“省管县”改革的维度与进度：基于政策文本的分析

1.标题：“省管县”改革的维度与进度：基于政策文本的分析作者：吴帅时间：2011-3-4 0:00:00来源：北京行政学院学报2010年第6期正文：摘要：“省管县 ”改革是当前我国行政体制改革的一个重要战略，具体可分为财权维度的改革、事权维度( 包括经济管理权限和社会管理权限)的改革和人事权维度的改革。我国已有22个省( 区)开展了各种实践形态的“省管县” 改革。根据各省的改革政策文本分析，当前的“省管县”改革具有一定的地域差异性。从三个维度来看，当前的“省管县”改革呈 现出明显的非同步性。进一步深化和推 进“省管县”改革，应着重推进人事权维度的省直管改革。关键词：“省管县”; 财权 ;事权;人事权;政府改革20世纪90年代以来，受省管县体制改革的“海南方向 ”与“浙江经验” 的启发，许多省份根据自身发展的实际开展了包括财政省管县、“强县扩权 ”、“扩权强县” 等多种形态的“省管县 ”改革。截至2009年5月，在全国22个省(不包括台湾省)和5个自治区中，除贵州外的21个省和1个自治区(宁夏回族自治区)都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权” 或“扩权强县”改革。2008年10月，党的十七届三中全会明确提出：“ 有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制” 。这是中央第一次在全国层面倡导省管县改革。 2009年的中央一号文件进一步指出：“ 鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制 ”。这表明，中央 对省管县改革的态度已 经从“可”发展到了“ 鼓励”，推行省直管县改革正逐渐成为我国地方政府改革的一个重要战略。本文在比较分析相关省份推行“省管 县” 改革的政策文件的基 础上，从 财权、事权和人事权三个维度来分析我国“省管 县” 改革的实 践进度，探 讨进一步改革的趋向。一、“省管县”改革的维度：财权、事权与人事权“省管县”改革的实质在于 调整省、市、县三者之间的权力关系，进而调整三者之间的利益关系。无论是“强县扩权”，还是“扩权强县”，权力关系都是改革的焦点。政府权力，大致可分为三类，即财权、事权和人事权。 “省管县” 改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对这三种权力进行重新分配，以提高效率，克服“ 市管县”体制运行造成的弊端。财权、事权和人事权，是分析当前 “省管县”改革实践的三个基本维度。1.“财政省管县” ：财权维度财政上的省直管县是“ 省管 县” 改革的重要内容，也是当前大部分地区推行 “省管县”改革的主要形态。财政部在2005年1月制定的关于切实缓解县乡财政困难的意见中，就对“ 财政省管县”提出了要求。该文件指出，各省(自治区、直辖市)要积极推行省对县财政管理方式的改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、 转移支付、财政结算、 专项补助、 资金调度等方面直接核定并 监管到县。国民经济和社会发展第十一五规划纲要也明确指出，“ 要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制” 。截至2009年5月底，全国22个省(不包括台湾省)中除贵州外的21个省均已开展省管县的财政体制改革。另外，宁夏回族自治区于1958年成立之初便开始实行省管县的财政体制。浙江和海南两省值得特别关注。早在1953年，根据中央取消大区一级财政，增 设市(县)一级财 政的决定，浙江省普遍建立了市、县级财 政，自此 县一级财政与市级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系。浙江省一直实行省管县财政体制，即使在1983年“市管 县” 改革中也没有改 变财政省管，仍然保留了“市县分灶吃饭、各自对省负责”的财政制度。海南省在1988年建省后，一步到位实行省直接管理市县的新型行政管理体制，实现县级财政的省直管。2.扩大经济、社会管理权限：事权维度事权下放，扩大县级政府在经济社会事务方面的管理权限，是“ 省管县”改革在事权维度的体现。从22个省区的改革实践来看，截至 2009年5月，全国已有浙江、安徽、福建、广东、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、辽宁、山西、 陕西、四川、山东、云南、甘肃、海南等 19个省开展了扩权改革。 扩权改革的内容涉及经济管理权限和社会管理权限两个方面。其中，浙江省的改革最为典型，至今已成功开展了 4轮强县扩权、1轮扩权强县共计5轮改革。 1992年，浙江省政府就决定扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县( 市)的部分经济管理权限(浙政发1992169号)。