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行政管理论文-户籍制度改革方略初探.doc

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行政管理论文-户籍制度改革方略初探.doc

行政管理论文户籍制度改革方略初探内容摘要户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立,现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度,并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后,根据定义提出两种户籍制度改革方略一元制和二元制,分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发,分析两种方略的优势、劣势。最后,引进渐进决策模型,从社会稳定的价值取向出发,具体探讨了户籍制度改革方略的选择。引言现象一据南方周末报道,1999年年初,河南、山东四位打工妹去深圳打工,被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形,像被压扁的带鱼。权威专家估计,1997年,全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1人口抽样调查表明,我国人户分离已达7073万人。现象二1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15以内。外企的进京名额异常有限,绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼北京是北京市的首都。据有关报道,到1994年上半年,全国约有17个省共300多万人购买了城市户口,此项收入高达250亿这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。户籍管理是我国行政管理的重要组成部分,是公安机关的一项主要职能,它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是,随着市场经济的建立,现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要,其弊端愈发明显地表现出来,出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为,户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现,是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上,还是从理论上,越来越多的人达成共识户籍制度已经不是改不改的问题,而是改什么,怎么改的问题。系统研究中国户籍制度改革,是一项十分复杂的工作,牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度,对户籍制度改革方略进行综合探讨。本文的结构大体如下第一部分界定了狭义和广义的户籍制度,并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。第二部分根据定义提出两种户籍制度改革方略,分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发,分析两种方略的优势、劣势。第三部分引进渐进决策模型,从社会稳定的价值取向出发,阐述了两种方略的渐进模式,具体探讨了户籍制度改革方略的选择。一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革当今中国的户籍制度,有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施,以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。从狭义的角度分析,我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初1958年)、发展(1958年1978年)、初步改革(1978年至今)等三个阶段,其间颁布的主要法规、制度简列如下1951年7月,公安部颁布实施了城市户口管理暂行条例,这是建国以后最早的一个户籍法规,使全国城市户口管理制度基本得到统一。1955年6月,国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,从而统一了全国城乡的户口登记工作。1958年1月,全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了中华人民共和国户口登记条例。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定,标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。1964年8月,国务院批转了公安部关于处理户口迁移的规定(草案),该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神,即两个严加限制对从农村迁往城市、集镇的要严加限制对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。1977年11月,国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定,提出严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇,第一次正式提出严格控制农转非。稍后,公安部在关于认真贯彻〈国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知〉的意见中,具体规定了农转非的内部控制指标,即每年从农村迁入市镇的农转非人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。1984年10月,国务院发布关于农民进入集镇落户问题的通知,规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工,准落常住户口,口粮自理。1985年7月,公安部颁布了关于城镇暂住人口管理的暂行规定,决定对流动人口实行暂住证、寄住证制度,允许暂住人口在城镇居留,这些规定对中华人民共和国户口登记条例中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款,作了实质性的变动。1985年9月,全国人大常委会颁布实施中华人民共和国居民身份证条例,规定凡16岁以上的中华人民共和国公民,均须申领居民身份证,为人口管理的现代化打下了基础。1992年8月,公安部发出通知,决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度,以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。80年代开始,农转非政策发生变化。农转非对象逐渐扩大,控制指标有所调整,控制办法得到改变。1986年,安徽滁州市天水县秦栏镇实行绿卡户籍制。1992年,浙江温州推行绿卡制。1993年,上海推行蓝印户口制。1995年,广东深圳施行蓝印户口制。以此为代表,部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策,以吸引人才和资金。1997年6月,国务院批转公安部关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案。根据此方案,已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月,国务院批转公安部关于当前户籍管理中几个突出问题的意见,主要规定实行婴儿落户随父随母志愿的政策放宽解决夫妻分居问题的户口政策投靠子女的老人可以在城市落户在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属,符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。经过以上演变的户籍制度,在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能,但其基本的社会功能概括起来主要有四项证明公民身份维护社会治安控制城镇人口的机械增长户籍部门掌握着准确的户口资料。但是,随着市场经济在中国的逐步确立,相对户籍制度的功能而言,户籍制度的弊端越来越突出,主要表现在四个方面等级身份效应死水效应怪圈效应马太效应(请参阅二元制改革方略弊端)。改革户籍制度的呼声越来越高。