环境治理中的公民参与研究

1目录环境治理中的公民参与研究 .2摘要： .2一、引言 .3（一）选题背景.3（二）选题意义.4（三）文献综述.4二、环境治理中公众参与的现状调查 .7（一）参与意识不强烈.7（二）参与途径不畅通.9（三）公众参与不被重视.10三、环境治理中的公民参与实践来自嘉兴的经验 .11（一）嘉兴简介.11四、完善公共参与的途径 .12（一）政府方面需加大引导，建立互信 .13（二）大力发展非政府组织.14（三）公众自身层面需提升专业化、组织化 .15五、结论 .16参考文献 .17谢辞 .18附件一：调查问卷 .192环境治理中的公民参与研究摘要：现阶段，随着我国经济的快速发展，人民的物质生活水平也得到迅速的提高和改善，但是给人们赖以生存的环境造成了极大的破坏，也给环境的治理带来了巨大的压力和挑战。因此，如何保护环境、治理环境，备受国家、社会、民众的关注。环境的治理问题不再只是国家、政府的问题，还需要每一位公民的参与与维护。公民参与在环境治理中所起到的作用是不可取代的，这已成为当前国际上大部分国家在环境保护范畴内进行立法和建立新型环保社会模式的一个发展趋向。但是，我国的环境治理和保护不管是在立法，还是在具体的实施等方面都存在着一定的不足。因此，本文结合我国国情和经济发展的实际情况，对我国环境治理中公民参与的现状进行了分析，并以浙江嘉兴在环境治理中的公众参与问题为实例，探讨出建立完善环境治理中的公众参与机制的相关对策和建议。关键词：环境问题 环境治理 公民参与 ABSTRACT: Nowadays, as the economy of our country developed at such a high rate, the living standard of people was improved rapidly. As a result, the environment by which we were living was seriously harmed. Therefore, this fast development also gave rise to immense challenge and pressure on us. How to control pollution? How to protect our living environment? These questions are now calling the attention of all the citizens. In fact, the environment protection is not just an issue for only the country and the government, but also for everyone. The participation of the citizens, as a matter of fact, is the most irreplaceable force in this process. Besides, it has become a trend for most countries when they consider the legislation and the building of the new social pattern in the environment conservation field. Unfortunately, our country has done little in no matter the legislation or the implement in the environment protection. So, this paper will focus on analyzing the situation of the participation of citizens in the environment protection. Based on the cases which was collected in Jiaxing, Zhejiang, a proposal about how to build up a perfected participation mechanism would be presented. Key words：Environmental problems；Environmental governance；Civic participation3一、引言（一）选题背景2013 年 2 月 28 日，一部名为柴静雾霾调查穹顶之下 1的纪录片在各大网站热播，引发了人们对环境保护问题的热议。