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2013 年第 5 期( 总第 214 期 )学 习 与 探 索Study ExplorationNo5, 2013Serial No214政治发展研究 中国行政问责制度分析与建构陈 勇( 北京师范大学 政治学与国际关系学院 , 北京 100875)摘 要 : 近年来,中央和地方政府出台了一系列与行政问责相关的法律法规,使中国的行政问责制度日臻完善。然而,从整体而言,中国的行政问责制仍处于起步探索阶段,其制度设计还不完善,存在着诸如行政问责立法滞后、问责内涵界定模糊、问责主体指向单一、问责客体规定不明、问责范围涵盖不广、问责官员复出机制不明确、问责惩罚标准不统一、问责启动方向单一等问题。因此,中国立法部门应尽快制定统一的行政问责法,对行政问责主体、行政问责客体、行政问责范围、问责官员的复出机制、行政问责方式和行政问责程序给予明确规范。关键词 : 中国行政问责制度;行政问责法;行政问责主体;行政问责客体中图分类号 : D630 文献标志码 : A 文章编号 : 1002 462X( 2013) 05 0054 05收稿日期 : 2013 01 20基金项目 : 教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“深化行政问责制度改革研究 ”( 09JZD0033)作者简介 : 陈勇 ( 1980) , 女 , 博士研究生 , 从事政府管理与公共政策 、城市管理与公共政策 、公共组织研究 。2003 年 SARS 事件后 , 中央和各级地方政府出台了一系列与行政问责相关的法律法规 , 不仅使中国进入了行政问责时代 , 也使中国的行政问责逐渐走向制度化 。然而 , 中国的行政问责仍处于起步探索阶段 , 其制度设计还不完善 , 存在许多亟待解决的问题 。一 、当前中国行政问责制度研究的重点责任制度是保证国家机关及其工作人员合法行使职权和履行职责的必要条件 。行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其工作人员承担职责和履行义务的情况而实施 、并要求其承担否定性结果的一种规范 1。健全行政问责制是强化和明确政府责任 、改善政府管理 、提高政府效率的本质要求 。当前 , 中国学术界对行政问责制的研究主要集中在三个方面 : 第一 , 对行政问责制内涵的界定与辨析 。“问责制 ”就是 “你的责任 ,出了差错 , 唯你是问 ”的意思 , 等同于 “责任追究制 ” 2。“行政问责制 ”是通常意义上的 “政府问责制 ” 3, “作为一个系统的吏治规范 , 它既是一个实体规范 , 也是一个程序规范 ” 1。这些研究对理解行政问责制起到了明辨和导向的作用 。第二 , 对完善行政问责制度措施的研究 。薛瑞汉提出应当 “加强配套制度建设 、拓宽问责范围 、完善异体问责 ” 4; 徐珂提出 “要把对决策 、执行 、监督各个环节的问责结合起来 , 把事前 、事中 、事后各个时期的问责结合起来 , 把惩罚和弥补 、鼓励和奖励结合起来 , 把问责的制度化和可操作性结合起来 ” 5; 丁先存 、夏淑梅提出 “要加强问责体系 、异体问责 、正当程序建设 ” 6。第三 , 对行政问责个案的分析 。陈国栋在 重大事故行政问责制研究 一文中通过对 2010 年 “1115”上海特大火灾事故问责过程的梳理与分析提出 , 虽然此次问责高效而全面 , 得到了大多数人的认可 , 但仍然透视出中国行政问责存在着党政主导型的特点 , 这难以确保问责的深入性与长效性 。因此 , 他提出行政问责制应当鼓励公共参与 7。可见 , 当前学界对行政问责制度的研究主要着眼于应然方面 , 而对实然状况缺乏分析 。为此 ,笔者尝试从中国行政问责制度的现状分析入手 ,探讨其不足与缺陷 , 并提出相应的完善对策 。二 、中国行政问责制度运行的现状梳理SARS 事件之后 , 中央和各级地方政府陆续出台了许多有关行政问责的法规制度 , 这使中国的行政问责制度逐步建立 , 呈现出制度化与体系化特征 。451 中央层面的行政问责制度SARS 病毒蔓延的一个主要原因就是信息不报 、虚报 、瞒报和谎报 。