征地补偿制度改革研究

第一章 绪 论1摘 要目前，我国正处于工业化加速发展的时期，建 设用地需求越来越大，而我国集体土地市场暂未完全形成，征收土地是增量建设用地主要来源，因此确定一个合理的征地补偿制度是我国土地管理制度改革的一项重大课题。论文旨在探索建立一个较为科学的合理而且可操作的征地补偿制度。通过对征地补偿制度变迁进行分析，对目前征地补偿制度作出一个客观公正的评价，找出了目前征地 补偿制度的主要缺陷。在对国际征地补偿制度进行介绍的同时，找到了我国征地 补偿制度的国际差距。在这些基础之上， 创造性地提出适合我国国情征地补偿原则，即使被征地农民的生活水平达到城镇居民的一般生活水平，并在此基础 之上设定了征地补偿项目，确定了征地补偿标准， 还对征地补偿安置办法和征地程序提出了完善思路。最终，在理论研究和实证分析基础上，重建了我国征地 补偿制度。关键词： 土地征收；征地补偿原则；征地补偿项目；征地补偿程序征地补偿制度改革研究2ABSTRACTNow，the industrialization of our country develops speedily，and building needs more and more land。But，there have no the market of collectivity land。So ， land expropriation is the main source of the increment of building。Then， making a reasonable compensation system of land expropriation is an important task of the reform of our land administration。 This study is aim to discovery a more scientific and reasonable and operated compensation system of land expropriation。After analyzing compensation system of land expropriation，the paper evaluates it impersonality and equitably，and find out its limitation。When introducing national system of land expropriation，the paper gets out the distance between another country。Basing on these ，the paper comes out the principle of compensation of land expropriation of our country createdly，which is keeping the standard of living of farmers whose land is expropriated reach the town inhabitants，and then enacts the item of compensation of land expropriation，makes its standard，furthermore ，gets out how to consummate the means and program of compensation of land expropriation。 Base on the theory study and example analysis，the paper rebuilds compensation system of land expropriation of our country。Key words: land expropriation； he principle of compensation of land expropriation； the item of compensation of land expropriation； the standard of compensation of land expropriation； the program of compensation of land expropriation第一章 绪 论3第一章 绪 论1.1 选题目的和意义2004 年，我国人均 GDP 已达 1050 美元，经济发展水平到了工业快速发展时期，建设用地需求越来越大，而我国国有存量建设极为有限，很难满足社会经济发展的需要，因此农地非农化和集体土地国有化是社会发展的必然要求。在现行法律框架下，农地非农化和集体土地国有化主要依靠土地征收。而我国征地补偿标准由政府硬行规定，一旦集体土地征为国有建设用地，其有偿使用的价格要远高于征地成本，这就造成了地方政府的制度性寻租行为不断发生，促使大量集体土地转为国有建设用地。