2018安监行政执法中存在的问题分析及对策

安监安监行政执法中存在的问题分析及对策安监行政执法是安全生产监督管理部门依照法定程序，将安全生产法律、法规适用于特定对象的具体行政行为，是消除安全隐患、预防和减少事故发生，保障国家和人民生命财产安全的有效途径。随着国家安监总局 15 号令安全生产违法行为处罚办法的颁发，各级安监部门积极贯彻落实，制订了切实可行、便于操作的各项规定，狠抓了规范执法，严格依法行政，执法质量和服务水平都有较大幅度地提升。但其中也存在着一些不容忽视的问题，下面就当前安监行政执法中存在的问题及对策进行简要的探讨：一、当前安监行政执法中存在的主要问题目前安全生产行政执法工作存在主要问题：一是执法人员缺乏对行政法律法规的系统学习，在行政执法工作中凭经验机械片面地理解适用法律法规的条款，在行政执法过程中难免出现误差；二是安全生产行政执法工作还不够规范，立案、备案、听证、复议、结案等程序不到位，甚至有一定的随意性；三是对安全生产行政执法的理解重视不够，多数模式上习惯于重检查而轻监察，重行政手段而轻执法手段，行政执法中也是重实体而轻程序，重结果而轻过程。四是执法车辆和执法装备相对滞后和缺少。二、安监执法工作的措施意见建议要解决上述问题：一是安全生产行政执法人员要积极主动更新法律知识结构，对法律法规的掌握要全面系统，除学习安全生产相关法律法规和规范标准外，更应学习和掌握行政处罚法、行政诉讼法、国家赔偿法、安监行政监察法、行政复议法、行政许可法、立法法等基本知识；二是安监部门要加强行政执法制度建设，建立健全行政执法责任制、廉政制度，使行政执法立案、备案、行政复议、应诉、结案符合法律法规要求和程序规定；三是健全法制机构或落实专职人员。目前大部分地方未设法制机构，有些虽设有但发挥的作用不够明显。（一）正确行使自由裁量权安全生产行政执法要做到公正、合理、客观，正确行使执法的自由裁量权至关重要。一是执法要公平公正，此权乃国家民众所给，此法为国计民生所执，一定要做到公平、公正，不可偏私。执法过程中要尽可能地考虑相对人的权益，采用尊重相对人权利的方式和程序，要平等地对待相对人，要平等地对待有类似行为的相对人；二是一定要尊重客观事实，不能凭主观臆断，要做到事实清楚，证据确凿，法律依据准确、充分；三是要顾全整体利益，既要严格执法，认真执法，又要考虑到发展生产，构建和谐社会的需要，涉及当事人的利益，要慎重考虑。在实际工作中，要特别注意以下问题：切忌因为个人或小团体利益，违背或偏离法律法规的目的或原则；考虑不周或考虑了不该考虑的因素；切实把握好同类案件的处罚差别幅度问题。安全生产法、生产安全事故报告和调查处理条例等法律法规有关行政处罚的一些条款，处罚数额的跨度较大，如安全生产法第 80、81条都有“处罚二万元以上二十万元以下的罚款”，生产安全事故报告和调查处理条例也有罚款额 10 万到 500 万的罚款，这些处罚数额的跨度都较大，都在自由裁量权的安监范围内。对这种裁量权的使用，当慎之又慎，务必要找好判断事实与法律适用的最佳结合点：一是要准确查明行使自由裁量权的事实和理由，并在做出行政处罚决定时充分说明；二是自由裁量的比例要适当，要兼顾好执法目的和相对人的权益，防止单纯强调一个方面而导致自由裁量不当的问题发生；三是要遵守自由裁量的公正保障制度，尊重保护相对人的陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权、行政公开权、请求举行听证权等。（二）严格执法程序，注意保障相对人的合法权益安全生产行政执法工作中，常见的错误有以下几种：一是适用程序种类错误。有的行政处罚没有严格按照行政处罚法的要求采用简易程序、一般程序、听证程序等，如对应该采用一般程序做出决定的却采取了简易程序，不按照规定采用听证程序等；二是行政执法文书使用类错误。如检查安全生产不用制式现场检查记录，而是口头说说或是自制的检查表。处理安全生产大检查中发现的违法问题或安全隐患不是下达执法文书，而是用发文件的形式下达整改通知，行政执法文书不全，违法事实记录不清，缺少适用的法律法规具体条款等；三是执法步骤类错误。按照一般程序做出行政处罚决定的，要按照立案、调查取证，听取当事人的陈述和申辩，然后由作出具体行政行为机关的法制机构审核，行政执法机关负责人对调查结果进行审查并做决定，这些环节和步骤是不能缺少的；四是缺少对相对人合法权益的保护。在行政执法过程中，要满足相对人的知情权，相对人有权了解行政执法行为的权利，有为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。