1997年，省政府同意在萧山、余杭两个县级市试行地级市的部分经济管理权限(浙政发199753号)。2002年，浙江省委省政府开始实施大规模的强县扩权改革，扩大绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市等17个县( 市)以及萧山区、余杭区、鄞州区的经济管理权限，其内容涉及12个大类313项(浙委办200240号) 。2006年，浙江省选择义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，赋予义乌市几乎与设区市相同的经济社会管理权限(浙委办2006114号) 。2008年12月底，浙江省再次推进县域扩权改革，变强县扩权为扩权强县。根据中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于扩大县(市)部分 经济社会管理权限的通知(浙委办2008116号)，下放义乌市经济社会管理权限618项，其中继续保留原有扩权事项524项，新增事项94项;下放其他县(市，包括杭州市萧山区、余杭区) 经济社会管理权限443项。 扩权 改革为浙江经济尤其是县域经济的发展提供了强大动力，它与财政省管县一道，被认为是浙江县域经济快速发展的“秘密武器 ”。浙江省持续十余年的改革产生了强烈的示范效应，以其突出的绩效极大地推动了其他地区扩权改革的开展。3.人事省直管：人事权维度人事权维度的“ 省管县” 改革，即省直管县(市)的组织人事，一般被认为是“省管县” 改革最为重要的部分，但同时也是改革最为困难的部分。2009年4月，中共中央 组织部发布的关于加强县委书记队伍建设的若干规定明确提出，县委书记的选拔任用，应按程序报经省级党委常委会议审议。李源潮部长在贯彻落实规定的讲话中指出，改革发展的关键时期，县一级的地位和作用日益重要，对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待。这意味着县委书记将由省委直接任命。不过到目前为止，真正开展人事省管县改革的省份还非常少，从提法上确立“ 人事省直管”的仅有海南、浙江、吉林等，另外一些省份则正在进行人事省直管的尝试。二、“省管县”改革的进度：实践形态与地区差异从财权、事权、人事权三个维度来考察我国的“省管县”改革，在理论上可以划分为纯粹财政维度的“ 省管县” 改革、纯粹经济管理事权维度的“省管县” 改革、纯粹社会管理事权维度的“ 省管县” 改革、纯粹人事权维度的“省管 县” 改革这四个基本模式。出于行文方便的考虑，我们分别以A、 B、C、D指代这四种基本模式，即A代指纯粹财政维度的“省管 县” 改革、B代指纯粹经济管理权维度的“省管县” 改革、C代指纯粹社会管理权维度的“ 省管县” 改革、D代指纯粹人事权维度的“ 省管县”改革。基于“ 省管县”改革的四种基本模式的分类，纵观我国各省区“省管 县”改革的实践，当前全国各地“省管县”改革的 实践形态可分 为以下五种：A：江西、青海、宁夏( 自治区);A+B：辽宁、陕西、四川、山西、甘 肃、云南;A+B+C：福建、河北、河南、广 东、黑龙江、安徽、湖北、山东;A+B+D：江苏;A+B+C+D：浙江、海南、湖南、吉林。从地域分布来看，东部、中部、西部和 东北都开展了 “省管县”改革，但各地在改革起始时间和改革力度上有所差别。表一说明了我国各省区推进“ 省管县”改革的情况。从扩权时间和财政省管县时间来看，我国各省区推进“ 省管县”改革基本始于2003年及之后的数年。从扩权县(市)的数量和比例来看，有些省份是全面铺开，有些省份是试点推行。从财政省管县(市)的数量与比例来看，既有全面铺开的改革，也有试点推行改革。这表明了各省区根据自身的实际情况而选择不同的“ 省管县”改革策略，从而使得“省管 县” 改革在我国呈 现出多种实践形态。说明：扩权时间和财政省管县时间一般是指正式文件发布的时间(云南、山东例外)。但是，如果文件发布1年之内，并没有开展相应改革的，则以实践中的改革试点时间为准。表中括号内数据表示的是扩权或财政省直管县(市)占该省区所有县(市)的比例。“”表示 还没有开展此项改革。所有数据都截止到2009年5月底。资料来源：本文所列各省区的相关改革政策文件。就财政权维度的改革而言，东部地区开展较早(江苏例外，直至2007年才开展相关改革)，中部其次 (湖北省在2004年率先开展财政体制改革)，东北第三(在2005年和2006年开展)，西部最后(大多开始于2006年和2007年)。从各地的改革进程来看，省直管县财政体制改革有一步到位的，如海南省，有逐步推进、全面展开的，如湖北、江西等，也有刚刚起步的，如云南省。而从各地改革措施来看，省直管县财政体制改革可以划分为全面管理型和补助管理型两类。浙江、江苏、河北、湖北、安徽、江西、四川、陕西、甘肃、吉林等省份推行的财政体制改革属于全面管理型，即对财政体制的制定、 转移支付和专款的分配、 财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理。