在此政策背景之下，2000-2004 年 4 年间，我国的耕地损失率（指某一时期内耕地减少总量占初期耕地总量的百分比）达到 0.06%，到2004 年，我国人均耕地仅为 1.41 亩，人地矛盾不断加剧，国家粮食安全受到了严重挑战。事实表明，征地补偿既是一个经济问题，也是一个政治问题。因为它不仅影响着一个地区的经济发展和农村稳定，更关系到农民的生存与发展。在现行征地补偿制度框架下，征地补偿范围窄、补偿标准低，农民对于征地毫无讨价还价的权利。不少地方政府由于财政紧张、不科学的政绩观等因素的影响，硬行压低被征地农民的补偿费用，有的地方甚至大量拖欠征地补偿款，在 2004 年全国征地补偿款清欠过程中，发现全国共拖欠被征地农民 175.46 亿元补偿费，相当于 2003 年国家财政用于农业的资金的 10。而新土地管理法实施以来，征地全部实行货币安置，不再进行劳动力安置，农民失去土地后就失去了最后的就业岗位，他们绝大部分人只能自行寻找出路，去从事非农业生产。农业和非农业对劳动者要求不同，农民长期从事农业生产，从事非农业生产的技能很差，再加上其自身所受的教育较少，再培训、再就业存在很大的困难，而且他们大多为城郊农民，又不太愿意从事政府专为下岗工人设立的一些福利性岗位，这就造成了他们“失地又失业” 。同时，我国的城市居征地补偿制度改革研究4民最低生活保障的大门对被征地农民几乎是关闭的，使其拥有城市居民的身份却享受不到城市居民的权利。这一系列问题激化了征地矛盾，导致征地上访量逐年增加，根据权威部门统计：目前全国 1/3 以上的群众上访归因于土地问题，而其中 60%左右直接由征地引起（王永红，2001） 。未来 10 年，中国将仍保持较快的城市化速度，按照全国土地利用总体规划纲要 ，从 2001 年至 2010 年，全国需安排非农建设占用耕地 1850 万亩，其中 90%以上为集体土地需要征收，根据目前全国人均耕地水平测算，将有近 1200 多万被征地农民需陆续安置（鹿心社，2001） 。如何改革征地补偿制度，切实维护农民利益，已成为事关我国社会稳定和经济建设的重大课题。征地补偿制度的改革和创新是一个复杂而系统的工程，需在理论上做好充分的准备，在实践上作更多的探索。本文正是期望通过对现行征地补偿制度进行剖析，找出其不足之处，并力图遵循制度变迁的规律，对这些不足进行修改完善，最终形成一个符合我国国情和国力的征地补偿制度，在国家、集体、农民这三者之间建立一个利益平衡点，为保护耕地、保障国家经济建设、维护农民利益、保持社会稳定找到一个妥善的办法。1.2 文献综述从上个世纪 90 年代开始，我国许多学者就对征地制度中的存在问题进行了多角度的探讨，力图建立新的征地制度，用以解决征地过程中遇到的各种问题。其中征地补偿制度是征地制度的核心问题，在市场经济体制逐步完善的今天，其已经不能满足社会经济发展的需要，征地补偿制度改革已经成为一个研究热点。就近期我国关于征地补偿制度的研究进展来看，内容主要集中在征地补偿项目、补偿标准、补偿安置方式和征地补偿程序四个方面。1.2.1 关于征地补偿项目征地补偿项目是落实征地补偿原则确定征地标准的介质，也是明确被征地方受损利益的重要基础，对此观点较为集中，就是要增加和细化征地补偿项目。陈江龙、陈会广等(2002)认为根据不完全补偿的原则，应设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿、残地补偿等主要项目，将劳动力安置补助费合并到土地补偿项目中。赵敏娟（1997）认为由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差异，主要表现在现有补偿项目已经不能满足发达地区的现实需求，主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家批准。楼喻刚等（2002）认为土地对农民有养老保障作用，所以土地征收补偿费用第一章 绪 论5中应包含养老因素。梁亚荣等（2003）认为新农村土地承包法的颁布使土地承包经营权物权化，应该与集体土地所有权分开单独进行补偿，可以采用前三年平均产量乘以土地承包经营权剩余年限的做法来量化土地承包经营权，等农用地估价理论发展成熟以后再作相应变革，这种量化方法与现时安置补偿费相比已有很大的进步，加上土地补偿费、残余地补偿费、相关损害补偿费等，就能基本上保障农村集体和农户的利益。1.2.2 关于征地补偿标准征地补偿标准是对征地补偿原则和征地补偿项目的具体落实，直接决定着被征地方的受偿程度。对此，几乎所有的学者都认为应提高标准。陈泉生（1998）借鉴世界各国土地征收补偿的范围和标准，提出我国土地征收补偿应扩大补偿范围和提高补偿标准，避免土地征收与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活水平。