为此 , 2003 年 5 月 12 日国务院出台了首个涉及行政问责的行政法规 突发公共卫生事件应急条例 , 该条例用整整一章的内容对各级政府及有关部门在应对突发公共卫生事件中应承担的义务与责任进行了明确规定 。2004 年 2 月 17 日颁布的 中国共产党党内监督条例 ( 试行 ) 增加了关于 “询问和质询 ”、“罢免或撤换 ”的规定 ; 次日颁布的 中国共产党纪律处分条例 专门增加了对有失职 、渎职行为的党员干部给予处分的规定 。2004 年 3 月 22 日颁布的 全面推进依法行政实施纲要 明确提出“权责统一 ”是依法行政的基本原则 , 对决策责任追究 、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定 。2007 年 6 月开始实行的 行政机关公务员处分条例 对行政机关公务员违反法律 、法规 、规章以及行政机关的决定和命令应当承担的纪律责任及应当实行的行政处分进行了规定 。2009 年 7 月中共中央办公厅 、国务院办公厅联合下发的 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 对党政领导干部问责的情形 、方式以及问责的程序进行了详细规定 。2010 年 3月中共中央办公厅下发 党政领导干部选拔任用工作的责任追究办法 ( 试行 ) , 在此基础上 , 中央组织部制定 党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法 ( 试行 ) 、地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法 ( 试行 ) 、市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法 ( 试行 ) 。这四部行政法规配套衔接 , 共同构成事前报告 、事后评议 、离任检查 、违规失责的干部选拔任用监督体系 。这些中央层面问责制度的出台 , 对问责的对象 、事由 、方式 、程序等给予了明确规定 , 构成了中国行政问责制度化的基础 。2 省级层面的行政问责制度当前 , 中国几乎所有省 、直辖市及自治区都制定了与行政问责相关的制度 。有些制度是各省依托上位法制定 、适用于本行政区域内的行政问责制度 , 如 2010 年 8 月云南省出台的 云南省党政领导干部问责办法 ( 试行 ) , 对被问责干部的复出程序作了详细规定 , 复出要按干部管理权限履行审批手续 , 要征求上一级党委组织部门意见 , 拟复出干部应纳入任用公示管理范畴 , 接受公众的监督 。2011 年 5 月 19 日北京市出台的 北京市行政问责办法 突出了两个内容 : 媒体监督可启动行政问责 , 调岗不能免除行政问责 。有些制度则是落实中央级行政问责制度的执行制度 , 如海南省行政首长问责暂行规定 、吉林省行政问责暂行办法 、安徽省人民政府行政问责暂行办法 、广东省 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 实施办法 等 。这些制度既有对部门行政首长进行问责的规定 , 也有对行政机关及其工作人员 、法律法规授权行使行政权力和受行政机关依法委托履行行政管理职能的组织及其工作人员的行政过错进行责任追究的规定 , 这些制度的制定和实施推动了中国行政问责的制度化发展 。3 副省级 、市地级层面的行政问责制度由于副省级 、市地级政府在中国行政层级中的特殊位置 , 其出台的行政问责制度具有承接上层问责制度 、适应基层执行操作的特征 。2003 年以来 , 中国 300 多个副省级 、市地级城市大都出台地方性问责制度 。如 2005 年 11 月山西省太原市出台 太原市国家行政机关及其工作人员行政不作为问责办法 、2006 年 7 月福建省龙岩市出台龙岩市安全生产行政问责制暂行规定 、2007 年3 月河南省郑州市出台 郑州市人民政府行政首长问责办法 ( 试行 ) 、2008 年 8 月黑龙江省伊春市出台 伊春市人民政府行政问责暂行办法 、2009 年 1 月浙江省绍兴市出台 绍兴市行政问责暂行办法 等等 。可以看出 , 这些副省级 、市地级层面问责制度出台的时间大多早于 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 , 这说明中国行政问责制度建设具有地方先行探索 、中央总结统一的特点 。