片中柴静以一位普通母亲的身份，通过大量的骇人听闻的数据、事实以及其亲身经历对现如今的经常出现的雾霾等环境污染问题以及我国环境保护的现状进行了很好的诠释。其实早在 20 世纪 70 年代末，环境问题就已然成为了全球性的环境危机，最为严重的问题包括酸雨、臭氧层破坏、温室效应、突发性环境污染事件和大规模的生态破坏，以及近两年，由于工厂排放的废气、汽车排放的尾气等原因造成越来越严重的大气污染，致使现在雾霾天气的频频发生，使我们常常看不到阳光、蓝天、白云。正如柴静的纪录片中所说，在有的城市里一年当中竟然有三分之二以上的时间里都被雾霾所笼罩，而不见天日。可见，经济的快速发展引发环境的问题越来越严重，环境问题现已对人类的生存与发展产生了巨大的威胁，已成为全球越来越关注的问题，也是急需解决的问题。对于环境的治理我国政府一直以来都担负着治理环境重要责任，党的十八大会议更是把环境保护工作归纳到了建设小康社会和实现伟大中国梦的战略体系当中，同时还制定了“经济建设、政治建设、生态文明建设、社会建设、文化建设”的“五位一体”战略举措，可见国家对于环境治理给予了极高的重视和政策支持。但是，环境治理是关系到每一位公民的具有全民性质的事业，离开了民众的共同参与，仅仅依靠政府的力量是远远不够的，它需要全体民众的共同治理和保护，离开了公众的参与，环境治理可以说是难上加难。现阶段，世界各国对于公众参与环境治理所发挥的效用给予了充分的肯定，大部分国家都以公众参与环境治理作为保护本国环境的基本准则，并积极推动公众参与环境治理方面的制度的研究和创新，探讨公众参与环境治理的新型环境保护模式。而我国关于环境治理中公众参与的相关研究还相对比较落后，像柴静这样对环境保护问题提出质疑的公民在我国还是少之又少，公众在对于环境治理方面还1 雾霾调查穹顶之下：由柴静制作的雾霾调查纪录片，于2015 年2月28 日播出。该片通过现场调研、查阅文献和拜访专家的方式，形象化地对雾霾的构成与危害做了解读。4存在参与意识识比较差、参与程度比较低等问题，从而导致公众在环境治理方面的作用不能够有效的得到发挥，使我国的环境治理工作推进的比较缓慢，未能取得的显著成效。（二）选题意义我国在 2015 年 1 月新颁布环保法 2，被史上誉为最严的环保法，它在加强环保执法的同时，分别在总则的第五条以及在分则的第五章用专章对公共参与进行了规定，这充分表明了国家对于公众参与环境治理作用的充分重视和肯定，并通过法律的形式予以保障，使公众参与环境治理能够有法可依，可章可循，确保公众在环境治理过程中的作用能够得到充分的发挥。可见，研究本课题是具有非常重要的现实意义的。首先，公众参与环境治理，能够提高公众自身的环保意识。环境能够切实的得到保护和治理关键在于作为环境消费者的人的行为，如果公众具有较强的环境保护意识，他们从自身作起，从处理垃圾等这些日常生活的点滴作起，这对于环境治理的成效会有一个质的提高；其次，公众参与环境治理，切实发挥其公众监督的作用，监督政府在环境治理方面的现状和成效，有利于促进政府发挥其环境治理的主导作用，推进环境治理工作的开展；最后，公众参与环境治理，还可以提高行政效率。由于环境问题本身具有一定的分散性、时效性、复杂性，从而造成政府在搜集和掌握的相关环境问题信息的不全面性以及滞后性，进而导致政府不能尽快的对环境进行治理以及治理进度和成效都不尽人意。而公众自身处于环境当中，他们对于环境的信息比较了解，具有发言权，因此通过公众参与，能够让政府能够及时、准确、全面了解和掌握环境的情况，制定出合理的治理规划，提高治理效率和效果。（三）文献综述1.国外研究文献综述早在 20 世纪 60 年代，国外的学者就把环境权从基本人权中的生存权中派生出来，之后大部分国家都先后明确了环境权。到 1972 年联合国提出的人类2 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国环境保护法.2015 年 1 月 1 日实施5环境宣言 3中对环境权作为人的一项基本权利，有享受、保护和改善权利和责任做了进一步的明确。