完善我国纳税服务的对策研究

完善我国纳税服务的对策研究【摘要】纳税服务是近年来世界各国现代税收征管发展的新战略、大趋势，在我国已成为税收征管新战略的重要组成部分。本文针对我国现行纳税服务中存在的问题，分析了存在问题 的原因，并在借 鉴国外 纳税服务先进做法和经验的基础上，提出了解决问题的具体对策。【关键词】纳税服务；税收征管；对策导论“纳税服务”这一名词，是美国于 20 世纪 50 年代最早提出的。从此， “为纳税人服务”成为了美国税务部门及其工作人员的基本理念和崇高使命，也成为发达国家乃至世界各国税务部门的工作理念。20 世纪八、九十年代以来，由于全球经济浪潮的推动，各国普遍进入政治民主化、税收法制化、服务规范化的发展背景，很多国家制定了“纳税人宪章” 、发表了“纳税人权利宣言” ，提出了“为纳税人服务” 的口号。在新公共管理理念的影响下，有些国家的税务部门甚至在纳税服务的实践中，视纳税人为顾客，把纳税人当成“上帝” 。1998年美国国会通过的一项IRS 重组与改革法案 ，对联邦税务局进行了历史上最大规模的改革，形成了完善的纳税服务体系，引领国际社会税收发展改革的新浪潮。我国真正意义上的纳税服务的概念是于 1993 年全国税制改革工作会议上正式提出的。20012002 年是我国纳税服务的完善和发展时期，新税收征管法及其实施细则的出台，通过法律条款的形式规范了税收服务工作的标准及其行为准则，为纳税服务奠定了法律基础，提供了法律依据。2002 年 8 月，国家税务总局在征管司内设立了专司纳税服务管理职能的行政机构纳税服务处，这是我国最高国家税务机关首次设立的指导全国纳税服务工作的专门组织机构。2007 年 5 月，国家税务总局在北京召开全国首次纳税服务工作会议。2008 年 7 月，国家税务总局实施内部机构改革，宣布设立纳税服务司，并在各级税务机关设立纳税服务机构。随着我国社会主义市场经济体制的建立以及加入 WTO ，按照市场经济体制和国际通行规则，纳税服务作为政府职能转变的一个标志，将成为税务部门的一项重要工作。一、纳税服务概述（一）纳税服务的内涵关于纳税服务的概念，学术界和税务机关提法较多，比较一致的看法是根据纳税服务主体的不同将其分为广义和狭义的两种。广义的纳税服务是指国家、政府其他机关、税务机关、社会中介机构和其他组织提供的保护纳税人权益的一切机制和措施，它涵盖了优化税制、完善税政、健全征管、规范执法、降低纳税成本、提高税务行政效率等内容，以及税收立法、税务司法在内的全过程的服务。也有学者把广义的纳税服务视为“大服务格局” ，也就是把纳税服务放在公共服务体系乃至整个社会服务体系中研究。国家税务总局关于加强纳税服务工作的通知 （国税发200338 号）中规定，纳税服务是指税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供的经济、全面、便捷、高效的各项服务措施的总称。这是纳税服务较为权威的狭义概念。（二）纳税服务的性质纳税服务是税务机关的行政行为，税务机关和税务人员不依法服务（不作为）将承担相应的法律责任；纳税服务是税务机关无偿向社会提供的公共产品和公共服务，是促进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。这一概括，基于以下几点认识。1、纳税服务是税收本质属性的具体体现。税收是国家凭借其政治权利取得财政收入、进行国民收入分配和再分配的一种主要形式。税收的产生来源于满足社会公共需求，即为社会和纳税人提供公共物品和公共服务。从某种意义上讲，国家成为公共产品的供应商，而纳税人成为国家的顾客。