PPP融资模式在轨道交通中的应用案例对比研究

1高 级 战 略 管 理题目： PPP 项目融资模式在轨道交通 建设中的应用案例对比研究 学 号 6150909011 姓 名 汪 涵 玉 班 级 工商管理 15 硕 二一六年四月2PPP项目融资模式在轨道交通建设中的应用案例对比研究摘要：我国对城市轨道交通项目的投资建设需求不断增加，传统的政府财政投资模式已经无法满足项目建设的需求。PPP融资模式作基础实施建设领域内的一种新型模式，正得到越来越广泛的应用。通过对伦敦地铁和北京地铁4号线的对比研究得出：项目的复杂程度、政府对于PPP项目控制权的大小、合同的完备性、财务与融资来源均对 PPP项目能否顺利实施产生重要影响，为政府运用PPP模式为城市轨道交通提出可行性建议。 关键词：城市轨道交通 PPP项目 项目融资 案例比较 1.引言城市轨道交通作为一种基础设施，一贯采用以地方政府财政资金为主导的投融资模式。然而轨道交通造价高昂，仅靠政府投资、发行债券或银行贷款难以满足实际建设的需要。探讨新的城市轨道交通建设项目融资渠道，是保证我国轨道交通建设健康发展的必由之路。因此PPP（Private- Public Partnership） ，即公私合营伙伴模式作为在基础设施建设领域内的一种新型模式，正在得到越来越广泛的应用。 PPP轨道交通项目融资可以让私人部门参与融资，加快项目进程；可以加快现有资产货币化的进程；可以节约时间和成本；可以提高生命周期效率和工程质量；也可以合理规避一些潜在的项目风险。但与此同时在PPP项目中也存在着公共控制和项目灵活性下降、将公共开支变成私人利润、减少未来公共开支、环境和劳务问题增多等潜在问题。其中PPP轨道交通项目中的政治风险及其复杂性风险值得引起公共部门与私人部门的共同关注。同时PPP融资在英国得到了较为广泛的应用，英国伦敦地铁PPP项目从立项开始就得到了社会各界的广泛关注。但是由于财团管理的失败、政府管制的缺乏、融资金额过大以及合同的不完整性导致了项目的最终失败，造成了企业的破产以及政府财政预算紧张的后果。目前，我国运用PPP模式进行建设的城市轨道交通项目数量仍相对较少，但中国的公共部门积极学习西方先进经验、吸取其失败的教训，在北京地铁四号线的建设中成功运用了PPP项目融资模式。3本文通过多案例对比研究，分析得出在运用PPP融资模式建设城市轨道交通时，项目的复杂程度、政府对于PPP项目控制权的大小、合同的完备性、财务与融资来源均对PPP 项目能否顺利实施产生重要影响。2.国内外研究现状2.1国外研究现状大部分学者认为，为减轻政府的财政负担，加速项目进程，将有限的资金应用到更多的项目中，开展PPP融资模式是一个必然趋势。其中，Rifat Akbiyikli，David Eaton，Andre Turner（2006）在Project finance and the private finance initiative一文中指出应在基础设施建设的各个领域中加大私人部门的融资比率，尤其是在交通运输方面。私人融资可以加快项目进程，并在一定程度上促进经济的发展。Higton，N（2009）在Using PPP to Deliver Successful Rail Projects中探索了公私合营伙伴关系在轨道交通资产增值方面的应用。总结了欧盟与英国在相关领域的经验，吸取其失败的教训。同时指出了在轨道交通领域使用PPP融资形式的优缺点。2.2国内研究现状郭镇宁（2010）在城市轨道交通融资模式研究一文中，阐述了城市轨道交通融资的基本模式，针对BOT、PPP和融资租赁等融资模式，以及沿线土地开发利用进行了分析。并根据轨道交通发展的不同阶段，提出应积极创新融资模式，主要采取以政府为主导，多元化投资，市场化经营的融资策略 1。周蕾（2014）通过分析英国伦敦地铁运用PPP模式融资的实践案列，将其失败的原因总结为政府监管不力，私营企业管理混乱、缺乏创新动力，公私部门矛盾严重等原因 2，为中国城市轨道交通运用PPP模式融资提供了经验总结。