“三无小区”治理研究

1“三无小区”问题治理研究马倩（开封大学旅游学院，河南 开封）摘要：“三无小区”是城市建设和管理的薄弱环节。改善人居环境，提升城市整体形象，必须对“三无小区”进行治理，标本兼治，城市才能和谐发展。“三无小区”的治理工作应该首先政府重视，设立专项财政投入补贴；按照“属地原则” ，明确治理责任单位；其次，大力开展宣传教育活动，增强居民物业管理消费意识；同时，不断创新治理方式，因地制宜采取适合的物业管理方式；最终，建立长效管理机制，逐步实现自身可持续发展的目标。只有这样，才能全面解决“三无小区”这一城市“顽疾” ，提升居民幸福指数，构建和谐社会。关键词：三无小区 标本兼治 长效管理机制一、 “三无小区”的治理意义（一） “三无小区”的定义及形成原因1. “三无小区”的定义人们习惯上把无物业管理单位、无主管部门、无人防、物防的院落、楼栋，称为三无小区。由于缺少统一管理和规划，此类小区往往房屋建设混乱、道路结构复杂、规划设计不合理、各类物业管理不完善，出现了我们通常所说的城市“三无小区” 。这类小区的特点有：（1） 小区安全设施缺失，社会人员可自由出入（2）小区内部公共卫生状况较差，无专人打扫（3）无或有较少公共配套设施，且无对口部门管理（4）整治主体为政府，但治理经费短缺22. “三无小区”的形成原因随着城市规模的不断扩大，城市建设日趋现代化，新建小区拥有较为完善的物业管理服务，安保及各类设施管理较为先进，治安管理较好。然而，当前城市建设中的“二元结构”仍然明显，既有一流的高档小区，也存在一大批老旧的“三无小区” ，严重影响城市形象和居民生活质量。“三无小区”的本质特征是指在计划福利分房制度下形成的，而在住房制度改革之后没有根据商业化的原则实施物业管理模式的住宅区，所以住户以老年人和低收入者为主， “三无小区”建成年代早，配套指标和建设标准偏低，不能满足居民的生活需求，一些开发建设单位不按规划建设相应的配套设施，造成配套设施不全， “三无小区”内大部分居民或者仍然处于“福利制”下，或者受“福利制”传统意识影响，缺乏“消费者付费”的基本观念。 “房龄老、规模小、住户少”是三无“三无小区”的通病，受制于物业成本高投入、低回报，小区业主花钱买服务意识淡薄等现状，物业公司往往避之不及 1。“三无小区”的形成，是城市发展中的客观问题，究其原因，最主要的还是先天不足，一是没有投入渠道，缺乏一个长效的投资主体；二是缺少管理主体。在城市管理中， “三无小区”一直都是治安工作的重点、社区工作的难点，那么， “三无小区”是怎么形成的呢？具体来讲，有以下原因：（1）企业破产或改制，小区沦为 “三无小区”3由于单位倒闭、企业改制、工厂破产等原因形成，原有主管单位被市场经济淘汰后，其单位的宿舍区和生活区渐渐沦为“三无小区” 。（2）原住户大多转卖或出租房屋，现有住户成分复杂有些小区曾经条件很好，也曾隶属于比较好的事业单位或准事业单位。但是随着时代的变迁、城市的发展，老城区曾经的“黄金地段”逐渐没落，再加上房屋本身历经岁月显得残败破旧，条件好些的居民大都迁出，大部分房屋转卖或用于出租，现有住户成分复杂，原单位不再管理。而买了二手房住进小区的居民或者收入偏低、对物业费有较强抵触情绪或者属于租房者、认为物业费应该由房东交纳。这样导致的结果是原单位不再管、社会化物业公司收不上来物业费只好撤离，小区沦为“三无小区” 。（3）居民交费观念薄弱，部分住户 “霸王餐”的不良示范效应“三无小区”内大部分居民或者仍然处于“福利制”下，或者受“福利制”传统意识影响，缺乏“消费者付费”的基本观念。少数住户起初是因为对物业管理公司的服务不满意而拒交物业费，久而久之，演变成吃“霸王餐”行为。这样的住户起初虽然数量不多，但是所产生的不良示范效应却会随着时间的推移而愈演愈烈，最终越来越多的住户拒交物业费。而物业管理公司是服务型企业，提供的是有偿服务，需要依靠收取物业费来维持企业正常运转、支付员工工资并创造企业利润，物业费收不上来最终导致的结果是物业管理公司被迫撤离，小区沦为“三无小区” 。4（二） “三无小区”的危害及治理意义1. “三无小区”的危害“三无小区”的存在，严重影响了城市形象和居民的生活质量，制约了城区战略目标的实现，容易引发一系列社会问题，必须给予高度关注，尽快建立起“三无小区”的长效管理机制，消除城市管理的 盲区，努力构建和谐社区 2。