例如，江西在2005年开展的财政体制改革的主要内容可概况为“ 八个到县、二个不变”，即体制基数、收入计划、基金收入分成、 转移支付及 专项资金补助、财政结算、资金调度、各项债务、财政工作部署直接到县，设区市对县 支持和数据报送汇总程序不变。河南、山西、青海等省份实行的财政体制改革属于补助管理型，即主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理。例如，青海省推进的省直管县财政体制改革分三步走，第一步是省对试点县的转移支付补助资金，包括一般性转移支付和激励性转移支付，直接分配到县。事权维度的扩权改革包括经济管理权限和社会管理权限两个方面。就事权维度的改革而言，各区域之间存在比较大的差异。其中，经济 管理权限的放权改革开展较早，浙江省早在1992年就出台了有关政策，扩大萧山、余杭、鄞 县、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限。截至2009年5月，全国共有浙江、海南、江苏、福建、河北、广东、山东、湖南、吉林、河南、黑龙江、安徽、湖北、辽宁、陕西、四川、云南、山西、甘肃等19个省开展了扩大县或县级市经济管理权限的试点。相比而言，社会管理权限的改革起步就略晚些，扩权改革力度最大的浙江省也是到2006年才对其个别经济社会发展较快的县市实施了社会管理权限的放权改革。2006年，浙江省进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限，以社会管理权限为重点，除 规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外， 赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，并相应调整和完善有关管理体制和机构设置。截至2009年5月，全国共有浙江、海南、福建、河北、广东、山东、湖南、吉林、河南、黑龙江、安徽、湖北12个省对县级市的社会管理权限进行了放权。与 东部相比，西部地区在扩权方面明显落后，不仅推行扩权改革的时间较晚，而且扩权内容大多集中于经济管理事务，较少涉及社会管理事务。中部和 东北的情况介于东部和西部之间。三、“省管县”改革的趋向：以人事权为重心从我国各省区开展“ 省管县 ”改革的实践来看，财权维度的改革、事权维度的改革和人事权维度的改革呈现出明显的非同步性。财政省直管改革开展最为普遍，除宁夏在自治区成立之初就实行省管县财政体制以外，全国22个省(不包括台湾省)中除贵州外的21个省均已开展此项改革;扩大经济管理权限的改革排名第二，有19个省区开展了相关改革;排在第三位的改革是扩大社会管理权 限，有12个省区开展; 人事权维度的省管县改革进度最缓慢，仅有5个省区开展相关改革。如果用雷达图来描绘省管县改革的实践进程，则体现为图一所示的不规则四边形。省管县改革的目标模式应是整体推进的改革，在财政权、事权(包括经济管理权限和社会管理权限)、人事 权三个维度上进行省直接对县的管理，即图一中的外围正方形，我们称之为“全面的行政省管县模式”。从图一可见，“ 省管县”改革的实践形态与改革的目标模式相比，人事权维度和社会管理权维度改革的进展还不如人意，即“ 省管县”改革的进 一步深入要加大社会管理 权限的下放和人事省直管改革。从当前的“省管 县” 改革实 践来看，人事权维度改革的滞后严重影响了“省管县” 的整体推进，对其他维度的改革造成了消极影响。人事 权维度改革的滞后，使得省向 县(市)下放的 权力可能被中间层级截留，难以全部落实。整体推进“ 省管县”改革，真正发挥“省管县 ”体制的优势 ，迫切要求进一步推进人事权维度的改革，实现人事权省直管。在实践中，各地已经开始采取多种方式推进人事权维度的改革，尽可能解决“ 省管县”改革在财权 、事权和人事权多维度上的非同步性问题 。第一种方式是在保留省管市、市管县的干部制度的同时， 对部分环节进行改进，这是大部分省区的做法。比如广东省提出，可提拔50岁以上，担任现职满5年以上的优秀县委书记享受副厅级待遇。河南省规定，在一个县( 市、区 )担任党政正职8年以上，工作成绩突出，表 现优秀的领导干部，经考察可提拔为副厅级干部。在江 苏，虽然关于人事省直管没有相关成文的规定，但仔细分析近年来江苏省委班子成员的来源可以发现，江苏变通性地通过让一些县级党委书记进入省委委员班子，从而提升了县或县级市一把手的行政级别。例如，2006年江苏省第十一次党代会上选举产生的省委班子中，在15个候补委员中，有9个是县(市) 委书记。其中，苏北有6个县市委书记进入候补委员。1此类改革的意义主要在于提高县级领导干部行政级别和政治待遇，更接近于晋升激励，而非制度性的人事改革。第二种方式是实行部分省直管县的干部制度，典型的例子是浙江和吉林。浙江是全国少数几个实行省直管县(市)党政正职体制的省份之一。在浙江，除宁波市外的其他县(市)的党政一把手都直接由省管理，2县(市)委书记、县(市)长由省里直管的干部管理制度意味着各县市党政一把手的培养、选拔、任用、管理和 监督均由省委实行统一规划部署。2005年，吉林省提出：要加