王超，伍迪，胡一石，梁伟，王守清（2015）对目前国内外城市轨道交通项目的典型投融资模式及其发展历程进行归纳与比较分析，总结出国内外城市轨道交通项目主要采用的种投融资模式，即北京模式、上海模式、深圳模式、广州模式、香港模式 3，及其适用范围与优缺点，为决策者灵活选取合理可行的投融资模式提供参考。3. PPP项目融资概述43.1 PPP项目融资的定义PPP（Public-Private Partnership）即公私合营伙伴关系融资形式，美国交通运输对于公私合营伙伴关系的定义为一种根据合同约定，公共和私营部门之间形成合作伙伴的关系。合同中通常包括政府机构与一家或几家私营公司的合作内容，以达到改造，建设，运营，维护和管理基础设施的目的。相比传统融资渠道而言，PPP 可以让私人部门参与到更多的项目融资和建设中。公共部门通常会保留设备、系统和相应设施的所有权，私营部门将被给予更多的决策权，可以决定采用何种方式完成项目或任务。2009年波多黎各通过立法确定了PPP融资模式的定义，该定义进一步强调了公共利益的问题：公共和私营部门的合作伙伴关系是一个实体，以特许项目公司的形式存在，双方共同出资，双方共同收益。这种合作的伙伴关系是与公众利益密切相关的。因此，政府既不应该放弃其责任，保护公众利益，也不应放弃自己的权利，以获得高效率的服务，同时更不应放弃公有资产的所有权。以上这些内容需要在公私合营伙伴关系的合同中明确体现出来。 大多数对公私合营伙伴关系的合同都涵盖了一些 PPP 项目中特有的问题，如公共部门的责任和资产最终的所有权；公共和私人部门之间的风险共享和分配；公共和私营合作伙伴贡献资源的合约；传统的公共责任以及风险到私营部门的转移。3.2 PPP融资形式PPP 项目可以被看作是一个公共和私营部门的混合物（图1） ，这种混合可以是多种形式的。一方面（左侧）是十分传统的公共项目的模式。公共部门独立对项目进行投资，并拥有对项目的生命周期的控制权。虽然这些项目的某些组成部分可以通过传统的设计招标建造合同外包给私营部门，但这并不是公私合营伙伴关系。在另一端（右侧）是私有化，私人对项目进行融资和控制，并实际上拥有该项目，只受公共法律和法规限制。这些也都不是公私合营伙伴关系。这两极之间的是有公共和私人共同控制一系列的 PPP 项目，其中公共部门拥有最终对资产的所有权，私人部门承担的一个或多个传统的公共角色和责任的项目交付。5在 PPP 项目中由私营部门承担的角色包括设计，建造，运行，维护或移交。在某些情况下可以假设其有限的所有权。因此，如图1所示，公私伙伴关系的范围从设计- 建造合同，即在一个私人承包商负责项目的设计和建设，到建设-拥有-转让，其中一个私人实体拥有资产前一段时间，最终将所有权转移给公共部门。整个过程中，私有化的过程不断加深，但是最终资产的所有权还是集中在公共部门手中。图1 项目融资模式与私人部门的参与4. 失败的案例分析英国地铁PPP项目4.1 项目介绍伦敦地铁由国营的伦敦地铁公司（简称LUL）拥有并运行，由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。在1998年的政府检测中发现地铁的可靠性指标为94%，这意味着每发出16列车，因为安全问题就要取消一列，更新改造成为伦敦地铁最大的挑战，其中绝大部分资金投入依赖于中央政府的投资及补贴。自1994年以来，英国政府用于交通资金的预算逐年下降，而地铁损耗日益严峻，资金需求逐步扩大，完全靠政府补贴已经无法持续。设计-招标-建设（DBB）传统融资模式（非 PPP项目）公私合营伙伴关系（PPP 项目）设计-建造（DB） 设计-建造- 融资（DBF）设计-建造- 融资- 运营-管理（DBOFM）建造-移交- 运营（BTO）运营与维护合同（O&M）其他私人融资形式设计-建造- 运营- 管理（DBOM ）设计-建造- 融资- 运营（DBFO ）建造-运营- 移交（BOT）长期租赁合同完全私有化建造-拥有-运营（BOO）购买-建造-运营（BBO）私人部门的控制逐渐加强6为了解决巨大的资金缺口，1997年大选后英国政府开始考虑新的资金筹措方式，考虑到完全私有化不符合地铁准公共产品的特殊属性，政府倾向使用PPP模式对整个地铁进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月签署了3份PPP合同，将30年的特许经营权分别转让给SSL，BCV和JNP3 家公司。