许坚（1996）以农地使用收益最高的用途作为计算征地补偿标准的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的方法。刘慧芳（2000）认为农地转用价格应包括农地质量价格和农地社会价值量值。其中，农地社会价值包括农地对农民所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值，并对这三部分价值在各产权主体之间进行分配。崔裴（2003）认为土地补偿费的定量测算方法可以分为不完全货币模式下的收益倍数法和和完全货币模式下的市场比较法和假设开发法。鲍海君等（2002）认为合理的补偿标准应包括对被征收土地本身的补偿、对被征地农民的生活安置补偿、残余地的分割和相邻土地损害补偿及其它一切附带损失补偿。孟祥舟（2003） 、刘燕萍（2002）认为应以农地转用后土地用途的市场价格为依据确定征地补偿标准。中国土地学会土地经济分会第二次学术讨论会综述中指出征地价格农用地价格+地上附着物价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值或征地价格农用地价格+土地转用后增值的区段平均值的分割值。刘永湘等（2003）认为应对农用地和非农用地进行分等定级和基准地价评估，以此为基础，再考虑各方面的因素，按公益性质和非公益性质实行土地征收与征购，分别确定对集体经济组织和农民的补偿，以解决农民集体土地发展权问题。这些研究大都在假定存在农地市场的前提下，对农地的价格进行评估，并以此来确定征地补偿的标准。1.2.3 关于征地补偿安置方式我国的征地补偿要综合考虑土地权利和被征地权利人的生活保障两大方面，在补偿时也就要综合考虑补偿标准和被征地农民的安置方式，对此学者们纷纷作了探讨，其中较具代表性就是“征地制度改革研究”课题组（2000）提出的征地补偿形征地补偿制度改革研究6式可以是以下几种：货币+可按规划开发的建设用地；货币+就业安置；货币+可按规划开发的建设用地+就业安置；货币+社会保险；货币+企业股份；以及以上几种的任意组合，或根据安置情况具体确定，无论是何种补偿形式，其总价值等于征收该土地的补偿金。陆红生（2003）认为，安置途径主要可以有就业安置、留地安置、农村集体经济组织内部安置、社会保障安置等等。1.2.4 关于征地补偿程序征地补偿程序是整个征地补偿制度得以执行的重要保障，也是实现征地和协调征地各方矛盾的手段。孙翠雯（2004）认为土地征收程序至少应包括征地公告或通知、利害关系人的参与、核准听证、严格的时间要求、司法救济程序。陈婴虹（2004）在对土地征收的正当性进行分析的基础之上，提出土地征收程序的正当性，并指出正当的征地程序应当遵循公开原则和参与原则。总之，关于征地补偿制度的研究较多，但多为侧重某一方面，以研究征地补偿标准居多，对征地补偿制度进行全面深入研究的较少，因此整体协调性不是很强，也就导致研究结果的借鉴意义打了很大的折扣。1.3 研究方法和研究内容本研究运用产权理论、土地效用理论、制度经济学原理和层次分析法分析征地补偿制度变迁过程并对征地补偿制度进行全面剖析，在与国际征地补偿制度的比较的基础之上，理论联系实际，提出构建我国征地补偿制度的新思路。文章主要研究内容如下：第一部分 理论分析。为使本研究有一个明确的研究对象和理论依据，本文对土地征收、征地补偿、农村集体土地、农村集体土地承包经营权、土地发展权等概念进行了讨论界定，并对征地补偿的理论依据进行了归纳总结，为对征地补偿制度进行剖析和提出修改建议奠定了理论基础。第二部分 实证研究。在确定了基础概念和理论依据的基础之上，本文理论联系实际，对我国征地补偿制度进行分阶段分析评价，通过人均的国际比较分析现行征地补偿原则的落后性，运用经济学原理剖析征地补偿范围，采用层次分析法对征地补偿标准进行多方面对比分析,并对征地收益的分配和征地程度进行了实证考察,指出了征地补偿制度各个环节的缺陷和形成缺陷的原因，为修改征地补偿制度找准了方向。同时，还详细介绍了国际征地补偿制度，并与我国征地补偿制度进行对比分析，为修改我国征地补偿制度提供了借鉴经验。第三部分 研究结论。在理论分析和实证研究的基础之上，本文对我国征地补偿制度分环节进行了重建，重点是建立一套科学的、可操作的征地补偿体系。在论第一章 绪 论7文最后，对本研究主要结论和观点进行总结，并提出相应的建议，尤其是对土地管理法提出了修改意见。1.4 论文的创新和不足之处论文的创新之处：本文通过比较 GDP 的办法，找出了我国现行征地补偿制度的根本缺陷，即征地补偿原则不符合实际需要，进而创造性地提出了公平补偿这一原则。论文的不足之处主要有：（1）对农地的产权设置缺乏研究。由于我国现行制度的原因，农地产权制度设置难以与征地补偿制度结合起来，所以本文未作深入探讨。（2）对补偿安置方式缺乏实证研究。可以进行实地调查，对补偿安置方式作出进一步的研究。征地补偿制度改革研究8第二章 征地补偿的相关基础概念和理论依据2.1 征地补偿的相关基础概念2.1.1 土地征收我国现行宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。