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行政管理论文-公共行政的管理主义――反思与批判.doc

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行政管理论文-公共行政的管理主义――反思与批判.doc

行政管理论文公共行政的管理主义反思与批判〔内容摘要〕公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷基本价值的偏颇对市场机制的迷信公私管理的混淆不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性,关注政府与社会、市场、公民的互动,不可陷入偏狭的陷阱。〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判一、导言自1980年代以来,公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言,由政府再造所促发的新公共管理运动,其理论及实务均已展现其独特之处,成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。Rosenbloom,1998,P.20同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类,科学认知包括三种旨趣,即经验-分析性科学empiricalanalyticalscience、历史-论释性科学historicalhermeneutical以及批判取向的科学criticallyorientedscience。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵,探讨其出现的环境系络context,进而进行批判性反思。二、公共行政管理主义之内涵从1980年代以后,在西方大部分发达国家,均出现了大规模的政府再造运动,这一运动被冠以不同的称号,如管理主义managerialism、以市场为基础的公共管理marketbasedPublicadministration、企业型政府entrepreneurialgovernment,甚至具有政治理念色彩的名称,如新右派NewRightGray,1993、新治理NewGovernance,尽管名称各异,但基本上却描述着相同的现象,即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代,并认为公共部门正浮现出新的典范NewParadigmOwenE.Hughes,1998,P.14。那么,这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢依据OECD(经济合作与发展组织)所作的界定,西方国家所展现的政府改革的共同内涵,包括以下几个方面(1)企业管理技术的采用(2)服务以及顾客导向的强化(3)公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入(OECD,1990,1993,1995)。学者拉森和斯图亚特RonsonStewart,1994,P1415认为,它包括(1)视人民为顾客,并强调顾客的价值(2)创造市场或准市场的竞争机制(3)扩大个人以及私部门自理的范围(4)购买者的角色须从供给者的角色中分离出来(5)契约或半契约配置的增加(6)由市场来测定绩效目标(7)弹性工资。学者胡德Hood,1991特别归纳出其七项要点,认为新公共管理的特质为(1)在公部门之中放手给专业管理,这表示让管理者自己管理(2)目标必须明确,绩效必须能够加以测量(3)特别强调产出控制,重视实际的成果甚于重视程序(4)走向分解的转变。分解disaggregation的意思是透过小型政策领域的机关设立,而将大规模的部会分割开来(5)转变为更大的竞争性(6)重视私部门型态的管理行为(7)资源运用上的克制与节约。从理论和实务两个方面来看,公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张第一,公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程第二,为了实际结果,公共行政应妥善运用各种市场竞争机制,以提供更佳的产品或服务,同时在市场机制下,政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费,另一方面也要与其它组织进行竞争第三,配合市场导向和市场机制的运作,公共行政也应强调顾客导向CustomerDriven的观念第四,政府应该扮演导航者的角色,政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供,但却不必要自己动手处理第五,政府应推动法规松绑的工作,今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念,更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成第六,公共部门的工作人员应授予权能empowered以充分发挥创意并投入工作第七,公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。三、公共行政管理主义的历史背景在分析管理主义的起源与发展时,学者波利特Pollitt,1990曾指出,管理主义的核心思想,根本是一种政治人物所信仰的意识形态,因配合社会与经济情境的改变,最后成为社会所接受的观点,并因此在实践中予以推动。的确,导致管理主义兴起,是多种因素所构成的,具体分析,以下几个方面的因素至为重要1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后,在福利更加观念的推动下,政府的权力不断扩张,政府的职能范围扩大,政府的角色多样化,尤其是为保障公民之福利,政大量透过立法管制干预人民的生活,包括经济性的管制和保护性的管制,其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务,另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下,政府遭受到越来越多的抨击,如胡斯所言,对政府的抨击来自三个方面一是认为政府的规模太大,而且消耗了过多的稀有资源二是政府的范围,政府自身陷入了过多的活动,而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用三是政府行事的方法,认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展,造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出,拖垮了政府的预算和经济,而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面,国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧,对各国政府均造成巨大的改革压力,如何促进国内经济的发展,节省政府的施政成本,提升国际竞争力,自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下,思经政府改革以缓解财政经济压力,追求国家竞争力必成为一重要策略。3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展,在社会进步的同时,也引发了诸多的社会问题,如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题层出不穷,旧的问题尚未解决,新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境,导致政府不可治理性ungovernability的增加。另一方面,面对日益复杂的社会问题,传统的政府功能实有力不从心之感,加之官僚体系本身的保守、消极、被动,以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败,正如凯顿G.E.Caiden,1991,P.1所言不管东西方国家,均可发现许多相似的行政问题,如行政傲慢administrativearrogance、无效能ineffectiveness、无效率inefficiency、行政帝国主义administrativeimperialism,均引发了民众对政府的信任危机,使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下,政府改革的呼声日盛,特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起,缩小政府职能成为一股潮流和趋势。4、新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲,管理主义是一种意识形态的运动,正如波利特所言,管理主义乃是新右派在思考国家时,一种可接受的门面。从20世纪70-80年代起,具有保守主义政治倾向的政党在西方执政,新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点,例如多元主义盛行使公共支出大幅增加官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生预算最大化公共服务系垄断型态的运作模式政府过度扩张的结果威胁个人自由,同时不利于企业及企业精神之伸张政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来,政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言,更佳管理提供了一种标签,其中私部门领域可引进公部门之中,政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化,以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下,亲市场、反国家的信念大行其道,公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道,几乎成为一种不可置疑的选择。四、管理主义的反思与批判公共行政中的管理主义,自从其产生起,理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为,管理主义是一种没有实质内涵quot夸大伎俩,它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点,管理主义对公共服务造成伤害,同时它在降低成本的中心主旨方面,也没有太大的效果,它认为管理主义顶多瓶子是新的,但里面的观念却是旧的,并认为这是一时之狂热CargoCultHood,1991,。而在其它人看来,管理主义代表着一种新的典范,代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来,公共行政中的管理主义,和其它公共行政的理论和学说一样,均代表着人类寻求良好政府治理GoodGovernance的一种努力在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是,公共行政中的管理主义,与其说是一种典范的转移,还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信,也是一种致命的自负。从反思批判的观点来看,公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来,这种缺陷主要表现在以下几个方面1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论PublicChoiceTheory,委托-代理人理论PrincipalAgentTheory以及交易成本理论TransactionCostTheory、新古典经济学理论TheNeoclassicalTheory。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设,认为(1)理性行动者是由自利所激励(2)理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的(3)由于这种假设,理性行动者不能被信任。然而,管理主义援引新古典经济学的人性假设,可能产生几个盲点,首先,它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出无任何社会互动之原子化的个人团体利益与个人利益严重抵触时短期互动涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外,同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的另外,许多理论同样说明,人性是复杂的,人的需要也是多样化的更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时,就会产quot习焉不察的现象,即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度,逐渐接受利己不损人的生活态度,而忽略了促进良好美德的重要,也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映,也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下,公务伦理也便失去了存在的价值和依据,而事实上,良好的公务伦理是十分重要的。2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来,政府施政的基本价值在于三E经济economy、效率efficiency与效能effeteness,也就是强调企业价值的优先性和工具理性instrumentrationality。然而事实上,公共行政具有追求或要求多元的,有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求,使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的,将其矮化为执行与管理之工具,不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任,也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特RobertsDenhardt,1993认为,以效率为导向的工具理性只会引导

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