现代行政法学

行政法学导论现代行政法学研究的逻辑起点行政法涉及的所有问题和所有方面，无不与行政权的存在和运行有关。本书将行政权作为行政法学全部理论体系的逻辑起点，旨在强调现代行政法关注的重点及其价值导向，其核心是依法行政，行政法是调整行政关系和监督刑侦关系部门法，行政关系实质上是行政主题形式行政权过程中所产生的社会关系，监督行政关系是其他社会主体监督行政权所产生的社会关系。行政法学研究的逻辑起点行政与行政权的区别古德诺政治与行政：在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。前者谓之政治，后者谓之行政。行政权最早是由英国人洛克最早提出来的。 （立法权，行政权和对外权）学科研究的逻辑起点，是指其学科对某一概念或范畴的率先涉及与把握，在一定程度上反应了这门学科关注的焦点和发展趋向。行政法是调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总和。行政法的作用是规范和制约行政权，监督并保障行政权的实施，保护公民和一般社会组织的合法权益，增进公共利益。行政法学是研究行政法的科学。行政权的含义及其特征行政权的含义及其变化在初始时期，行政权没有独立的表现形式，而是同其他国家权利交叉混杂在一起，以一种笼统性的权利形式表现出来。随着社会的发展，出于国家职能分工的需要，行政权在整个国家权力体系中，与立法权，司法权之间形成一种相对独立和相互制约的体制关系。现代意义上的行政权往往被表述为行政职权，被赋予严格的法律含义，成为由法定的主体在法定的职能范围内，按照法定的方式和程序，对一定的行政事务进行处理的权力。用现代的视角来看，行政权是指国家权力体系中负责执行权力机关意志的专门机关，用以管理社会事务，维护社会经济文化秩序，保障与增进社会福利的公共权力。行政权的特征1.行政权具有公共性；2.行政权具有优先性和先定性；3.行政权具有决定性与强制性；4.行政权具有不可自由处分性；5.行政权具有执行性。行政权的内容1.制定行政规范权；2.行政决定权；3.行政制裁权；4.行政强制权；5.行政确认权；6.行政监督检查权；7.行政裁决权；8.行政委托权。四行政权限（一）行政权限的基本内涵在具体的政治体制下，行政权的地位是不同的。涉及两方面的内容：1.行政权与立法权，司法权的权力界限；2.行政权与公民，法人和其他组织的关系。行政权与立法权的界限传统的理论普遍认为，立法权是直接代表民意的国家权力，因此，世界上觉大多数国家都把立法权规定为地位最高，最具权威性的权力，而立法机关便自然取得最高法律地位。议会权至上的体制并没有维持太长的时间。随着经济社会的发展与进步，出于客观的需要，议会向政府频频授予立法权，议会独家行使立法权的格局被打破了。议会和行政开始平分立法权。在我国，行政机关制定法律规范 与 权力机关制定法律的比较：1.权力机关制定法律和地方性法规是创制社会规范的活动，是根本性的立法；而特定行政机关在行政职权范围内制定行政法规和规章是行使行政权的一种方式，目的是为了更好的执行权力机关的意志，这种立法具有从属性和执行性的特点。2.权力机关有授权立法的权力，这是权力机关行使立法权的一种形式；而行政机关只有在立法机关授权的情况下，财政创制社会规范。3.权力机关制定法律和地方性法规的活动严格意义上的立法活动；而特定行政机关的职权立法不需要权力机关的明确授权，它只是为了贯彻落实法律。行政权 与 司法权 的界限1.行政权是主动执行法律的权力；而司法权是裁决争议或纠纷的权力。2.行政权所要实现的是将法律的规定运用于现在和将来尚未推行的事项和关系；而司法权所要解决的是如何运用法律解决已经发生争议的事项和关系。3.行政权的运行功能一般是积极主动执法；而司法权运行的功能是消极状态下的适用法律。笔者认为行政机关所裁决的争议应具备三个条件：1.这些争议发生在行政管理活动之中，或者它们本身就是行政争议，或者是与行政管理活动有联系的其他争议；2.