所以土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利。但在我国法律未明确规定 “公共利益”的具体内容，存在着多种理解，朱林兴（2004）认为公共利益指国防、军事需要、国家和地方政府需要修建铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业、国家和地方政府需修建的机关、以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。李强认为应将划拨供地目录作为我国土地征收的“公共利益”的基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。纵观世界各国，法国、德国、荷兰、瑞典、新加坡、马来西亚等与我国的实际做法较为接近，就是将公共利益范畴扩大，不仅仅是公益事业可以征地，为实施规划或国家经济政策均可以征地。本文以为，在现阶段，集体土地市场暂未形成，凡需要使用建设用地，大部分还是由国家提供，除了公益事业外，实施城市规划或国家经济政策也可以征收土地，用于商业、工业项目建设，从帕累特最优化角度出发，由于我国土地所有制的特殊性，土地资源在国家公共权力的运作下，配置效率要好于集体权力的运作，而且有利于土地资产的显化。所以，本文的研究是以土地征收为主要对象。2.1.2 征地补偿征地补偿是指国家依法征收集体土地时，对被征地权益人进行补偿。补偿的标准可由市场确定、也可协商确定、也可由政府硬性规定、还可由法院裁定。补偿的方式主要以货币为主，其它方式为辅。补偿的程序以公开、协商为主。征地补偿属第二章 征地补偿的相关概念和理论依据9于行政补偿，不同于行政赔偿。这是因为产生征地补偿的前提是行政主体的合法征地行为引起的损失，而行政赔偿是以违法行政行为造成损害为前提的。同时，行政主体的行为并不限于行政行为，只要是为了公共利益而实施的一切合法行为，都有可能引起行政补偿责任的发生。行政补偿的资金来源是受益者负担。尽管行政补偿的义务主体是行政主体，但是，无论是经济补偿生产、生活和就业等方面的安置，都由受益的机关、企事业单位及其他社会组织或者个人承担。这一点与由国家作为义务主体、由行政主体作为赔偿义务机关、从各级财政预算中支付赔偿金的行政赔偿不同。2.1.3 农村集体土地根据土地管理法规定，我国农村集体土地是指由农民集体所有的农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外；农民的宅基地和自留地、自留山。农村集体所有土地分为三类：1、农用地，指直接用于农业生产的集体土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；2、建设用地，指建造建筑物、构筑物的集体土地，包括镇、村工矿用地、农村交通水利设施用地、村民宅基地等；3、未利用地，指农用地、建设用地以外的集体土地，包括河流水面、湖泊水面、沼泽地、 “四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等。本研究中所讨论的征收土地，就是指的征收农村集体土地。而农地不是指农村集体土地，是指农用地。2.1.4 农村集体土地承包经营权根据农村土地承包法规定，我国农村集体土地承包经营权，是指承包方依照承包合同或者依法登记取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、 “四荒”等农村土地进行占有和以耕作、养殖、种植竹木或者畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及该依法承包农村土地所形成权利的处分权。该土地承包经营权的性质属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权，在征地时应给予补偿。2.1.5 土地发展权土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。它起源于采矿权可与土地所有权分开而单独出售和支配的构想，最早产生于 20 世纪 50 年代的英国。20 世纪上半叶随着城市化进程的迅速发展,一些主要资本主义国家也相继开始重视土地发展的问题，除英国外，美国、法国等国也随之对土地发展权做了制度化的规定。土地发展权较有代表性的定义是：土地变更为不同征地补偿制度改革研究10使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。土地发展权应包括：（1）农地变更为非农用地的发展权称之为农地发展权。 （2）未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权。 （3）在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权。 （4）