一的、开放的和规范的市场秩序,以使原材料、商品、人才、劳动力、资金等资源要素能够自由和有序流动,降低交易费用。但是,市场又是一种分散的力量,它在运行中很容易与地方性的力量结合,不断地弱化社会的凝聚力。地方政府的“经济人”性质使其出台一些地方保护主义的制度安排,从而阻隔市场的统一,影响要素的自由有序流动,最终导致市场功能和交易活动的萎缩。因此,只有具有高度权威的中央政府运用其组织力量才能塑造统一的市场秩序。(2)中央政府的宏观调控是建立和健全市场经济体制的重要组成部分。统一、科学、结构合理的制度体系是成熟的市场体系的必然要求,而统一的制度体系的安排和贯彻,只有在统一的政府权力体系中才能实现。(3)市场的运行需要公共产品和社会保障。一些公共产品投资大、见效慢,并具有垄断性,特别是关系到全局性的公共产品,如基础设施,它们是市场运行所必需的,需要政府的统一规划和大量投入。可见,在调整中央与地方制度创新的关系时,一定的中央集权是需要的。但是,中国这样一个大国,各地的资源禀赋千差万别,需要多级的分层调控,需要多层的制度创新,不然,就会扼抑特色性制度潜能的发挥,扼抑人们对制度的合理预期和创新动力,地方市场的活力也就难以显现。而没有繁荣的地方市场就没有繁荣的全国市场。为此,必须找到一条既有利于中央适度集权,又有利于调动地方积极性的两全之策。这个两全之策就是遵循市场的原则,以市场作为规制中央与地方制度创新关系的坐标一是无论中央的制度创新还是地方的制度创新,都不要超越政府与市场的边界。即凡是市场能调节的就由市场调节,市场失灵的地方有的就需要政府进行制度创新。二是以市场的原则划分中央和地方的创新空间,既要有利于全国统一市场的有序运转,又要有利于地方市场的繁荣,发挥地方政府创新的积极性。根据上述原则,中央的制度创新空间应是制订国民经济发展的中长期规划,并以相应的制度安排,如通过财政政策、贷币金融政策、产业政策等引导产业结构的合理化和高级化;建立社会总需求和总供给的管理机制,保持总供求关系的动态平衡;对收入分配关系进行宏观调控,建立既保证效率又兼顾公平的收入分配与调节制度;维护国有资产的所有者权益,促进国有资产的保值增值;建立和健全市场规则,打破地区、部门对市场的侵害和封锁,培育全国统一的市场体系,保护市场的公平竞争;组织和提供公共产品(全国性的);协调工农、城乡、地区关系,实现制度的均衡发展。地方政府的制度创新空间包括根据中央政府的发展规划,制定本地区的发展规划,并作出与此规划和中央宏观目标相协调的地方制度安排;制定地方财政和区域性收入分配制度,引导和调节本地区的市场供

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