“三无小区”普遍卫生状况较差，无垃圾投放点或投放点设置不合理，垃圾乱堆乱放，严重影响环境卫生质量，群众意见大、投诉多，极大地影响了城市的整体卫生环境形象和居民生活质量。“三无小区”由于缺少统一管理和规划，往往房屋建设混乱，道路结构复杂。同时， “三无小区”由于缺乏必要的防盗设施和安保人员，社会人员可以自由出入，往往成为案件多发、高发区域，极易成为犯罪分子隐匿的场所 3。例如，据三门峡市公安部门统计，发生在“三无小区”的盗窃案件占全市盗窃案件总数的近 70%。因此， “三无小区”成为社会治安综合治理工作的重点，成为城市治安维稳管理的重点。2. “三无小区”的治理意义（1）加强“三无小区 ”治理是提升城市整体管理水平的需要。随着时代的变迁、社会的进步，曾经的模范小区逐渐沦为“三无小区” 。这些小区的公共配套设施陈旧落伍、年久失修，已经跟不上时代发展的脚步；计划经济体制下的管理模式也逐渐被市场经济所淘汰。随着住房制度的改革，很多“三无小区”的原有产权单位5逐步退出历史舞台，小区产权逐步多元化，居民成分也日益复杂，以至于无法继续维护和管理小区的正常运转，致使“三无小区”的生活环境与新建小区形成强烈反差，已经成为城市建设管理的落后地带。只有大力加强“三无小区”的综合整治，尽快解决“三无小区”的建设和管理问题，提升城市整体建设和管理水平才有坚实的基础。（2）加强“三无小区 ”治理是关注民生、改善民生的需要。城市“三无小区”大都先天规划不到位，后天管理跟不上，导致小区居民日常生活面临许多问题和实际困难。比如，小区道路年久失修、路面损坏严重、路灯基本缺位、居民出行极为不便；停车位不能满足需要只得挤压侵占消防通道，造成安全隐患；小区内部下水管网陈旧破损、堵塞严重，每到汛期，都会出现城市内涝现象。“三无小区”的居民迫切希望尽快改变这种生活条件。解决这些问题，必须对这些小区进行治理，努力改善基础设施和环境条件，并建立健全合理有效的运作机制，以促进小区形成自我管理的良性循环。从近几年全国各地治理“三无小区”经验来看，治理效果良好，能够有效解决小区居民最迫切需要解决的生活实际问题，改善了居民的生活环境，提升了居民的幸福生活指数。 （3）加强“三无小区 ”的治理是构建和谐社区的需要。一个环境良好、适宜安居的生活空间对于建设和谐社会，维护社具有十分重要的作用。 “三无小区”治理的目标，首先应当考虑的是社会效益和环境效益而不是经济效益。治理的意义不仅在于维修6原有设施、改善居民的居住条件、维持小区的正常生活秩序，更重要的是化解各层面的矛盾、化解小区居民对生存环境的不满，维护社会稳定，构建和谐社区、构建和谐社会。通过全面治理，使“三无小区”原有毁损的道路及时修补，严重缺失的照明设施得到增设，方便了群众出行；合理规划停车位，增设绿地草坪和运动休闲活动器械等等，居民的居住条件改善了，居住环境优美了，生活幸福指数提升了，才能实现和谐社区、构建和谐社会的整体目标。 （4）加强“三无小区 ”的治理是展示城市良好形象的需要。 小区是城市生活最基本的组成单元，随着中国城镇化进程的推进，大量设施先进、环境优美、管理到位的新建住宅小区批量出现，刷新了城市建设的进程、展示了城市建设的新成就和新形象。对比之下，一些“三无小区”就相形见绌，这些小区的“脏、乱、差”的卫生状况、年久失修的公共设施以及令人堪忧的治安状况都严重影响到城市的整体形象。从全国各地已完成治理并实行规范管理的“三无小区”情况看，基本都能达到干净卫生、环境优美的要求，缩短了与新建住宅小区的差距，较好地融入了现代化的城市格局，一定程度上缓解了城市发展的不均衡。因此，我们在创建卫生城市、创建文明城市、大力创建和谐社会的关键时刻，更应该重视“三无小区”的建设和管理。 二、全国各地治理“三无小区”的实践经验分析当前 ,全国各地都在开展“三无小区”的治理工作，各地在7“三无小区”治理工作方面先后取得了一些值得借鉴的经验。我们如何在“三无小区”治理工作中突出特色，选择适合我们的发展道路？在此选取一些国内比较成功的“三无小区”治理案例进行分析，其成功的治理经验值得我们学习和借鉴。（一）湖北襄阳模式2014 年 11 月，襄阳市政府常务会议，研究并原则通过了襄阳市“三无”小区物业管理工作方案 。方案强调，要努力实现“三无小区”环境综合整治后物业管理的无缝对接，构建与襄阳市经济社会发展水平相适应的住宅小区物业管理服务模式，着力营造环境整洁、管理有序、安全舒适、群众满意的生活环境。