4 县级层面的行政问责制度县级政府在实行上层问责制度的同时 , 也努力探索适用于基层行政组织的行政问责制度 。据不完全统计 , 截至 2011 年 8 月 , 在 2 826 个县级政府中 , 不少于 1/5 的县级政府出台了问责办法或问责施行办法 。如 2007 年 4 月安徽省庐江县出台了 庐江县人民政府行政问责暂行办法 、2008 年 3 月贵州省织金县出台了 织金县行政效能问责办法 ( 试行 ) 、2009 年 2 月浙江省绍兴县出台 绍兴县行政问责暂行办法 等等 。县级政府作为基层行政组织 , 其主要职责就是执行上级决策 , 因而这个层面的问责制度主要着眼于对上层问责制度的执行 。5 行业层面的行政问责制度除以上介绍的各级政府制定的问责制度之外 , 还有许多行业层面的问责制度陆续出台 。如552008 年 3 月石家庄市卫生局发布的 石家庄市医疗卫生行政问责制暂行办法 就是专门针对石家庄市医疗卫生系统进行问责的规定 , 2010 年 4 月上海市静安区人民政府出台的 静安区安全生产责任事故行政问责暂行办法 是专门针对上海市静安区内安全生产事故责任进行问责的规定 ,2010 年 11 月黑龙江省出台的 关于进一步加强企业安全生产工作的实施意见 则强调安全生产问责 , 对发生生产安全事故的市 、县 、区实行 “一票否决 ”等等 。诸如此类的行业层面的行政问责制度的出台对于推动中国行政问责制度化也发挥了重要作用 。三 、中国行政问责制度不足分析通过对中国行政问责制度的梳理可以看到 ,自 2003 年以来 , 中国行政问责制度建设取得了显著成就 , 但也存在着一些亟待解决的问题 , 主要表现在以下几个方面 。1 行政问责立法滞后虽然中央和各级地方政府出台了很多行政问责的规定和办法 , 但存在两点不足 : 其一 , 至今还没有颁布一部完全意义上的行政问责法 。关于实行党政领导干部问责的暂行规定 是迄今为止级别最高的问责法规 , 但它只是行政法规 , 不是法律 , 而且它仅仅是关于问责的法规 , 而非行政问责的法规 。其二 , 相对于现实需求 , 行政问责制度的出台还相对滞后 。每个相关领域问责制度的出台都是源于这个领域已经出现了严重的问题 , 如突发公共卫生事件应急条例 源于 “非典 ”事件造成的严重后果 ; “煤矿安全生产监管 ”责任追究制度源于频繁爆发的煤矿安全事故 ; “食品安全监管 ”责任追究制度源于频频发生的食品安全问题 。可见 , 正是因为行政问责制缺少了行政问责法的支撑 , 才使行政问责失去了最坚强的后盾 。2 行政问责内涵界定模糊当前 , 中国出台的各类行政法规都没有明确地界定行政问责的内涵 , 这导致了人们对问责概念的混淆和误用 。首先 , 把 “行政问责 ”等同于“问责 ”。从各地出台的行政问责制度中可以看到 , 有的称为 “问责办法 ”, 有的称为 “行政问责办法 ”。“问责 ”和 “行政问责 ”不是等同的 , 它们之间是一种包含与被包含的关系 。“问责 ”可以涉及任何领域 , 而 “行政问责 ”只是对行政领域不当行政行为的问责 。其次 , “行政问责 ”和 “党政问责 ”不分 。这从众多问责法规的名称中可以看出 , 如 “党政领导干部问责的暂行规定 ”、“党政领导干部责任追究办法 ”等等 。从中央到地方出台的问责制度几乎全是 “党政问责 ”, 而鲜有 “行政问责 ”。两者应该严格区分 , 如果 “行政问责 ”等同于 “党政问责 ”, 那么就会在问责领域出现党政不分的现象 , 这与中国政治体制改革精神是相违背的 。中国政治体制改革一直强调要逐步改变党政不分的现象 , 实现党从宏观上指导行政 。“行政问责 ”应当只是对行政领域出现的行政不作为 、乱作为进行问责 , 对于党内出现的不当行为 ,则应当根据党的纪律进行责任追究 。3 行政问责主体指向单一当前 , 中国各种行政问责制度规定的行政问责主体非常单一 。如 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 规定的问责主体是纪检监察机关和组织人事部门 ; 党政领导干部选拔任用工作责任追究办法 ( 试行 ) 规定的问责主体是党委 、纪检监察机关和组织人事部门 ; 北京市行政问责办法 规定的问责主体是市 、区和县人民政府 ;海南省行政首长问责的暂行规定 规定的问责主体是省长 。