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行政管理论文-政府危机管理绩效评估:综述及拓展.doc

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行政管理论文-政府危机管理绩效评估:综述及拓展.doc

行政管理论文政府危机管理绩效评估综述及拓展政府危机管理绩效评估是对各级政府、政府职能部门及其公务员在危机管理中的行为与成绩进行评估在总结国内外政府危机管理绩效评估研究现状的基础上,分析政府危机管理绩效评估的研究框架,并提出一些待解决的关键问题。一、我国政府危机管理绩效评估态势对我国政府危机管理绩效评估的现状分析离不开对我国政府绩效评估的基本评价。目前我国各地政府绩效评估有四种形式社会服务承诺制(1994,烟台)、目标责任制(1999,河北)、效能监察制(1989,福建)、效能建设(1997,漳州)。我国政府的绩效评估工作存在六大问题一是评估主体多为上级行政机关,社会公众还没有真正成为评估主体;二是从评估的内容看,没有建立全面科学的评估指标体系,片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标。并且,由于政府绩效一般不进人市场交换领域,因此难以用市场价格来直接标示其必要成本。三是从评估的程序看,操作过程没有规范化和程序化,存在较大的随意性。四是从评估的方法看,多为定性方法,较少采用定量方法,多为“运动式”、“评比式”、“突击式”评估,而对政府绩效的持续性测定较少。五是从评估的过程来看,具有封闭性、神秘性,缺乏透明度与公开性,缺乏媒体监督。六是从评估的效应看,管理者把公共管理主要精力放在见效快、表面程度高的工作上,一些地方政府及其管理者,不计成本,不考虑经济效益和社会效益,挥霍纳税人的钱财,刻意制造政绩工程中。应该说这六个方面问题也存在于政府危机管理的绩效评估之中。除此之外,目前我国政府危机管理绩效评估本身还存在三大问题第一,在政府与市场的关系上有偏差。结果导致一些政府部门也以追求利润最大化为原则,在提供公共服务、提高公共福利等方面的职责被削弱。第二,在现行政府绩效评估中,激励机制和惩罚机制不健全。如一些政府为避免危机发生所做的大量工作并没有得到相应的奖励;直接引起危机者会受到惩罚,而由于体制原因间接造成的危机却可逃避罪责。在这样的绩效评估体系下,各级政府的理性行为必然是在日常工作和管理中不重视对危机的预防,危机因素得不到及时化解;一旦危机爆发,首先想到的就是尽量逃避责任;万一危机扩大无法隐瞒,才开始解决危机。第三,政府绩效评估体系不科学,绩效评价机制需要重新修正。目前对各级政府领导的政绩评估体系突出了对经济增长和社会稳定等项目的评估。在现有绩效评估体系下,各级政府乃至各级领导干部业绩评估侧重于单纯的指标要求,虽有重大的事故责任追究制,但缺少综合指标体系评估机制。当本地区、本部门内发生了突发事件和社会危机时,由于担心承担责任、影响政绩,很多领导选择了对上级漏报、瞒报和对媒体封锁消息的政策。所以这种评估体系导致了危机主体责任无法明晰。因此,学者们呼吁,要“建立和完善转型期我国的危机管理机制,建立一个良好的绩效管理和责任共担机制”、“以绩效为基础,建立全面的危机管理,设立危机管理的绩效目标,是成功构建危机管理机制的有效途径”、建立“以绩效为基础的危机管理”、“建立和完善危机管理评价机制”。二、政府危机管理绩效评估研究综述政府危机管理绩效评估是目前政府危机管理领域学术研究中的薄弱环节。有的学者已经提出了政府危机管理绩效评估的定义。危机管理的绩效评估系统主要是针对政府危机管理的能力、一定时期之内的危机管理绩效、存在问题的考核考评,以期进行改进。危机管理的绩效评估系统就是对不同的部门、不同的地区、以及不同的人员在危机管理中的行为与成绩进行评估。一些学者谈到了政府危机管理绩效评估的重要性问题。有学者指出,危机管理效果评估是危机管理的最后一个环节。其主要目的是完善危机管理制度,提高组织对危机的应急能力和恢复力,防止同类危机再次发生。它是评判政府危机管理决策、计划、组织、管理工作的水平,评价政府有关部门工作业绩的重要标准。既是对政府已有危机管理意识、能力和业绩的评估,又是制定未来政府危机管理政策、计划、制约危机管理成效的重要条件。陶学荣、金进喜、周鹏等学者指出,“以绩效为基础,建立全面的危机管理”,是成功构建危机管理机制的有效途径。这既是有效激励的依据,也是政府危机管理系统整体改进的依据。一些学者提出了政府危机管理绩效评估体系指标构建的原则。