使用设计-建造-融资-运营的DBFO模式，3家公司分别负责不同类别地铁的维护和修复，而运营和票务依然由伦敦地铁公司负责。基础设施公司的回报由固定资产和业绩决定。经过论证，伦敦地铁实施PPP模式主要基于以下考虑：由私营机构提供更加确切和有保障的长期投资；刺激私营机构提供更有效和积极的长期（30年）管理模式；同时政府部门保留对地铁的维护控制权；促使伦敦地铁系统更加高效。3家公司其实分别由两大联合体控制。名为Metronet的联合体控制了SSL和BCV两家公司。其主要成员包括世界最大的地铁建造商庞巴迪公司、英国大型咨询公司阿特金斯、EDF能源公司、泰晤士水务和英国最大的建筑公司保富比迪。另外名为Tube Line的联合体控制了 JNP控制的 3条线路。该联合体包括美国柏克德（Bechtel）工程公司和英国最大的公众服务提供商Amey 公司。政府希望私营机构在项目前期为伦敦地铁带来大约70亿英镑的直接投入。而作为回报，政府每年向PPP联合体支付11亿英镑的服务费。费用由英国交通部直接划拨给伦敦交通局，然后再下拨给伦敦地铁公司。PPP合同允许联合体提出3.6亿英镑的上限来弥补一些无法预见的问题和风险，但是联合体要自行承担每年大约5000万英镑的费用直到7.5年之后才可以结算。伦敦地铁PPP 模式可能是世界上最复杂的结构之一，为了确保该结构有效运营及PPP合作有效执行，英国政府设立了一种独特的仲裁审核机制，政府每7年半就对PPP 联合体进行一次效果评估。然而2008年Metronet联合体宣告破产，该PPP项目的失败直接导致英国政府损失超过41亿英镑；2010年另一个PPP联合体Tube Line也宣布破产。 Tube Line最初希望政府为其更新的Piccadilly 和北方线支付68亿英镑，但是政府的仲裁人只核定44亿英镑的费用，因此该公司只好破产。伦敦地铁管委会支付了大约3.1亿英镑回购了他们的股票。4.2 伦敦地铁 PPP 项目中存在的问题7伦敦地铁PPP 模式失败有多方面的原因。在项目失败后，英国议会以及英国审计署都对项目进行了检讨和深度分析，并对项目的失败进行了认真总结，其中主要有三方面的问题。第一，政府监管不力。由于伦敦地铁项目巨大，能够参加竞标的联合体极为有限，因此政府和联合体直接的谈判相对复杂和不透明。另外由于该项目对保证伦敦城市经济的稳定性政治意义重大，政府采取了债务担保的方式确保项目的持续性，政府部门（交通部）无法控制项目的金融风险，他们不是项目的直接参与方，却给项目担保，只能使得政府对项目的监控表现得无力。交通部希望私营机构自行发现实际操作中的问题并解决，但是却没有什么效果。另外，虽然政府设立了审核仲裁人，却无法从联合体那里获得必需的信息和成本数据，因此无法监控成本的变化，也无法获知联合体的实际操作情况。第二，融资成本的升高和财务状况的恶化。 关于 PPP 项目的争议之一是私人债务资金的使用。这些私人资金是否以及如何节约政府的相关费用和政府为 PPP 项目所提供的成本，是一个需要深入研究的问题。研究指出，民间借贷的成本大于公开发行债务的成本。据调查，政府债务利率在45%之间，PPP公司则以20%的利率从他们的股东和他们的银行借款。英国伦敦政府账目委员会报告说，这在原有的4.5亿合同的制定与法律成本之外增加了4.5亿英镑的PPP项目的利息成本。PPP项目具有较高的债务权益比率，约88.3%的债务和 11.7%的股权。因此，伦敦地铁 PPP 中大部分的资金贡献是私人债务的形式，PPP财团的股权融资只占很小的一部分。少量的股权风险使得 PPP 项目公司的管理层没有很高的忧患意识。此外，在PPP 项目破产的情况下，政府担保了95%私人债务。财团融资结构以及高利率的民间融资，增加了项目的成本。融资财团接受高利率私人借款，增加了PPP项目的风险和不确定性。