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行政管理论文-官民合作体制:“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨.doc

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行政管理论文-官民合作体制:“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨.doc

行政管理论文-官民合作体制:“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨引言当前关于乡镇政府改革思路的探讨,我认为主要存在三个方面的不足:一是将研究的视野局限于乡镇(层次)本身,忽视了上下级政府间的体制性因素的影响作用;二是鲜有从历史的角度来分析当下的乡镇问题,因故难以认清当下乡镇问题的历史根源;三是在方法论上,没有突破“国家-社会”的分析框架,要么将乡镇简单地视为国家(机器)的一个部分,不能认识到乡镇政府与其上任何一级政府组织都大相迥异的特性;要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性,以此来规划未来的乡镇政府改革前途[1].如果不能克服前述三个方面的不足,我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇,甚至是有害的。本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题,并尝试从政府间体制上进行分析,找出它们的体制性原因;然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳理,探寻乡镇组织的发展规律;文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”(thirdrealm)[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中,还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上,作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。一、困扰乡镇政府的一些问题乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点,其实,它自80年代初重建以来[3],就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题,随后是乡镇机构膨胀问题,以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题,接下来是加重农民负担问题,与之相随的是农村税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现,实际上亦从另一个方面说明,对于乡镇政府如何建设(或改革)至今都没有找到一条切实可行的路径。(一)“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题,实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同,但基本上都是这样的,即:有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理,而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理,并由乡镇财政供养。例如,财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理;文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5]

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