关于东城区古都风貌文化保护区内危旧房改造的调研报告

关于东城区古都风貌文化保护区内危旧房改造的调研报告第一部分是简要分析古都风貌文化保护区内危旧房改造的主要矛盾，第二部分是分析解决古都风貌文化保护区内危旧房改造的思路、原则，第三部分提出了根据我区情况进行古都风貌文化保护区内危旧房改造试点的几种模式，第四部分提出了几点政策建议。一、东城区古都风貌文化保护区内危旧房改造的几个主要矛盾1古都风貌文化保护区以下简称文保区内危旧房过多，造成保护与改造之间的矛盾。根据中华人民共和国国家标准城市规划基本术语的规定，城市需要重点保护的历史地段或历史街区，保护是指对历史地段及其环境的鉴定、保存、维护、整治以及必要的修复和复原等活动。文保区内好房子多，意味着工作重点是历史地段及其环境的鉴定、保存、维护和整治，工作难度、资金压力等都会相应降低。而东城区恰恰相反，在文保区内危旧房的比例超过80，也就是说很多房子都要拆了按照古都风貌重新或部分翻建，形成了“保护少，改造多”的情况。这样就增大了工作的难度，主要表现在文保区的建筑规划设计、资金投入、市政设施建设、房屋施工、居民周转问题等等。2文保区的划定是北京市人民政府向北京市人民、全国人民做出的承诺，这造成文保区内危旧房改造的迫切性与配套政策法规相对匮乏之间的矛盾。改革开放以后，特别是近10年来，城市建设和城市土地开发飞速发展，以房地产经营开发为主体的城市建设和城市开发成为主旋律。在与城市建设和城市开发有关的法律规范中，大多是以规范房地产开发经营活动为主，对其他模式的城市土地开发活动进行规范的法律文件几乎没有。文保区内的危旧房改造是在保护前提下进行的改造，受到古都风貌保护的限制，对以经济利益最大化的房地产开发企业来说，是不愿意介入的。文保区内的危旧房改造由于它的特殊性，不可能完全参照房地产开发的法律规范进行操作，因此，尽快出台一部比较完整的、全面的、统一的关于文保区内危旧房改造的法律法规是十分必要的。这主要表现在确定文保区内危旧房改造的主体，规范各个参与者的权利与义务，制定改造模式的流程，资金的来源，房地产产权调整，房地产价值评估、利益分配和公示机制，建筑规划的主导思想等方面。现在的问题是关于文保区的法律规范，基本都是北京市人民政府下发的文件，法律效力不高，老百姓了解甚少。现有的政策文件包括北京历史文化名城保护规划、北京旧城25片历史文化保护区保护规划、北京皇城保护规划、中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅关于加强北京市旧城保护和改善居民住房工作有关问题的通知等。3文保区内危旧房改造需要资金量比较大，但文保区内中低收入者占有很大比例，造成居民一方面迫切希望改造，一方面又存在等开发商、等政府出钱改造之间的矛盾。我们在视察中，明显地体会到老百姓有改善居住条件的强烈愿望，但限于经济条件，很多人无能为力，希望政府或开发商，或其他到文保区买四合院的人士，出资进行搬迁改造。老百姓一般要求是希望得到购买一个两居室的40万元资金。另一方面，2004年修改颁布的宪法，更加明确了对私人财产的保护，老百姓也更珍视这个权力。房地产是老百姓最重要的财产之一，对房屋所有权、房屋使用权、房屋租赁权、国有土地使用权的价值观念非常重视，以往简单、粗放地处置产权人房地产的做法，行不通了。但是，怎样使文保区内居民积极主动参与改造，激发他们的主观能动性，让“死房子”活起来，真正使房地产的产权和价值按照市场规律流动起来，尽快推动文保区内危旧房改造工作，形成政府、居民、其他参与改造单位通力合作的局面，我们认为这是解决文保区内危旧房改造的突破口。关于文保区内危旧房改造问题，还有很多矛盾和问题，如胡同道路宽度与市政、消防通道建设规范的矛盾，大量迁出四合院居民与文保区内城市文化、传统文化保护之间矛盾，规划高度限制与居民住房面积需求之间的矛盾，文保区开发利用与保护之间的矛盾，文保区土地价值高与限制土地开发之间的矛盾等等，这里就不一一列举。总之，文保区内危旧房改造是一个充满着矛盾和冲突的系统，分析和正确认识存在的矛盾，是走向成功的第一步。二、文保区内危旧房改造的思路、原则一思路。1先易后难，以点带面，寻找规律。以大片、集中、房地产开发“剃光头”模式进行文保区内危旧房改造，已经得到了政府、百姓、专家的广泛否定，因此，新的保护和改造模式还在探索和创新之中。