至此，环境权在世界大多数国家都成为了一项基本权利，即不能够把企业、非政府组织以及民众个人排除到环境主体之外，他们都有权作为环境主体，发挥他们在环境保护和治理等事务中各自的作用。20 世纪 70 年代，部分国外学者认为在进行环境治理的过程中引入公众参与，有利于解决日益增多的环境矛盾。像美国学者 Jonathan 就指出，公众参与到环境治理中，既能够有利于环境问题的稳当的解决，又能够减少环境治理成本的支出。 420 世纪 80 到 90 年代，绝大部分的国家对于公众参与治理环境的模式予以肯定，在这一阶段学者对于公众参与治理环境的研究主要从以下几角度分析：一是从某些具体环境资源项目的角度进行分析，以英国水资源管理为例，Margaret A.House 认为让公众对水管理的过程进行参与，能够使水问题得到持续性的解决 5；二是从国家的角度对公众参与环境治理进行研究，比如学者Luca Del Furiaa 和 Jane allace-Jonesb 对意大利对公众参与环境治理过程中的效果和实践进行的评价进行了具体研究，他们指出在环境评价过程中，应当在更大的范围里提高公众进行参与的机会，以实现环境评价公众参与制度成效的进一步提高 6；三是从参与主体的角度进行对公众参与的效果进行研究，比如学者 Jacqueline Peel 对非政府组织（NGO）参与环境治理的效果进行了针对性的研究，他指出非政府组织能够成为环境保护公共和洽的保卫者，是由于非政府组织已经走出了政府这个主体所代表的自身国家利益。20 世纪 90 年代之后，国外学者在进行实证研究后，把研究的重点转移到了对公众参与环境治理效果的评价上面，他们对于通过何种渠道和因素能够使公众参与的效果得以影响或提高。以 John W.Delicath 等在环境决策制定过程中的交流和公众参与中，在对研究美国等地制定环境决策的过程中信息交流机制的前提下，重点突出了公众参与这个因素对制定环境决的影响程度 7。3 1972 年 6 月 16 日联合国第 21 次会议. 联合国人类环境会议宣言4 Free.Green:A New Approach to Environmental Protection Jonaathan H.Adler Harvard Journal of Law&Public Policy 2001.245 俞可平.公民参与的几个理性问题 N.学习时报.2006-12186 Luca De Furiaa 和 Jane allace-Jonesb.The Effectiveness of Provision and Quality of American Practices ConcerningJ.Environment Impact Assessment Review.2000.34(20):302-3127 John W.Delicath 等.环境决策制定过程中的交流和公众参与 M.20046通过对国外学者关于环境治理中公众参与的研究进行分析，不难发现，国外的研究思路比较开阔，也比较成熟，他们的研究既有理论方面的，也有实例方面的，既有从国家角度进行思考，也有从参与主体的角度进行研究，这些都非常值得我国学者的借鉴和学习。2.国内研究文献综述国内关于公众参与环境治理的研究比较晚，还处于初步阶段，缺少实践方面的研究，理论也只是从国家政策和法律角度进行研究。尽管国内学者对于这方面的研究还欠缺深入，但是也根据我国的国情，进行了一些研究，并取得了一定的成效。在关于公众参与环境治理的早期研究，国内学者主要运用规范性的研究方法，介绍了公众参与环保的基本知识。杨贤智认为，对环境进行监督检查时需要充分发挥人民群众的作用 8；陈焕章也指出，在进行环境管理过程中，需要以结合政府干预和公众参与为根本性原则，尤其是要通过增强公众的环境意识，能够公众自觉得把环境管理的具体规定按照道德规范予以遵守，从而实现环境治理的最本质的目的 9；享有“中国环保之父”之美誉的曲格平则提出了结合公众参与和社会调节机制是当前新形势下环境治理模式的发展新方向 10。我国的学者在关于公众参与环境保护的观念问题方面的认识是一致的，基本上都肯定了公众参与和环境保护之间的必然性与重要性，都是现代政府对环境进行治理的重要构成部分。