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城乡居民社会养老保险制度建设探究.doc

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城乡居民社会养老保险制度建设探究.doc

城乡居民社会养老保险制度建设探究颜令帅吴忠向甜职韵秋摘要城乡居民社会养老保险制度的实施,提前实现了我国建立覆盖城乡全体居民的养老保险制度目标,对于逐步缩小城乡差距,缓和社会矛盾,维护社会公平意义重大。文章对城乡居民社会养老保险制度的特征加以概括,同时指出现行城乡居民社会养老保险制度在实施中存在政策宣传不到位、保障水平偏低、激励性不强、制度转移衔接问题缺少具体规定、基金保值增值形势严峻等问题,并提出应加大宣传力度、提高保障标准、完善激励机制设计及转移衔接的制度规定、扩大基金投资渠道等对策建议,以期制度能够顺利推广,并有效实现其预定目标。关键词城乡居民社会养老保险制度建设。伴随着我国经济的快速发展和社会结构的加剧转型,人口老龄化和家庭结构小型化趋势愈加明显,城乡居民的养老问题越来越突出,养老保障问题备受党中央、国务院的重视。党的十七大明确提出,要实现让全体人民老有所养的目标,建设覆盖城乡居民的养老保障体系。2009年9月1日,国务院印发了关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见,标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个崭新时期。部分地区在新农保制度的基础上,适时调整制度安排,结合本地实际情况,建立起全覆盖的统一的城乡居民社会养老保险制度。这项制度的建立打破了城乡二元化界限,使得社会养老保险向着城乡一体化转变,朝着社会公平迈出了重要一步。在我国社会保障事业快速发展转变时期,如何正确认识城乡居民社会养老保险制度安排,正确认知其在发展中存在的问题并着力从制度层面推进和完善城乡居民社会养老保险制度,是制度在大规模推广前亟待解决的问题,同时也期待着为其他地方城乡居民的社会养老保险制度统筹提供理论和实践上的参考。一、建立城乡居民社会养老保险制度的必要性。(一)缓解不断加剧的养老压力。人口老龄化是现代社会发展的必然趋势,也是当今世界各国共同关注的问题。据我国第六次人口普查数据显示,我国60岁及以上人口占总人口的13.26,其中65岁及以上人口占总人口的8.87。与2000年第五次全国人口普查相比,60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点,65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。①可见我国人口老龄化、高龄化的程度在不断加深。人口学家预测,20102049年,我国65岁及以上人口占总人口的比重在2049年将达到22,2055年将达到25。人口老龄化直接导致代际养老压力增大。另一方面,计划生育政策的实施和社会婚育观念的变化,导致我国独生子女增多,人均寿命增长,家庭结构出现421甚至8421现象,不可避免地削弱了传统家庭的养老功能,城乡居民越来越需要通过制度化安排,解决其老年生活保障问题。(二)完善基本社会养老保险制度,促进制度公平。基本社会养老制度在我国社会保障体系中占据重要地位。在多年试点和探索的基础上,1997年,国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定,提出了城镇企业职工养老制度改革的总体架构和主要思路,并在后期的发展中得到进一步完善,从制度上覆盖到所有的正式职工。在农村社会养老保险方面,在总结自1991年开始在全国推行的农村社会养老保险政策及2003年以后部分地区新农保经验的基础上,2009年国务院通过了开展新型农村社会养老保险试点的指导意见,明确了新农保试点的基本原则、制度架构、筹资方式、资金管理等重要内容,真正使农村社会养老保险制度的发展步入正轨,目标是2009年试点覆盖面为全国10的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。