可见 , 现有的问责制度规定的问责主体主要是各级党委 、人民政府 、纪检监察机关 、人事部门或被问责的上级部门 , 这显然是不够的 。行政问责作为一种事后监督的行政行为 , 其主要作用是对行政权力进行监督制约 , 作为权力执行者的政府 , 如果再作为唯一的权力监督者 , 那就是自己监督自己 , 根本不可能取得良好的监督效果 。4 行政问责客体规定不明当前 , 中央和各级地方政府出台的行政问责制度对问责客体的规定都不是很明确 , 这是导致下级官员成为 “替罪羊 ”被问责和上级高官 “不幸牵入 ”被问责现象发生的主要原因 。现有的问责制度鲜有明确规定问责客体的 , 如 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 没有专门对问责客体的规定 , 我们仅仅能从问责情形的规定中推测出问责客体 , 其第五条规定 : “对领导干部实行问责的情形有 : 决策严重失误 , 造成重大损失或者恶劣影响的 ; 因工作失职 , 致使本地区 、本部门 、本系统或者本单位发生特别重大事故 、事件 、案件 , 或者在较短时间内连续发生重大事故 、事件 、案件 ,造成重大损失或者恶劣影响的 。”可见 , 在这两种问责情形的规定中 , 关于问责客体的界定很模糊 。如 “决策严重失误对党政领导进行问责 ”就很难确定具体的问责主体 , 因为中国实行的是行政首长负责的集体决策模式 , 党委书记在现实的决策中往往是最终的决策者 , 决策失误到底应当问责谁很难定论 。655 行政问责范围涵盖不广目前 , 中国的问责制度多集中于对公共安全事故和服务效能领域 , 侧重于对发生重大事故的事后责任追究和违反工作纪律的问责 。对不依法行政 、不民主执政 、不科学执政 , 对党的机关 、人大 、政协及团委 、妇联等人民团体 , 对具有公共服务职能的事业单位人员 , 对用人失察 、失误 , 对上级重大决策阳奉阴违 、执行不力等情形则较少纳入问责范围 。例如 , 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 第五条关于问责情形的规定都是“造成重大损失或恶劣影响 ”的将被问责 。但是 ,很多行政不作为 、乱作为行为虽然没有直接造成重大损失或恶劣影响 , 但却降低了公民对政府的信任度 , 严重影响了政府的公信力 , 这类行为也应被纳入问责范围 。6 行政问责官员复出机制规定不明确健全行政问责官员复出机制既是对被问责官员的救济措施 , 也是问责严肃性得以体现的重要保障 。现有的问责制度对被问责官员的复出要么没有规定 , 要么规定得很模糊 。如 关于党政领导干部问责的暂行规定 虽然规定了引咎辞职 、免职的党政领导干部一年内不得担任与原任职务相当的领导职务 , 但是并未规定如何复出 、在什么条件下复出 、复出后的职务标准等 。这样不明确的复出规定很容易导致官员复出的过程出现 “暗箱操作 ”, 使官员的复出变成 “隐蔽复出 ”。现实中出现的 “高调问责 、低调升迁 ”的现象也正源于此 。被问责官员复出规定的模糊导致了官员复出不透明 , 这既降低了问责制度的严肃性和公正性 ,也伤害公众的感情 , 损害政府的公信力 。7 行政问责惩罚标准不统一目前 , 中国各类行政问责制度在关于问责方式的规定上 , 惩罚标准不统一 。如 关于实行党政领导干部问责的暂行规定 对问责方式的规定有 “责令公开道歉 、停职检查 、引咎辞职 、责令辞职 、免职 ”。北京市行政问责办法 规定的问责方式有 “责令做出书面检查 ; 责令道歉 ; 通报批评 ; 行政告诫 ; 停职检查 ; 调离工作岗位 ; 责令辞去领导职务 ; 免职 ”。海南省行政首长问责暂行规定 关于问责方式的规定有 “诫勉谈话 ; 通报批评 ; 责令做出检查 ; 责令公开道歉 ; 责令辞职 ; 建议免职 ”。通过对比可以看出 , 各类问责制度关于行政问责方式的规定都存在两个问题 : 其一是标准不统一 、种类不同 ; 其二是没有说明何种情况下应当选择何种问责方式 。正是由于这两个问题的存在 , 导致了现实中经常出现同类事件被问责的方式不同 , 或者是该重责的被轻责 , 该轻责的反而被重责的现象 。这不仅降低了问责制度的严肃性 , 也导致了被问责官员心中不服 , 在实质上弱化了问责的惩戒功能 。8 行政问责的启动方向单一问责启动是行政问责的关键环节 , 其在理论上应当有 “自上而下 ”和 “自下而上 ”两种方式 。