通过政府使用传统的方法，如发行债券融资的项目可能会降低借贷成本。此外，运输部门保证财团的私人债务显著降低了融资风险，但是却没有对PPP项目实际的参与或控制的权利。第三，合同的不完整性。 8合同不完整性存在于伦敦地铁公私伙伴关系中。伦敦地铁部门是认识到的这个项目充满了未知性，很多问题完全无法预测。部分学者认为，政府和PPP财团对合同的根本性质持不同意见。政府认为它输出的是固定价格合同，购买了私人财团的服务，而私人部门也已同意一系列可能发生成本增加的项目。在成功的公私伙伴关系合作伙伴之间的风险分配，应在合同签订之前制定出来。显然，伦敦地铁PPP 最终没有完成是由于其复杂性。 PPP合同规定车站翻新的程度被列为现代化的一部分。PPP合同中的这些条款没有得到很好的定义，并导致Metronet公司和伦敦地铁之间就对一个地铁站进行什么级别的重建产生分歧。此外，PPP合同可能没有将足够的风险转移的私人部门。伦敦地铁PPP合同在许多方面减少了私人财团必须承担的风险。这表明，由于在现有条件下的不确定性，各种基础设施重建项目的设计在合同签订的时候不能被完全规定。因此，合同规定由政府机构承担这些风险。缺乏对什么样的私人基础设施建设行为是经济有效的问题的定义，导致了后期申请资金时的意见分期。4.3 案例小结 伦敦地铁公私合作的失败表明，这是一个非常复杂的工作，有许多因素影响最终PPP项目的结果。导致失败的有以下几个主要因素： （1）PPP财团或私人部门缺乏良好的管理数据，并不能为负责监督的政府机构提供具有良好的性能、价格、成本数据。（2）英国运输部担保了项目的私人债务，并在Metronet失去偿付能力时支付了17亿英镑，但它几乎没有说明自己对PPP财团的监督责任。对私人债务的保证大大降低了PPP 财团的财务风险。（3）合同的不完整性，导致部分责任不明，并且没有很好地将风险转移到私人部门。PPP 项目的范围较为有限，一般只涉及一个单一的新工厂或新设施的建设。伦敦地铁项目是形成的大的PPP财团完成所有的基础设施重建项目，范围非常广泛，这也是失败的原因之一。 为避免这一问题，政府可以使用不同的PPP结构，开展对个别基础设施重建的项目。这将使个别基础设施项目更具有竞争力，因为该项目不再局限于一个大财团和一份长期的合同。对该项目估计和评估会更准确和及时，因为政府9部门可以及时检查，而不是与财团签订合同后就完全放任不管。此外，整体财务风险将会减少，因为只有个别项目被列入PPP安排，而不是整个地铁系统，因此不会出现大量的债务。因此，可以得出这样的结论：伦敦地铁PPP项目的失败不是由其合同的形式决定的，而是由于项目过于复杂导致的PPP项目不合适的运用。4. 成功的案例分析北京地铁四号线PPP项目 4.1 项目介绍根据北京地铁四号线的项目设计概算，工程投资建设总体划分为A 、B 两个相对独立的部分：其中A部分主要为土建工程部分，投资额约为 107亿元，占四号线项目总投资的70%。A部分由已成立的四号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占四号线项目总投资的30%，由通过市场化方法组建的特许经营公司负责投资建设、运营和管理，实施特许经营。特许经营公司是在PPP 项目中通过审批取得特许经营权、实施特许经营的公司。在北京地铁四号线项目中的PPP特许经营公司是北京京港地铁有限公司，该公司是由京投公司、香港地铁公司和首创集团公司按照2 ：49 ：49的出资比例组建。京投公司作为业主单位和项目的实际运作人，负责项目方案的设计、招商、谈判等工作 4。四号线融资模型如图2所示:图2 北京京港地铁有限公司融资模式需要强调的是，在特许经营公司的组建过程中，必须严格遵守法律法规和实施方案的要求。如果特许公司是内资企业，根据规定，资本金比例应不低于总投资的35，而北京市的标准是资本金比例应不低于总投资的40%，这是因京投BIIC首创BCG港铁MTR北京京港地铁有限公司（PPP 公司） 北京市政府北京四号线投资公司特许协议监管租赁协议Part A 资产 Part B 资产持有 持有10为地方性法规的要求一般都要高一些。如果特许公司是