除涉安监及国家机密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，接受社会监督。必须引起注意的是：一切违反程序的行政执法行为都是违法的，行政主体要承担相应的法律责任。程序违法会产生以下后果：一是因程序不正确所做出的决定就不正确；二是行政执法行为因违反法律程序无效；三是行政执法行为没有合法证据证实，视同不作为。为此，行政执法必须严格遵守程序，保障相对人的合法权益。一是每一位安全生产行政执法工作者，一定要增强对安全生产行政执法程序严肃性的认识，克服重实体轻程序，重结果轻过程的问题，严格按程序依法行政；二是要认真履行告知义务，不能随意，要保障相对人的知情权。在行政处罚决定前，要让相对人了解调查及处理的具体内容，要按照规定给对方提出反对意见，进行申诉、辩论的机会，按规定组织听证会等；三是要加强安监行政执法内部制约监督机制，完善行政执法责任制，建立法制机构或安排专人负责，负责法制工作的人员负责对执法工作进行审核。1、对事实清楚，证据确凿，定性准确，处理适当，程序合法的案件，建议办案负责人批准后告知当事人；2、对定性不准，适用法律法规不当，处罚不当的案件，建议安全生产监察员修改；3、对事实不清，证据不足的案件，建议安全生产监察员进一步补充完整证据；4、对程序不合法的案件，审核时建议安全生产监察员及时纠正；安监5、对超越法定职责范围处理的案件，审核时建议撤销并及时移送有法定处理权的部门。（三）明确个人与生产经营单位的区别生产经营单位是指在社会生产经营活动中作为一个基本单位出现的实体（即主体），其标志是有工商行政管理部门颁发的营业执照；而个人是生产经营单位的一员。根据国家有关法规规定，生产经营单位的设立是有一定条件和程序的，并且是由工商行政管理部门许可的。如危险化学品安全管理条例（国务院 344 号令）第 9 条三款规定，危险化学品建设项目应经职能部门项目设立审查批准后，申请人凭批准书向工商行政管理部门办理登记注册手续；第 29 条二款经营危险化学品申请人凭危险化学品经营许可证向工商行政管理部门办理登记注册手续。只有登记注册手续齐全，方可领取营业执照。目前，安监部门的部分执法人员，在监督检查中发现问题后下发责令改正指令书等法律文书时，不分青红皂白一律使用“单位”名称进行称谓。其实，有的建设项目和危险化学品经营门市没有领取营业执照，也就是说该建设项目和主体不合法，不具备“单位”的法律效力，在给这样的建设项目和危险化学品经营门市下发责令改正指令书等法律文书，只能使用该项目或门市主要负责人的姓名进行称谓。同样，在对这些建设项目和门市进行行政处罚时，也只能针对主要负责人进行处罚，不能对“单位”进行处罚。同时，处罚也只能依据危险化学品安全管理条例（国务院 344 号令）第五章法律责任的有关针对个人的条款进行，不能按安全生产法进行处罚，因为安全生产法是针对生产经营单位的。危险化学品生产、经营是这样的，安监其他行业也类同。因此，是否有工商管理部门的营业执照是判断个人与生产经营单位（企业）区别的标准。值得一提的是，工商管理部门的名称预先登记核准通知书不具备“单位”的法律效力。（四）明确复查的作用安全生产法对生产经营单位或个人违反安全生产的行为，采取先“责令限期改正”的行政措施，在安全生产监督管理工作中，按照国家安监总局 1 号令和关于印发安全生产行政执法文书（式样）的通知（安监总政法2006274 号）的要求，安监执法部门对生产经营单位或个人存在的问题（或隐患）要给一定的时间进行整改并下发责令改正指令书，整改期限到期后要及时进行复查，并填写整改复查意见书。复查的作用有：首先，复查是安全生产执法中必不可少的程序，只下发责令改正指令书而不去复查，责令改正指令书无任何实际意义；其次，复查是立案的前置条件，在复查中，安监执法部门对未整改的生产经营单位或个人都要进行立案查处；最后，复查是作为行政处罚的证据，行政处罚的基本要求是事实清楚，整改复查意见书就是证据之一。因此，安监执法部门在对隐患整改复查时要重视整改复查意见书的填写，凡问题（隐患）改正的，在整改复查意见书上要写明“已整改”；未整改的，在整改复查意见书上要写清“ 问题（隐患）未整改，继续整改”字样。（五）明确“责令限期改正”的期限时间安全生产法规定，安监部门对生产经营单位存在的一般问题（或隐患），采取“责令限期改正”的行政措安监施。在给生产经营单位或个人的整改期限时，要充分考虑两个方面因素，一是时间不宜过长，时间过长引起不了单位或个