因此，为纳税人提供优良的纳税环境就成了国家的法定职责和应尽义务。2、纳税服务是税务机关的职责所在。税务机关是代表国家执行税收法律法规、组织税收收入的职能部门，税务机关在开展税收征管时，必须想方设法让纳税人知晓税收法律法规，为纳税人提供方便快捷的服务，同时尽量减少纳税人为履行纳税义务所负担的成本。3、纳税服务贯穿于税收征管的全过程。税务机关向纳税人提供纳税服务不仅仅局限于纳税人上门缴税的环节，而应当贯穿于税收征收管理的全过程。而且这种服务有确定的内容和标准，其最终目的是让纳税人得到实惠，如纳税成本的减少、交通的便利、纳税时间的缩短等，有利于纳税人更好的依法履行纳税义务。（三）纳税服务的目标国家税务总局明确税务机关推进纳税服务工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持聚财为国、执法为民的工作宗旨，以纳税人为中心，以提高税法遵从度为目标，以信息化为依托，以流程为导向，改进和完善纳税服务工作，建立健全纳税服务体系，切实维护纳税人合法权益，构建和谐的税收征纳关系，力求做到执法规范、征收率高、成本降低、社会满意。 根据这一要求，我们把纳税服务的具体目标分解为三个方面。1、提高纳税人满意度，保护纳税人合法权益。牢固树立为纳税人服务的理念，着眼于满足纳税人对服务效能的需求，提供优质高效的纳税服务，而不能仅局限于规范服务态度、服务行为等浅层次的服务。2、引导纳税遵从，降低征纳成本。通过税务机关提供全面、规范、便捷、经济的纳税服务，为纳税人依法履行纳税义务和自觉、主动、及时、足额缴纳税款创造条件，提高纳税遵从度。随着纳税遵从度的提升，将会降低或节省纳税人纳税时间的隐性成本，减轻纳税人负担，税务机关也可以大大降低因过于复杂和严厉的管理措施所带来的征税成本，减轻基层税务机关的工作压力。3、维护税收法制，构建和谐征纳关系。和谐的征纳关系是法治、公正、服务、对等的税收征纳关系。其中，法律的公正性是根本、是核心，优化纳税服 宋兰在全国纳税服务工作会议上的讲话（2007 年 5 月 30 日）务是基础、是条件。通过纳税服务，构建和谐的征纳关系，不断提高纳税人依法诚信纳税意识和税法遵从度，提高依法治税的水平。（四）纳税服务的意义1、理论意义（1）诠释了税法基本原则理论西方税法基本原则的理论中具有代表性和受到公认的是 18 世纪英国古典政治经济学理论的代表亚当斯密提出的税法“平等原则” 、 “确定原则” 、 “便利原则” 、 “最少征费原则” ，以及 19 世纪后期德国的瓦格纳提出的税法 “财政政策原则” 、 “国民经济原则” 、 “社会正义原则” 、 “税务行政原则”等。纳税服务作为构建现代税收管理的战略举措，颠覆了我国传统的税收理论和税收管理模式，优化纳税服务既说明我国税收工作正在遵循世界公认的税法原则理论，也是对税法原则理论的最好诠释。 （2）深化了为人民服务思想纳税服务亦称为纳税人服务。纳税不仅关系纳税人的切身利益，而且关系人民的共同利益、长远利益、根本利益。税收工作的宗旨和全部实践都是为人民服务。纳税服务归根结蒂是为人民服务。为人民服务是党和政府的根本宗旨，纳税服务丰富了为人民服务思想的内涵。纳税服务工作将引导税收管理基本模式朝着以纳税人为本的方向发展。（3）刷新了税收管理基础理论纳税服务让人们重新认识税收，重新认识纳税人，重释税务机关的使命。传统的税收理论强调税收的“强制性、固定性、无偿性” ，将纳税人都假设为偷税人，认为税务机关是政府的职能部门，主要发挥其管理职能。在纳税服务推动下的现代税收理论认为，税收是国家为了向民众提供公共产品和公共服务，依法取得的一种收入。