至此,从制度覆盖面上讲,仅有不符合职工基本养老保险参保条件的城镇居民还未被纳入到制度保障范围内。城乡居民社会养老保险制度的建立,提前实现了我国建立覆盖城乡全体居民的养老保险制度目标,促进了制度整合,城乡居民实现了社会养老保险权利的平等。同时,对于逐步缩小城乡差距,缓解社会矛盾,维护社会公平意义重大。(三)扩大内需、拉动经济增长的重要动力。努力扩大国内需求,是我国经济发展的长期战略方针和基本立足点,也是我国经济工作的一项重要内容。从近期看,拉动经济增长,必须积极地提升居民消费水平和消费结构,把扩大消费作为经济工作的着力点,增强消费对经济增长的拉动作用。城乡居民社会保险制度的建立,有利于发挥社会保障的再分配调节功能。符合参保条件的城乡居民被纳入到制度化的保障体系中,减少了由于对未来经济保障的不确定性而产生的压力,有利于稳定其消费预期,促进储蓄向投资和消费转变,从而改善低收入群众的生活质量,对整体国民经济平稳较快增长形成强大而持久的拉动作用。二、城乡居民社会养老保险的制度特征。在新型农村社会养老保险试点实施的基础上,北京市、天津市、重庆市、浙江省、河南省等地出台了全省(市)统一的城乡居民养老保险政策。纵观各省(市)出台的制度可以发现,其在制度设计上与新农保有很多共同之处,都是由政府主导建立的社会养老保险制度,实行个人缴费和政府补贴相结合,社会统筹和个人账户相结合,基本原则是保基本、广覆盖、有弹性、可持续。综合部分省(市)的制度发展历程及政策内容,现行城乡居民社会养老保险制度呈现出以下几个特征。(一)制度发展超前,整合度高。从制度发展进程上看,实施城乡居民社会养老保险制度的地区均是在国务院出台新农保试点指导意见之前就已经在探索实施新农保或城乡居民社会养老保险制度,在此基础上结合国务院新农保试点指导意见对正在实施的政策进行调整,最终出台了与国家指导方针相一致的城乡居民社会养老保险制度,比2011年7月颁布实施的国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见在时间节点上提前2年以上,较早实现了城乡居民社会养老保险制度全覆盖的目标。由此可见,城乡居民社会养老保险的制度发展超前,制度基础牢靠,已积累了一定的实践经验。从制度体系上看,实施城乡居民社会养老保险的地区制度整合程度较高,体现出城乡统筹的特色,既避免了部分群体在城乡间的转移问题,又有部分省(市)在政策中提出了解决不同群体转移接续问题的方案。以郑州市为例,郑州市城乡居民基本社会养老保险从一开始就实行城乡居民社会养老保险的一体化,这避免了分别建立农村居民养老保险、农民工养老保险、城镇居民养老保险等碎片式养老保险制度,人人平等地享有社会保险权利。(二)应保尽保,坚持广覆盖原则。公平是社会养老保障制度的核心理念,要求所有国民的养老保障权益都能得以实现,以维护起点公平。城乡居民社会养老保险关于参保对象的规定体现了公平性理念,最大限度地扩大了制度的覆盖面。各地制度仅以参保对象的户籍、年龄和未参加其他形式的基本养老保险为限制条件,适应了人口城乡、乡城大规模流动和部分群体就业状态难以明确界定的局面,从而真正覆盖到农村居民、城镇灵活就业人员、城镇退休但没有基本养老保险等许多被忽视的群体。(三)普惠性和保险性相结合。城乡居民社会养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式。社会统筹部分主要由基础养老金支付,基础养老金体现了政府对公民养老保障权益的承担,完全由国家财政全部保证支付,参保对象在年龄达到60周岁以后,即使不缴费,也可享受到国家普惠式的养老金。个人账户部分主要强调个人的缴费义务,同时政府也进行缴费补贴,在符合城乡居民社会养老保险待遇享受条件后,与基础养老金一同发放给参保对象,体现出城乡居民社会养老保险制度的保险性质。由此城乡居民社会养老保险制度普惠性与保险性结合的制度设计内涵与城镇职工基本养老保险制度相比有很大的不同。(四)结合实际,制度设计弹性化。