唐钧(2003)、张成福(2003)提出,政府绩效危机管理评估可借鉴联合国专门为危机管理设计的绩效管理标准长期持续,有明确的绩效标准;专业标杆可测量;月内或年内可实现能够满足不同背景的相关联性;在明确时间表内完成项目的及时性。一些学者开始构建政府危机管理绩效评估指标体系。王汝发(2003)根据危机防范管理体系的四个层次,确立了5个一级指标,12个二级指标,并根据各指标在整个指标体系中的重要程度不同赋予不同权重比,最后综合计算出危机防范管理的绩效值。刘传铭、王玲(2006)分别研究了“突发公共卫生事件危机管理体系的构建与测评研究”、“政府应急组织绩效评测模型”。他们以平衡计分卡的方法(公民核心、公共投入、内部运作、创新与学习)确定政府应急组织绩效的指标,应用AHP法确定政府应急组织绩效指标权重,共设置4个一级指标、12个二级指标、49个三级指标。尽管已经有了上述成果,但总的来看,对政府危机管理绩效评估的目标、主体、对象、内容、程序与方法、评估结果之应用等尚缺乏较为系统的研究成果。三、政府危机管理绩效评估的基本研究范畴政府危机管理绩效评估主要是对政府、政府职能部门及其公务员在公共危机管理中的行为与成绩进行评估。第一,危机、政府危机管理。危机是对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁,需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策。政府危机管理是指在政府管理国家事务中,针对突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大影响的事件,组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。第二,政府绩效评估。政府绩效评估就是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判,对政府在公共管理过程中投人、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定和认可。第三,政府危机管理绩效评估。政府危机管理绩效评估是评判危机管理中政府决策、计划、组织、管理工作的水平,评价政府有关部门工作业绩的重要标准,既是对政府已有公共危机管理意识、能力和业绩的评估,又是制定未来政府危机管理政策、计划、制约危机管理成效的重要条件。四、政府危机管理绩效评估的研究框架政府危机管理绩效评估主要研究框架包括政府危机管理绩效评估的目标、主体、对象、内容、程序、方法及评估结果之运用等(见图一)。(一)政府危机管理绩效评估目标研究吴建南(2004)、卓越(2004)、包国宪(2005)等提出,“政府效能的改善”(而非“奖优罚劣”)是政府绩效评估的目标。政府绩效评估应逐步体现“顾客导向”、“结果为本”。要建立顾客至上、责任至上、效能至上的政府。本论题比较政府危机管理绩效评估两类基本目标-“奖优罚劣’,与“政府效能建设”之差异,确定我国政府危机管理绩效评估的目标定位。(二)政府危机管理绩效评估主体研究吴建南(2004)、卓越(2004)、包国宪(2005)等学者对“自上而下的评估”或“政府自我评估(同体评估)”的弊端进行了总结和批评,并认识到以政府部门为主导,让公民和服务对象广泛参与,“多元化主体评估”应是潮流和趋势。吴建南(2006)将政府绩效评估的主体分为政府组织(上级、本级、下级)、同级人大组织、学术研究组织、公众群体(普通居民、媒体和协会),并得出结论,相对的最佳评价者是学术研究组织。彭国甫(2004)提出,内部评估包括自我评估、上级评估、同级评估;外部评估包括民间第三方专门机构评估、媒体评估、公民评估、民主党派评估、人大政协评估、国家权力机关评估。目前的问题是确定多元主体的构成及主体之间的比例分配。本论题将比较政府危机管理绩效评估两类主体-“政府机关内部评估”和“多元化评估”,即“自上而下评估”和“自下而上评估”之差异,确定我国政府危机管理绩效评估的主体定位。特别要明确哪些组织和力量会成为政府危机管理绩效评估的主体以及这些力量的比例分配。(三)政府危机管理绩效评估对象研究朱立言、张强(2005)介绍了美国联邦政府绩效评估的三个层次项目评估、部门评估和跨部门评估。臧乃康(2004)提出政府绩效评估的三种类型--适性政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估。目前我国政府绩效评估的主要对象是“政府”、“政府职能部门”和“公民”三个层次。