纳税服务理论认为税务机关的使命是帮助纳税人了解和履行纳税义务，秉公执法，为纳税人提供最优质的服务。可以预见，纳税服务将推进税收管理基础理论的发展和创新。2、实践意义（1）推进和谐税收建设构建和谐税收，是构建和谐社会的重要组成部分，是税务机关顺应时代潮流、全面落实科学发展观、加快税收事业发展的重要举措。纳税服务是构建和谐税收的内在要求，是和谐税收的主要内容和重要途径。纳税服务有助于税收征纳关系的改善与和谐，营造和谐的税收环境；有助于促进经济社会协调发展，实现税收法律、法规政策与经济、社会发展的和谐与共赢。纳税服务的成效，直接关系到和谐税收与和谐社会的进程。（2）推进服务型政府建设建立公共服务型政府，这是新时期我国政府职能的崭新定位。按照这一要求，为公民服务成为政府根本的出发点和归宿点。税务机关是政府的重要组成部门，必须顺应政府转型的这一趋势，税收职能要服从于提供公共产品与服务，把税务机关打造成服务型机关。建设服务型税务机关的核心，是将税务机关由行政执法机关调整为执法与公共服务并存的机关，把服务的理念融入税收工作之中。通过不断优化和完善纳税服务，推进服务型政府建设。 （3）满足纳税人的纳税需求随着经济和社会的进步，纳税人在维权意识不断增强的同时，也要求税务机关从纳税人需求出发，提供优质、高效和人性化的纳税服务。税务机关通过为纳税人提供优质的纳税服务，可以促使纳税人更加深刻地认识到依法纳税是享有国家提供各项保障和服务权利的前提与基础，提高全社会依法诚信纳税的意识，自觉履行纳税义务，更加准确及时地申报纳税，从而促进征纳双方的良性互动。（4）提升征管质量效率影响征管质量效率的因素主要体现在两个方面：一是税务机关的人员素质高低和内部工作程序的协调程度，二是纳税人的遵从程度。征管实践证明，纳税人的遵从度是影响征管质量效率的关键因素，提高纳税人遵从度是提高征管质量效率的关键。优化服务与强化管理是针对纳税人的不同遵从状态采取的不同手段和方式，目的只有一个，那就是促使其遵从税法。纳税人遵从度的提升，必然促进税收征管质量效率的提高。二、我国纳税服务的现状及其评价（一）我国纳税服务的现状我国现代纳税服务的重要里程碑是“纳税服务” 概念的提出，始于 1993年召开的全国税制改革工作会议。从此，纳税服务进入主动、自觉、系统的初级阶段。 1996 年初，国务院批复国家税务总局的关于深化税收征管改革的方案中明确提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式，从此上门收税改为集中征收，中国纳税服务踏入现代化的进程。纳税服务不仅是税收文明的具体体现、税收改革的进步标志，更是依法治税的重要手段。多年来，全国税务系统认真贯彻党中央、国务院关于强化政府公共服务职能的要求，坚持以优化纳税服务作为税务部门践行“三个代表”重要思想、加强税收征管、改善税务形象的有力措施，精心组织，扎实开展，发挥了税收促进社会和谐的职能作用，取得了显著成效。（1）观念大转变，纳税服务步入法制化、规范化轨道。2001 年全国人大常委会修订并重新颁布了税收征管法，第一次将纳税服务确定为税务机关的法定职责。国家税务总局党组将纳税服务作为推进依法治税的重要内容，高度重视纳税服务工作的开展。同年 9 月，国家税务总局向信息产业部申请核配了“12366”纳税特服号码。2002 年，为适应转变政府职能的需要，在征收管理司内专门设立了纳税服务处，负责全国税务系统纳税服务行政管理工作。2003年初，总局下发了关于加强纳税服务工作的通知 ，这是国税总局第一个专门规范纳税服务工作的纲领性文件，对税务系统开展纳税服务工作提出了一系列要求，并从 2003 年起在全国范围内按年度通报各地工作进展情况。