弹性化的制度设计能够确保制度的有效性。通过比较各地的实施办法可以发现,各地均是结合当地的经济发展水平和财政状况,以及城乡居民的收入等多种因素,对缴费、财政补贴、待遇调整机制等实行差别化设计,从而最大程度地实现在居民自愿参保前提下制度的广覆盖,保证制度的可持续发展。譬如,在缴费标准方面,北京市、天津市等少数几个地区根据上年度城镇居民人均可支配收入以及(或)农村居民人均纯收入的平均值或其一定比例作为缴费基数,而现在更为普遍的做法是直接确定不同档次的缴费金额,根据当地经济发展状况增设或调整。如郑州市将其缴费基数由上年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的算术平均值调整为固定金额的缴费档次。浙江省规定缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次,按不低于地方上年农村居民人均纯收入或城镇居民人均可支配收入5的标准,增加和调整若干绝对额缴费档次。各地实施办法鼓励参保人自主选择档次缴费,多缴多得,并根据财力状况给予不同程度的补助。三、城乡居民社会养老保险制度运行中存在的问题。城乡居民社会养老保险制度在我国部分地区刚刚建立起来,制度本身及在运行的过程中存在的问题值得我们深入思考。(一)政策宣传不到位。通过调查发现,部分城乡居民对该制度的了解程度极其有限。一些有保障需求且符合参保条件的城乡居民不知道如何在当地办理该类保险。还有一些已经参加城乡居民社会养老保险制度的居民对自己参加了何种保险、今后享受的待遇状况及相关管理制度的理解程度与实际规定存在较大程度的偏差。这些一方面由于基层政府对制度开展的重视程度不够,仅当做是一项行政任务或政绩指标强势推行另一方面我国基本养老保险制度处于不断的调整和完善时期,在国务院指导意见的基础上,各省、市、区(县)也会多次根据自身状况对原有制度加以调整或出台新的办法,群众接收信息的渠道单一,导致对制度缺乏足够的了解甚至误读。(二)保障水平偏低,逆向选择现象明显。从各地实施城乡居民社会养老保险制度的情况看,保障水平偏低,不能满足基本生活需求是各地普遍存在的问题。以郑州市为例,根据郑州市城乡居民基本养老保险待遇测算办法,一位参保人即使按照最高档次1500元的年缴费标准缴纳养老保险费,缴费年限为15年,那么该参保人月领取个人账户养老金为161.87元,加上基础养老金,他能够领取的养老金合计为226.87元。②多数调查对象反映缴费档次太少,待遇水平过低,参保对于养老问题的解决意义较小。城乡居民社会养老保险待遇与其他群体的养老金待遇相差悬殊。2011年,调整后的企业退休人员月人均养老金为1531元,③而企业退休人员的养老金待遇又不及退休公务员的退休金三分之一。这意味着每月226.87元的城乡居民社会养老金,仅仅是企业退休金的14.8,更不到公务员退休金的4.5。另一方面,年轻人参保积极性不高,他们更加看重眼前利益,即使参保也倾向于选择较低的缴费档次、较低的费率、较短的投保年限进行投保,还有些年轻人持观望态度,想等到40岁以后再参加。相反年龄在60周岁以上的老人参保热情很高,造成逆向选择。(三)制度的相关规定不尽合理。城乡居民社会养老保险制度中的一些规定不尽合理,导致制度实施偏离预定目标。如何将更多符合条件的城乡居民纳入到养老保险体系中来,关键在于对其进行有效的激励。在激励机制设计方面,各地财政既补入口,又补出口。山东省青岛市规定,基础养老金标准为每人每月55元,对于缴费超过15年的,每超过一年加发1的基础养老金,也就是每月会多得0.55元的基础养老金,一年才多得到6.6元,很显然激励作用不大。同时部分地区对参保人缴费给予补贴,补贴标准一般为每人每年30元,对选择较高档次标准缴费的,常表述为给予适当鼓励,并没有作强制性规定和具体说明。一些地区的实践中,参保人员选择高档次缴费标准得到的钱,基本上类似于储蓄型保险,根本无法调动其积极性。这也是造成参保人员倾向于选择低档次缴费标准的重要原因。在待遇享受条件

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