这些争议应具有一定的特殊性；3.行政机关裁决争议应有明确的法律依据。第二节 行政法概述一行政法的含义（一）大陆法系国家学者对行政法的认识（二）英美法系国家对行政法的认识（三）大陆法系行政法与英美法系行政法的比较1.法律体系不同。大陆法系行政法构成一个独立的公法体系；英美法系无公法私法之分，行政法不构成一个独立的法律体系。2.侧重的内容不同。大陆法系国家行政法比较注重调整内部关系，即行政机关个组成部门之间的关系；英美法系国家行政法则强调调整外部关系，即注重调整行政机关与私人之间的关系。3.司法体制不同。大陆法系国家设有完全独立于普通法院之外并与其并列的自成体系的行政法院，即在司法体制上实行双轨制，两套法院平行并列，互不从属；英美法系国家的司法体制实行单轨制，一切诉讼都有普通法院按照普通法程序管辖。4.适用的法律规则不同。大陆法系国家以适用行政法规则为原则，以适用一般法律规则为补充和例外；英美法系国家以适用一般法律规范为原则。行政法没有统一的定义。作者认为，行政法是关于行政权力的授予，行使，监督以及对行政权产生后果予以补救的法律规范的总称。包括以下几点：1.行政法是设定行政权力的法；2.行政法是规范行政权力如何行使的法；3.行政法是监督行政权的法；4.行政法是对行政权产生的后果进行补救的法。二行政法调整的对象行政法调整的对象是 行政关系 和 监督行政关系，即行政主体在行使行政职权过程中以及其他社会主体在监督行政主体过程中所发生的各种社会关系。三行政法律规范行政法律规范是由国家制定或认可的、以国家强制力为后盾的调整行政关系与监督行政关系的行为准则。它由法定的事实条件、行为模式和相应的法律后果三部分组成。法定事实条件，是指引起法律关系实现的法律事实。行为模式由 可以为、必须为和不得为三种模式构成，由此行政法律规范可以相应的分为三类，即授权性规范、义务性规范和禁止性规范。相应的法律后果是指行政主体对公民、法人或其他组织的合法行为加以保护或给予的奖励或对公民、法人及其他组织的违法行为给予的法律制裁。四行政法的渊源行政法的渊源，是指行政法的表现形式，也即行政法律规范借以表现的法律形式。第一类渊源 是指国家权力机关或特定行政机关独立制定的行政规范，也称为行政法的一般渊源。1.宪法；2.法律；3.行政法规；4.地方性法规、民族自治条例和单行条例；5.规章。第二类渊源 法律解释 和 我国缔结或参加的国际条约两种形式。五行政法的特点（一）行政法在形式上的特点1.行政法没有统一、完整的法典；2.行政法文件数量居个部门法之首。（二）行政法在内容上的特点1.具有相当的广泛性；2.具有相对易变性。第三节 行政法在法律体系中的地位与作用一行政法在法律体系中的地位1.行政法调整的对象非常广泛；2.行政法是全面实施宪法的部门法；3.行政法对其他部门法的影响越来越大二行政法的作用行政法的作用是指行政法所能产生的实际社会功效。1.行政法具有规范行政权的作用；2.行政法具有保护行政相对人合法权益的作用。当前，我国正值新旧体制交替之际，改革开放正在深化和加快，行政法的作用就尤其显得重要。但是我国行政法治建设仍是一个薄弱的领域。 第二章 行政法基本原则 第一节 行政法基本原则概述行政法基本原则的含义国外研究行政法基本原则的概况我国对行政法基本原则研究发展过程（行政合法性原则和行政合理性原则） 。 特征：1.普遍性；2.指导性；3.基础性。我国依法行政原则的提出1.依法行政是社会主义国家人民民主的产物；2.依法行政是市场经济发展的产物；3.依法行政是法制建设本身发展的结果。二行政法基本原则的作用1.有助于规定行政法治建设的原则性和方向性；2.有助于保证行政法制建设的统一性和稳定性；3.有助于把握释法与适法的准确性与严肃性；4.有助于确立行政主体的权威性与责任性。行政法基本原则的内涵行政合法性原则（一）职权法定；（二）依据法律：（三）法律优位，指上一位阶层次的法律规范的效力高于下一位阶层次的法律规范的效力，目的是为了保证国家法律制度内部的统一与和谐。