2005 年 10月，国家税务总局在总结各地纳税服务工作经验的基础上，出台了纳税服务工作规范（试行） 。该文件是我国第一部关于纳税服务的正式规范，从此税务机关和税务工作人员开展纳税服务工作有了基本的行为准则。2006 年 12 月，国家税务总局总结十年来开展办税公开的实践经验，制定下发了关于进一步推行办税公开工作的意见 ，系统地规范了税务系统推行办税公开工作的具体事项和要求，有效地促进了纳税服务体系建设。目前全国已有部分省级地税局成立了纳税服务专门工作机构，其他省、市、县税务机关普遍在征收管理处内设立了纳税服务工作人员及岗位，为纳税服务工作的顺利开展提供了强有力的保障。2007 年 5 月，国家税务总局在北京召开全国首次纳税服务工作会议。2008年 7 月，国税总局实施内部机构改革，宣布设立纳税服务司，并在各级税务机关设立纳税服务机构，我国的现代纳税服务已经踏上了新历程。（2）服务内容更趋丰富，纳税人需求得到有效保障。 一是办税辅导不断加强。各地税务机关通过多种方式为纳税人提供纳税咨询、办税指南、涉税举报、投诉监督等服务，受到了广大纳税人的欢迎。二是报缴方式逐步改进。全国税务机关充分利用现代信息技术和金融支付结算工具，实行多种申报和缴款方式，推进税、库、银联网。2006 年，国税系统电子申报户数在 2005 年首次超过上门申报户数的基础上，进一步上升至716.89 万户，地税系统电子申报户数为 403.94 万户，通过电子方式申报的税额占申报纳税总额的比重分别为 53.16%和 42.06%。三是服务产品拓展翻新。全国税务系统坚持文明办税，推出了以“一站式” 、“一窗式” 、 “一城通” 、全程服务、限时服务、延时服务、提醒服务、预约服务等为主要内容的多种服务产品，使广大纳税人的服务需求得到基本解决。大力开展纳税服务志愿者行动，对需要纳税服务援助的老年人员、残疾人员、下岗人员以及遭受重大自然灾害的纳税人等社会弱势群体提供税收援助，坚持主动上门服务，为其解决办税困难。同时，各地税务机关积极加强与纳税人的联系与沟通，通过多种形式广泛听取改进纳税服务工作的意见和建议，鼓励纳税人和社会各界进行监督，及时查处违反纳税服务规定的行为。（3）服务手段不断优化，纳税服务平台得到夯实。全国税务系统按照“便利、实用、快捷、高效”的原则，以税收信息化为依托，着力发挥办税服务厅、“12366”、税务网站、短信平台等主要现代化服务载体的功能和作用，不断拓展服务手段，提高服务效能。一是规范办税服务厅设置与管理。在深化税收征管改革、完善税收征管体制的基础上，各级税务部门坚持寓管理于服务，下放管理权限，将纳税人需要到税务部门办理的涉税事项统一归并到办税服务厅实行“一站式”办理。规范办税服务厅窗口设置，推行“一窗式”服务，明确窗口规范、岗位职责，规范办税流程，提高办税效率。二是规范和加强 12366 纳税服务热线建设。税务部门统一以“12366”作为纳税服务电话号码。目前“12366”的主要服务功能包括纳税咨询服务、办税指南服务、涉税举报服务、投诉监督服务。许多地方税务机关还为纳税人提供鉴别发票真伪、催报催缴、主动提醒和通知，以及将“12366”与税务网站互动等服务。 “12366”受到了纳税人和税务干部的普遍欢迎。三是完善税务网站服务功能。在开展“网送税法”等多种服务的同时，各地税务机关积极加强和规范网站建设与管理，健全和完善纳税咨询、宣传辅导、申报纳税等服务内容，加强与纳税人的交流。截止2006年底，通过税务网站为纳税人提供政策咨询等服务全国累计约为10.81亿人次，其中2006年度点击量约为3.79亿人次。四是积极开展短信服务。