在这个前提下，对文保区内危旧房改造的思路应该是“先易后难，以点带面，寻找规律”，通过划定小范围、房地产产权关系简单、居民容易配合改造、房屋质量较好的改造区域，进行创新性试点改造，找出老百姓比较认同、操作流程清晰、利益分配公开的新模式。2主张“政府牵头、居民为主体、有关机构参与”的自主性改造。多年来，我们一直提倡“人民城市人民建”，但在实际中却是“人民城市政府建、开发商建”，城市的真正主体老百姓，是被动地参与到城市建设中。我们在调查中，明显地感到老百姓等政府、等开发商，甚至与政府形成对立情绪，不信任房地产开发商，为了保护自己的基本利益，只提出“我的房子能换多少钱”，并不十分关心政府的政策规定、古都保护、城市建设等问题。因此，如果提出“政府牵头、居民为主体、有关机构参与”的自主性改造的思路，有可能使老百姓积极地参与到改造中，理解和沟通更加容易，与自己利益更相关，增大在改造的各个环节中的透明度和公开度，也许工作会更顺利。3开发改造模式要灵活多样，实事求是，因地制宜，不搞一刀切。社会的发展和进步，使人们的精神需求和物质需求都呈现出多样化的趋势，不可能按照统一的或单一的模式解决复杂的社会问题。因此，针对文保区内危旧房改造这个综合问题，在研究具体改造模式方面，基本思路就是要根据不同院落、不同人口结构、不同用途、不同功能、不同地段等因素，实行灵活多样的改造模式，适应老百姓的经济承受能力和基本需求，倾听老百姓的意见和建议，不搞一刀切。二原则。文保区内危旧房改造涉及千千万万普通人的利益，也涉及到东城区今后的发展，关系到古都形象问题，为了使这项工作能够开展起来，我们提出以下几个原则1依法原则。在文保区内的危旧房改造中，为规范各方的权利和义务，第一原则就是依法原则，没有大家共同遵守和执行的统一纲领，工作是不会做好的。文保区内危旧房改造法律规范的主要内容要以房地产产权调整、产权价值评估和分配、保护改造模式和程序、各参与者包括政府权利义务、公众参与程序等内容为主。2技术创新原则。文保区的危旧房改造与以往单纯的房地产开发或危旧房改造都不同，它是基于传统文化保护的危旧房改造，同时涉及到改善老百姓住房条件问题。它的复杂程度远远大于单纯的房地产开发和危旧房改造活动，因此，文保区的危旧房改造一定要有创新意识，不仅包括观念创新、观点创新，也包括制度创新、管理创新、模式创新、理论创新，要突破以往的束缚，用先进的理论和已取得的经验指导这项工作。特别是技术创新显得尤为重要，很多关于建筑材料、采暖技术、太阳能技术、院落中水处理技术等先进技术的研究和引进，可以大大减少改造的难度，如引进大市政、冬季取暖问题等等。技术和管理的创新，本身就是生产力，这在中国共产党提出的“三个代表”中有明确的论述。因此，在古都风貌保护中，技术创新是需要投入一定的财力和物力进行研究的重大课题。3规划先行原则。在文保区危旧房改造方面，规划工作最重要，它关系到改造项目的质量、效益和效率，是整个改造工作的基础，重中之重。因此，不管文保区危房改造项目在短期内是否进行，政府有关部门都要组织一定的人力和物力，对东城区15片保护区作出详细的城市规划方案，供社会各界提出意见，作为今后改造的基础。4全市一盘棋原则。东城区被划定的15片古都风貌文化保护区，不仅属于东城区，也属于北京市。从土地经济学和城市规划学角度分析，当一个区域被划定为历史文化保护街区后，从城市规划角度看，这个区域就被限制开发了，而其他区域由于没有被设定为保护区，依然可以按照利益最大化特别是经济利益的城市规划方案进行开发和建设；从土地经济学角度看，这个区域被政府设定了历史遗迹地役权，地区内的土地使用者是供役者，由于土地被限制开发利用如不能拆旧房，不能开发建设高容积率、高收益的房产，使土地使用者的经济利益减损，因此持有地役权的机构或政府应该对供役者以经济补偿。另一方面，地役权也形成一定的价值和收益，被持有者和利益相关者享有如胡同游的组织者就是历史遗迹地役权的直接受益者之一。从发达国家的经验看，可以通过两种渠道对地区内的土地使用者或土地所有者进行补偿。一种是通过设定历史遗迹地役权价值补偿，即谁得到地役权的好处，谁就要对供役者进行补偿。东城古都风貌文化保护区对北京成为历史名城做出了贡献，因此北京市政府应从每年的土地使用权出让金收入中，专款划出资金用以补偿文保区内的居民和单位。另外一种是通过建立土地发展权制度，为东城区进行补偿。由于文保区的开发利用被规划条件限制，如只能建6米以下住宅，而其他城区却可以建设45米、60米甚至100米的高层建筑，其收益可想而知。同样面积的土地因为规划条件的不同，开发收益肯定不同。