“自上而下 ”式问责指问责由被问责对象的上级政府或者上级负责人启动 ; “自下而上 ”式问责指问责由被问责对象的下级机关或者社会大众启动 。从问责制度的规定来看 , 当前行政问责的启动多是 “自上而下 ”式的 , “自下而上 ”的途径相对较少 。关于实行党政领导干部问责的暂行规定 规定的问责启动机关是纪检监察机关 , 突发公共卫生事件应急条例 规定的问责启动机关是地方人民政府及其卫生行政主管部门 。虽然 “自上而下 ”式的行政问责 “具有直接性 、针对性和经常性的特点 , 但在上级需要承担连带责任的情况下 , 它就难保问责结果的公正性 , 而且容易出现暗箱操作 ” 8。四 、完善中国行政问责制度 , 加快制定统一的行政问责法 法律是规范行为的最高标准 , 行政问责作为对行政行为的一种监督制度 , 只有得到法律的保障才能真正有效发挥作用 。因此 , 只有制定统一的 行政问责法 , 中国的行政问责才会真正走向制度化 。笔者认为 , 未来出台的 行政问责法 在吸收现有行政问责制度精华的同时 , 还应在以下六个方面实现突破 。1 扩大行政问责主体问责 , 有问才有责 , 那么责由谁来问呢 ? 即“问责主体是谁 ”应给予明确界定 。现行的问责制度所规定的问责主体主要是各级党委政府及被问责对象的上级组织及行政首长 , 这显然是不够的 。问责作为一种事后监督行为 , 其主要作用就是对行政权力的监督和制约 。政府作为权力的执行者 , 如果再作为唯一的权力监督者 , 怎么可能起到良好的监督作用 ? 因此 , 行政问责法要扩大问责主体 。人大作为行政权力的授予者 , 理应成为行政问责的一个重要主体 ; 政协作为中国特色的权力监督机构 , 应当成为行政问责主体的一部分 ;媒体作为现代社会的 “第四权力 ”, 如果能引入到问责主体中 , 一定能起到积极的推动作用 ; 社会大众作为权力的终极所有者和行政行为的对象 , 理所当然是最有权利的监督和评价者 , 应当成为行75政问责主体的重要组成部分 。这样的多元问责主体才能使行政问责制更全面 、更客观 、更科学 、更理性 。2 严格界定行政问责客体行政问责客体指 “向谁问责 ”。当前的行政问责制度由于对行政问责的客体规定模糊 , 造成了现实中经常出现两种现象 : 一种是有些官员被问责了 , 但却让大众觉得问责得太轻 , 只是为了给大众一个形式上的交代 ; 另一种是有些高层官员被问责却是源于基层的工作出现了问题 , 让大众替他感到冤屈 。这两种现象存在的根源皆是因为问责客体界定模糊造成的 。统一制定的 行政问责法 应当遵循权责一致的原则 , 明确界定哪类事件应当问责到哪一级官员 。只有明确问责客体的界定才能使行政问责做到真正客观公正 。3 明确界定行政问责范围行政问责法 关于问责范围的规定应当明确两点 : 其一是行政问责的范围应当仅仅限于对行政领域的不当行政行为进行问责 ; 其二是在行政领域应当扩大问责的范围 。“所有的公共行政人员的行为 , 都要以是否符合公共利益为标准来衡量是否是负责任的行为 ” 9, 行政行为如果背离了公共利益就应当受到行政问责 。不仅重大安全事故应当问责 , 不依法行政 、不科学行政 、无为行政及无效决策等都应当纳入问责范围 。只有这样 , 行政问责才能真正起到促进依法行政 、积极行政的作用 。4 规定问责官员的复出机制 。当前 , 中国的行政问责制度只是规定被问责的官员一年内不能担任与原职务相当的职务 , 却没有对官员如何复出 、在什么条件下复出 、以什么程序复出作出规定 , 这造成了现实中 “无痛复出 ”, “隐蔽复出 ”, “高调问责 、低调升迁 ”等现象的出现 , 极大地消解了问责的公正性与严肃性 。杜绝这种现象发生的关键是严格规定被问责官员的复出条件和程序 。首先 , 被问责官员的复出应当公开透明 , 置于舆论和大众的监督下 ; 其次 , 被问责官员的复出应当程序化 , 按照干部管理权限 ,严格规定官员的复出程序 , 避免 “暗箱操作 ”; 最后 , 被问责官员的复出必须制度化 , 其复出的时限 、条件 、程序等都要在 行政问责法 中明确规定 。5 统一行政问责方式现有的各类行政问责制度关于问责方式规定的不统一 , 导致

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