短信服务资源得到充分利用，全国各级税务机关积极利用短信台及时开展催报催缴、提醒通知等服务。截止 2006 年底，各地税务机关通过短信方式累计为纳税人提供服务约为 4175.2 万人次，其中 2006 年度约为 3260.9 万人次。（4）加强纳税人权益维护，进一步减轻纳税人负担。 办税公开进一步深入推行。至 2007 年 3 月 31 日，全国共有 25 个省级税务机关制定了办税公开工作制度，细化和明确了办税公开的具体事项和要求。纳税人负担得到切实减轻。大力简化办税程序，减少基层税务机关和纳税人报送的各种涉税资料。2006 年，国家税务总局清理、取消和减并了 68 种要求基层税务机关报送的报表资料，将过去 300 余种税收执法文书减并为 67 种。税收法律救济大力开展。全国各级税务机关积极推进税务行政复议等法律救济工作，及时撤销、变更或修改废止执法不当的行政行为。1994 年2006 年，国家税务总局共办理行政复议案件 88 件，其中 2000 年以后办理 78 件。1994年2005 年，全国各级税务机关共收到行政复议申请 4252 件，其中 2000 年以后办理 3227 件，有效地保障了纳税人合法权益。（5）寓管理于服务，税法遵从度得到提高。 积极推行纳税信用等级评定管理。积极构建包括纳税信用、征税信用在内的税收信用体系，推进征纳关系进一步和谐。国、地税局联合开展纳税信用等级评定，积极完善分类管理与服务措施，倡导依法诚信纳税。2006 年，全国共评定出 A 级纳税人 38340 户，按同比口径，比上年增长 55.33%。大力推行纳税评估。运用科学的指标体系、技术手段和评估方法，积极开展纳税评估，使各级税务机关及时发现、矫正和处理纳税人在履行纳税义务过程中出现的过错，有效防止和化解征纳双方的风险，降低征纳成本，促进了和谐征纳关系。2006 年，全国税务机关共实施纳税评估 179 万户次，纳税人补缴税款和滞纳金 223 亿元。纳税服务工作的有效开展，增强了纳税人依法诚信纳税的意识，促进了税收收入的稳步增长，税收征管质量与效率也得到了改善和提高。与此同时，采用税收保全措施和强制执行措施的现象也越来越少。（二）我国纳税服务存在的问题1、纳税服务观念还没有达到法定义务的高度由于受传统观念影响，一直以来，税务机关和广大税务干部偏重于管理执法，忽视纳税服务，认为纳税服务提供与否、质量高低只涉及工作作风、个人的道德水平和素质，没有提升到一种法制化的轨道。甚至有人将纳税服务与加强执法对立起来，认为提高纳税服务质量就是弱化税收执法力度。由于没有充分认识到纳税服务对促进依法纳税的意义，一些税务人员法治意识淡薄，许多税务干部都没能在思想认识上将纳税服务工作真正作为税务部门的法定职责来看待。长期以来，征纳双方的法律平等地位一直被人们所忽视，征纳双方事实上存在着管理和被管理、监督与被监督的不平等关系。税务干部手中握有权力，又无法受到来自纳税人方面的有力制约，使税务干部形成唯我独尊、不依法行政的思想和行为，从立法、执法到司法都存在税务机关凌驾于纳税人之上的现象。2、纳税服务组织机构不健全近年来，税务部门在加快建立新的税收征管改革模式的过程中，将税收执法权限分解为征收、管理、稽查等环节，在系统内部实行专业化税收管理，但忽略了对建立必要的、合理的执法程序进行探索，对外未形成一整套纳税服务制度，造成征纳双方工作量加大。税务组织机构的设置没能从纳税人的需要出发，纳税服务机构不健全。与国外先进国家的税务机构设置形成鲜明对比的是，到了 2002 年，国家税务总局才在征收管理司下设立了纳税服务处，这是我国第一个专司纳税服务职能的行政管理机构，而且其行