杨皓然提出政府绩效评估三种对象的具体内容对公务员的业绩评估主要是德、能、勤、绩,难点是指标、指标权数的确定,评估的结果要落实到个人发展、业务成就和收入报酬等;对政府职能部门的业绩评估,主要集中在办事高效、优质服务、职能目标实现、政策制定水平与实施效果、决策效率;对政府工作效能的评估集中在政治制度完善、依法行政、政务公开、政府管理的社会效果、政府行为成本、社会支配资源程度、政府支出结构等。本论题比较我国政府危机管理绩效评估的三类对象0;“公务员”、“政府职能部门”与“政府”之差异,确定三类对象的评估目标、指标和方法等问题。(四)政府危机管理绩效评估指标研究西方公共管理学界流行“4E”绩效指标体系经济(ECONOMY)、效率(EFFICIENCY)、效益(EFFECTIVENESS)和公平(EQUITY)指标。2004年8月,由国家人事部、中国人事科学研究院桑助来领导的中国地方政府绩效评估研究课题组提出了一套政府绩效评估指标体系,该体系由3个一级指标、11个二级指标、33个三级指标组成,引起了学界和实务界的广泛关注。之后,邓国胜、彭国甫、索勇超、倪星、包国宪等都提出了政府绩效评估的指标体系。学者们普遍认识到,应尽快废除以GDP为导向的政府绩效评估体系,建立以公共服务为导向的政府绩效评估体系,坚持最广大人民群众是衡量政府绩效的最终标准。本论题分析影响政府危机管理绩效的因素,重点离析政府危机管理绩效评估的指标、确定指标的权重、构建指标体系和模型。特别要比较基于“顾客满意度”、“层次分析法”、“平衡计分卡”等方法设计指标的差异。要借鉴政府绩效评估及企业绩效评估的方法。(五)政府危机管理绩效评估程序蔡立辉(2002)提出了政府绩效评估的基本程序收集信息资料、确定绩效目标、划分评估项目、绩效测定、评估结果运用。他还构建了政府绩效评估系统(1)阐明要求与任务;(2)确定评估的目标和可以量化的目标;(3)建立各种测量标准;(4)根据测量标准跟踪与评估绩效;(5)比较绩效结果与目标;(6)分析与报告绩效结果;(7)运用绩效评估结果来改善;(8)预算;(9)部门之间的合作、公共政策、公共服务、公共责任(见图二)。本论题借鉴国内外政府、企业绩效评估的程序设置,确定我国政府危机管理绩效评估的程序与步骤。(六)政府危机管理绩效评估方法HEATH(1998)较早认识到了危机管理的评价问题。他提出危机管理评估的四个评估成分危机事件、环境、事前管理、事后管理。刘旭涛(2005)提出了政府绩效评估的方法成本测量、产出测量、效率测量、成本0;效益分析、结构分析、绩效分析报告等。学者们公认的政府绩效评估方法是360度评估法、目标管理和平衡记分卡。政府绩效评估方法研究总的趋势是将企业绩效评估的方法应用于政府部门。本论题借鉴国内外政府绩效评估和企业绩效评估的方法,确定我国的政府危机管理绩效评估的办法。(七)政府危机管理绩效评估结果的运用政府绩效评估结果的应用也引起了学者们的广泛关注。朱火弟、蒲勇健(2003)、吴建南(2004)提出在完善“问责制”、进行奖优罚劣的基础上,应积极研究政府绩效评估对政府效能提高的作用。本论题研究政府危机管理绩效评估结果的运用,特别要研究制定政府危机管理的相关奖惩制度,完善“问责制”,在此基础上,分析政府机关危机管理效能改善的途径和方法。五、结论及相关问题不断提升我国各级政府的公共危机管理意识和能力,积极应对各类公共突发事件,是构建和谐社会的重要环节。在现阶段我国政府危机管理体系或系统中,绩效评估是关键性的一环,同时又是薄弱的一环。下一步需要研究绩效评估在政府危机管理体系或系统中的地位,及其与政府危机管理体系或系统其他因素之间的关系。“奖优罚劣”仅仅是我国政府危机管理绩效评估的初级目标,而“政府效能的改善”则是终极目标。需要研究政府危机管理绩效评估推动政府效能改进的作用机理。“多元化评估”应是政府危机管理绩效评估的主体。不同主体应在评估中占有不同的地位。需要研究第三方、相关群体、顾客及具有中国特色的人大、政协、媒体、公民等机构和群体在政府危机管理绩效评估中的作用及作用发挥的机理。“政府”、“政府职能部门”与“公务员”是政府危机管理绩效评估的三类对象。对这三类对象应有不同的评估目标、标准和方法。这方面的理论创新及与中国特色的结合是一个难题。政府危机管理绩效评估的指标、指标的权重、指标体系和模型的构建与设计虽有零星成果,但很不系统,针对性和操作性也不强。政府危机管理绩效评估的结果应用于对政府、政府职能部门和工作人员的奖惩,在此基础上,应努力改善政府机关危机管理的效能。要研究相关奖惩制度对政府效能改进的效果。

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