这时，可以通过建立土地发展权制度，开发高容积率地区的企业要购买低容积率地区的土地发展权，这样低容积率地区的土地使用者也能获得收益，从而平衡了各个区域的土地经济收益。如果可以实行这样的制度，海淀、朝阳、丰台等区政府应该通过财政转移支付方式，向东城支付一部分土地收益或其他税收收益，以弥补东城区的经济损失。因此，从表面上看，古都风貌文化保护区内危旧房改造是东城区自己的事情，但从深层次上分析，它实际上只有通过全市人民与市政府的共同努力，才会圆满地解决这个问题。三、古都风貌文化保护区内危旧房改造的几个建议模式通过调查研究，视察了几个已经完成的改造项目，根据东城区政治、经济、文化资源情况，我们提出几种不同形式的文保区危旧房改造具体模式，供有关部门参考。1旅游景点带动模式。旅游景点带动模式是以文保区内文化底蕴浓厚的旅游资源为核心和龙头，带动周围胡同和四合院的更新改造，如鼓楼核心改造区、国子监核心改造区、故宫核心改造区等。这种模式的主体牵头单位是旅游景点单位，或旅游景点单位与街道办事处成立联合体，以旅游资源综合开发利用为内容，四合院居民与旅游景点单位建立松散联盟，共同致力于文保区的危旧房改造工作。在钟鼓楼地区，可以围绕钟楼和鼓楼的“计时、定时、报时”的皇家文化进行深入开发，带动周围的四合院居民积极参与，以院落为单位，以餐饮、酒吧、书吧、茶吧、四合院民俗住宿、旅游纪念品制作销售、四合院参观、胡同观光为内容的一种文保区危旧房改造模式。四合院居民具体参与模式和院落改造模式，资金使用和利润分配，可以再做进一步的研究和探索。2功能定位改造模式。对于一些产权主体单一、院落面积比较大的四合院，可以通过改变四合院的用途，重新进行功能定位，如把院落规划为宾馆、招待所、办公等用途，整体出售给某一单位进行改造。这种模式，可以在征求大多数居民同意的基础上台湾地区一般是70同意即可，进行前期的可行性研究，核算出居民能接受的成本，找出几个院子，通过报纸、电台、网络或北京市土地储备整理中心，发布信息公开拍卖，拍卖款用于补偿搬迁居民。这种模式的牵头单位是区政府房产管理部门、街道办事处。3居民联合翻建模式。这种模式适用于四合院内居民户数比较少，不愿意搬出四合院，联合出资进行翻建。这种模式的牵头单位是街道办事处，居民是主体，区政府有关部门给予技术支持和政策支持，包括一定数量的资金补贴、规划指导、施工监督等。对于这种模式，希望有关政府部门简化程序，减免土地出让金等政府收费项目，由建委协助居民进行施工工程招标，提供新型建筑材料和新技术，如户式或院落太阳能供暖、雨水利用、中水循环利用设备和技术等。4居民迁出卖房模式。这种模式适用于四合院内居民意见不统一，院子比较小，居民经济条件比较差，希望把房子卖了搬出四合院。街道办事处可以协调居民意见，牵线搭桥，以市场价格把四合院卖出去，补偿居民。5开发商小范围开发模式。这种模式适用于房地产开发商愿意投资改造，居民也愿意配合开发商进行改造的地区。这种模式的特点是政府监控、开发商投资，以中华人民共和国房地产管理法、中华人民共和国土地管理法为依据进行房地产开发。6政府基础设施建设带动模式。这种模式适用于政府投资基础设施建设，从而带动文保区内危旧房改造的模式，投资主体是政府有关单位，如道路扩建工程。7出租经营模式。这种模式适用于四合院居民自费搬出四合院，将房产委托给其他经营主体进行房屋改造，再由经营主体进行出租经营，居民从经营收益中定期获得一部分收益。居民和经营主体之间可以签订15到20年的租赁经营合同，合同期满后，经营者与居民可以协商房产继续经营合同，或者居民将房产收回。四、政策建议为了使文保区危旧房改造工作有序、健康地进行，使古都风貌重焕青春，提出下面几条政策建议。1请市里颁布统一的以古都风貌文化名城保护为主、包括文保区危旧房改造在内的法律规范，将有关文保区危旧房改造中涉及的各项内容统一到一部法律规范中，便于政府部门、居民、单位、有关机构参照执行。改造模式要多种模式并行，政策上要积极扶助弱势群体，改善生活环境，提高生活质量。2政府有关部门要鼓励新技术、新材料、新工艺的推广和使用，建设节约性能源住宅，使老百姓能够享受到最新的技术和产品提供的便利。使用新材料和新技术，也会使改造的难度降低，如采用新型外保温墙维护材料和户式太阳能供暖技术在平谷区政府的支持下，部分农村居民已经采用这两种技术进行了农村居民住房的改建，就可以不再集中铺设大型供暖管道。再如采用户式中水处理技术和雨水利用技术，也可以不再集中铺设污水管道。如果能够科学地、高技术地解决了供