二、户籍制度改革方略不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案,笔者认为,尽管这些改革方案林林总总,千差万别,但从理性分类的角度看,其改革方略不外乎两种一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型,实行全国城乡统一的中华人民共和国户口,切断社会待遇与户籍之间的联系,恢复户籍的本来面目。所谓二元制,是指保留两类户口,放宽户口迁移的限制,通过设置高低不等的门槛条件(经济、人口素质等)来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据,表面上是户口种类的多少,实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知,一元制改革方略与广义的户籍制度相对应,二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此,本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革,无论是自理口粮户口,还是有效城镇户口无论是小城镇改革,还是投资落户、购房落户、蓝印户口,都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口,表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类,但其利益较接近于非农业户口,根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别,因而只不过是二元制的一种变形。在当今中国的现实条件下,两种改革方略哪个更可取呢下面,笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。首先,从公民权益的维度来看,一元制优于二元制。1.迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。国际人权两公约经济、社会和文化权利公约和公民权利和政治权利公约是落实世界人权宣言的两个具有法律约束力的公约。其中公民权利和政治权利公约第12条第1款规定合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。1997年10月,我国签署了经济、社会和文化权利国际公约。1998年10月,我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了公民权利和政治权利公约。此公约第二条规定凡未经现行立法或其他措施予以规定者,本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤,以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施,意即缔约国所承担的条约义务不是渐进性的,而是即刻性的。但是,我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的共同纲领和1954年第一届全国人民代表大会通过的中华人民共和国宪法都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的宪法以及后来历次修改的宪法取消了这一条款,这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突,但在我国已正式签约公民权利和政治权利公约的情况下,继续维持现状既有损于宪法的权威,在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务,我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度,其特点之一就是实行迁徙自由,它要由人口流动来决定户口迁移,而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言,二元制在自由迁徙方面有一定的进步,但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益,对于广大农民这一弱势群体来说,距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。2.社会主义社会追求人们权利与义务的平等,但是,二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上,一方面,非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计,城镇每安排一个人的就业和生活需花费34万元,2亿多人就需要6万多亿元。另一方面,在两类户口的内部,仍有不同的等级,比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇,有的甚至差别很大。二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向,造成了不同等级的利益金字塔,也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来,城里人歧视农村人,北京人、上海人排斥外地人,都不能不说是二元户籍制的流弊之一。三是在金字塔的等级结构中,户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性,一定终身,世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定,除了招工、招干、升学等几条有限的途径外,再无例外。这种起点的不平等,势必引起结果的不平等。四是投资、购房落户等条件过于苛刻,一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件,表面上不同于直接买卖户口,实质上却没有什么差别,反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性,也是不合理、不公平的。这是因为农民已通过工农业产品剪刀差的方式,交纳了巨额的建城费,让他们重交不公平现有市民入城时并未交建城费,让以后进城者交费不合理。与二元制不同,一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小,不再取决于户口的等级,而是取决于个人的努力。其次,从经济发展的维度来看,一元制同样优于二元制。1.一切经济发展的关键因素都是人造成的,最基本的生产力是人,最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。第一,从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制,绝大多数农村人口被束缚在土地上,画地为牢,封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延,城市文明很少能辐射到农村,农村人口自然增长率远远高于城市,农村人口素质无法提高。同时,在缺少竞争的城市,城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念,不利于于其素质的提高。第二,从人才的流动来看。市场经济条件下,劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明,社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率,一般均在10以上,美国更高达25左右。而我国人口年迁移率只在0.53之间。可见,二元制在迁移条件上设置的重重障碍,已经严重制约了人才的有效配置,尤其对农村的优秀人才来说,要想脱颖而出难度是很大的。2.经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告城镇化国际经验和中国的前景中曾指出,人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动,导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长,较少依赖于人口的机械增长,大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路,不能盲目发展,但户籍制度不解禁,必然减缓正常的发展步伐。请见下表人口城镇化的国际比较1950年1960年1970年1980年1990年2000年中国美国日本印度东欧亚洲拉美116450173917421970631848225017747120562357207476236327652675772668327135787829733877(资料来源联合国世界城市化展望1994年)从上表可见,从国与国的横向对比中,我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别,但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如,1990年,我国

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