现阶段，由于我国环境问题日趋严重，我国学者更加积极展开对环境治理公众参与这个范畴的研究。一是在基本理论和观点方面，学者们认为政府、企业、公众三个方面需要共同协作解决环境治理的问题，指出公众参与环境治理是社会背景和环境意识共同作用以及社会系统的各个利益主体对弈的结果，其作用表现在能够推进环境利益表述，有利于公众对环境的监督，有利于保障公共环境利益；二是在关于公众参与的内容方面的研究，大部分学者指出应当包含环境立法、决策、执法以及实践等方面的内容；三是在参与效果方面的研究，8 杨贤智.环境管理学M.北京、高等教育出版社 .19909 陈焕章.实用环境管理学M.武汉 .武汉大学出版社.197210 曲格平.环境保护的公共参与及社会调节N.中国环境报.2005-5-177学者则大多数认为环境影响评价公众参与的机制过于简单，效果不太显著，不尽人意。总之，尽管近些年我国学者在关于环境治理中公众参与方面有了一定程度的研究，但是还是欠缺进一步的深入，大部分是一般性的介绍，关于具体实证方面的研究比较少，尤其是公众参与环境治理方面存在的问题分析欠缺全面和完整，解决的对策也相对比较宽散，欠缺系统性、针对性以及成效性。二、环境治理中公众参与的现状调查为了更好的了解当前环境治理中公众参与的现状，本文通过设计了环境保护中公众参与的调查问卷，对环境保护中公众参与的意识、是否关心环境保护、参与途径等相关问题进行了调查，参与的公众其中男性为 43 人，女性为 27，年龄最小的 12 岁，最大的 69 岁，包含了小学生、退休人员、工程师、教师、文员以及普通工人等各行各业、各个年龄段的各种人群代表，以示调查结果数据的客观性、全面性，共发放问卷 70 份，收回问卷 70 份。通过对公众问卷中的相关问题的回答，对相关数据进行统计分析，对当前环境治理中公众参与的现状现分析如下：（一）参与意识不强烈在调查的 70 位公众当中，对参与的态度是否积极这个问题，只有 9 位公众非常积极参与，占总调查人数比重的 12.9%，有 20 位公众积极参与，占比为28.5%，有 29 位公众参与态度一般，占比达到了 41.4%，有 11 位公众参与的态度不太积极，占比达到了 15.7%，甚至有 1 位公众参与态度为不积极，可见对于环境治理公众参与态度一半以上积极的总占比仅有 41.4%，尚未达到调查人数的一半。（详见图 1）813%29%41%16% 1% 非 常 积 极比 较 积 极一 般不 太 积 极不 积 极图 1 公众参与态度调查情况分析图在对于是否关心环境保护问题的调查时，关心并希望能够主动参与的公众仅有 21 人，仅占调查人数的 30%，而不关心、不感兴趣的公众竟然有 8 人，占比为 11.4%，只是关心，了解一下的公众占大多数为 41 人，占比达到了58.6%，可见绝大多数民众只是了解一下环境保护，而真正的想去参与到当中却是了了无几（详见图 2）。21414 4051015202530354045关 心并 参与关 心了 解不 关心 不感 兴趣不 关心 不能 改变图 2 关心环保问题调查情况分析图通过分析上述两个问题的数据可以清楚了解到，公众参与的态度总体而言欠缺积极性和主动性，另外就算是公众对于环境保护这一问题有所关心，但是具有参与到环境治理和改善当中意识的公众并不多，可见当前我国公众在环境治理参与的意识方面并不强烈。9（二）参与途径不畅通在对被调查的公众调查“参与途径”这一问题时，有 12 位男士选择通过上访、投诉、举报违法行为的途径，有 2 人选择示威游行等集体行动，有 39 人选择通过参加环保志愿者的途径进行参与，有 45 人选择通过坛、微博等官方渠道提建议，有 33 人选择参加政府举办的宣传活动，由些可见，现阶段公众对于参与途径并不再象以往那样激进、冲动、不理智，而是趋于理性化，同时随着互联网的迅速普及，有 64.2%的公众通过互联网这个新平台进行参与，选择的途径也趋于多样化。（详见图 3）参 与 途 径12 239 45 3301020304050上访、投诉、举报违法行为参加环保志愿者参加政府举办的宣传活动 上 访 、 投 诉 、 举 报 违 法行 为 示 威 游 行 等 集 体 行 动参 加 环 保 志 愿 者论 坛 、 微 博 等 官 方 渠 道提 建 议参 加 政 府 举 办 的 宣 传 活动 图 3 公众参与途径调查情