2014 年 7 月，襄阳市委、市政府出台改善民生三年行动计划，计划用 2 年时间完成 510 个“ 三无小区”综合整治，到 2015 年使整治后的小区达到“一有、两封闭、三通” （有物业管理；垃圾池封闭、楼道垃圾通道封闭；道路通、下水道通、路灯和楼道灯通）的目标。根据方案，襄阳市区“三无小区”综合整治工作结束后，襄阳市对“三无小区”的管理设立 3 年过渡期。 3 年内，政府对验收合格的“三无”小区予以财政扶持，帮助完善物业管理机制，建立长效管理机制 4。到 2016 年 1 月 8 日，经过两年的努力，市区 510 个“三无小区”整治任务已经完成，其中 2014 年完成了 325 个，2015 年完成了 185 个。从检查的小区居民现场反馈情况看，相关小区居民对整治工作满意度较高达到 90%，已有 61702 户、20.1 万居民切实感受到了市委、市政府的惠民成果。8“三无小区”的整治只是第一步，要让整治成果能够持久、不再反复，必须建立健全有效的长效机制。在综合整治过程中，襄阳市城管局会同各城区和相关部门及时同步探索小区长效管理机制，从政策、资金、技术、人员等方面入手，引导小区建立健全灵活有效的管理机制，促进良性循环 5。 创新管理服务机制，解决“如何长效管”的问题。一是聘请物业公司规范管理。对于配套设施相对独立、较为完善，又有一定规模的“三无小区” ，按照属地管理要求，采取组织召开业主大会选举业主委员会，依法选聘物业公司，实行专业化物业服务。二是组织业主自治管理。对住户规模较小的院落，创新基层治理方式，将社区自治向小区院落延伸，在充分尊重居民意愿基础上，通过拆并形成封闭院落设置自治单元，依法成立业主委员会，开展业主自治管理。三是引导产权单位规范管理。对有产权单位，但因各种原因没有很好履行管理责任的，由街道、社区动员产权单位采取单位负责或产权单位与住户协商分担相关管理服务费用的办法，为居民提供公共保洁、绿化养护、维修管理等“基础性”物业管理与服务。四是开展社区托管。由社区牵头，组织召开业主大会，成立业委会，与小区业主逐户签订代管协议，收取相应费用，社区依法与维修、保洁、保安等专业服务企业签订委托管理和服务合同，专业服务企业按照合同约定提供服务、收取报酬，或由社区居委会组织社区待业、失业人员组成维修、保洁、绿化等队伍，委托管理和服务，实现小区长效化管理 6。9创新资金保障机制，解决“钱从哪里来”的问题。一是在强化宣传中增强“造血”功能。以街道办为单位探索建立社区物业服务中心，承接专业物业公司不愿做、不好做小区的物业管理。经费保障实施三年过渡，过渡期间小区的公共维修、正常运行等资金缺口，由市、区两级财政拿出一定资金补贴。二是在盘活公共资产中提升保障能力。充分利用院落公共资源，通过合理收取物管费、公共房产租赁费等措施，保障院落日常管理、维护运转的正常经费。对低保等特殊困难群体酌情减免费用，既确保业主自治组织有钱办事，又切实兼顾好弱势群体生活。三是在健全完善制度中增强保障能力。为推进长效机制建立，市城管局配套制定了双重“联系帮扶”制度，即在“三无”小区整治工作中，实行市直帮扶单位和城区整治工作领导小组既“帮扶”整治质量，又“帮扶”长效机制建立的工作推进机制。对整治完成后的“三无”小区，做到长效管理机制不建立、长效管理效果不落实的帮扶单位工作队不撤离，城区“三无”小区整治工作领导小组、工作专班不撤离，直到各项长效机制建立，才算真正完成帮扶和整治任务。市“三无”小区整治办公室对已改造的院落逐一验收，不仅考核硬件建设情况，更考核小区后续维护、自治组织作用发挥情况，确保整治工作不反弹 7。 创新小区服务机制，解决“群众怎么认可、怎么参与”的问题。一是人文关怀进小区。在拆除小区乱搭乱建的同时，在小区统一设立“晾晒区” ，在整修小区车棚时配套建设电动车充电设施，在清理“牛皮癣”时在小区醒目位置设立便民信息发布栏。社区面向就业10困难居民提供公益性岗位，对孤寡和年老体弱老人登记在册，定期上门探访、敲门服务，开展办理水电费、燃气费缴纳等人性化、零距离的便民服务，让居民“小事不出院落、大事不出社区” 。二是文明居住进社区。将社区文化建设与小区文化建设相结合，以小区为单位组建各类群众文体团队、物业志愿服务队，引导群众积极参与小区环境日常维护，开展净化美化活动。三是感恩教育进社区。 “三无小区”环境整治，居民既是受益者，也是参与者，要通过发动“老积极” 、 “小手牵大手” 、召开居民座谈会、业主大会等多种形式组织开展感恩教育，引导居民群众知恩感恩、爱国爱家，形成团结互助、崇尚科学、文明友爱的良好氛围