（四）法律保留，包括绝对保留和相对保留。绝对保留，是指该事项的设定权只归法律，任何其他国家机关不得行使，也不得授权其他国家机关行使。相对保留，是指该事项的设定权原属法律，但在某些情况下，法律可以通过授权，授予其他行政机关行使。 （五）权责统一，即职权与职责统一。 （六）例外应急，指在特殊情况下，行政主体从国家的根本利益或公共利益的大局出发，行使紧急权力，以处理国家面临的或局部地区出现的非常事件。紧急权力的行使条件：1.符合法定条件；2.符合法定目的；3.符合法定程序。二行政合理性原则（一）行政合理性原则的含义行政合理性原则又称为适当行政原则，是依法行政原则的另一个重要组成部分。行政自由裁量权，是指行政主体基于行政目的和公共利益的考虑，在法定的范围内，自行决定或自由选择自身行为的方式、种类和幅度的权力。（二）适当行政原则的基本内容1.行政行为应合乎客观规律；2.行政行为的动因应符合行政目的；3.做出行政行为的依据要充分、客观；4.行政行为要符合国家和人民的根本利益；5.行政行为要合乎情理；6.行政行为要符合正义三行政合理性原则和行政合法性原则的关系（一）区别1.适用的范围不同行政合法性原则是全方位适用的原则；行政合理性原则主要适用于行政自由裁量行为。2.表现方式不同行政合法性原则通过强制性规则羁束行政行为；行政合理性原则通过弹性规则制约“法所不及”的行政自由裁量行为。3法律地位不同合理性原则的实施必须以法律的框架为边界，不得超越合法性范围，不得与合法性原则相对立。（二）联系行政合法性原则主要解决合法还是非法的问题；行政合理性原则主要解决适当还是不适当的问题。1.统一的本质性。行政合法性是行政合理性的基础，行政合理性原则是行政合法性原则的补充。2.矛盾的现实性。3.统一性与矛盾的交替是推进法治建设的内在动力。我国面临任务：通过法定程序，把合法却不合理的行政法律规范尽快补充、修改乃至废除，把合理却不合法的行政行为尽快给予科学性直至上升为法律，从而保证立法、执法以及司法的良性互动。这就是行政合法性原则与行政合理性原则矛盾运动的出发点和归宿。行政法律关系行政法律关系概述行政法律关系的基本内涵行政法律关系是指行政主体在行使行政职权过程中形成的由行政法加以调整的权利义务关系。行政法律关系不同与行政关系，行政关系是行政法律规范调整的对象，而行政法律关系是行政法律规范调整的结果。行政法律关系 包括 行政法律关系主体、行政法律关系客体 和 行政法律关系内容。行政法律关系的特征1.行政法律关系主体的 恒定性。指行政法律关系的各类当事人之中，必定有一方是行政主体，这是构成行政法律关系的主要前提。2行政法律关系内容的 特殊性。行政法律关系双方当事人的权利和义务构成行政法律关系的内容。3.行政主体享有一定程度的特权性。当代中国的行政法律关系呈现出多样化的格局，并呈现新的特点：1.行政法律关系主体在法律身份和地位上的多样性；2.行政法律关系双方当事人行使权利与履行义务的相互性。第二节 行政法律关系主体行政法律关系主体是行政法律关系的参加者，是行政法律关系中权力的享有者和义务的承担者，包括 行政主体 和 行政相对人双方当事人。行政法律关系主体的基本内涵行政法律关系主体的含义行政法律关系主体是行政权实施过程中的权力行使者、承受者和参加者的总称。（二）行政法律关系主体的 种类二行政主体（一）行政主体的概念及其资格要件行政主体是指在公共行政中享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政行为，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织。1.行政主体是一种组织，而不是个人；2.行政主体是依法享有行政权、并实施行政行为的组织；3.行政主体必须是能以自己的名义行使行政权的组织；4.行政主体必须是能够独立承担因其行为所产生的法律责任的组织。（二）行政主体的资格行政主体的资格是指行政主体应当具备的条件，包括 组织要件 和 法律要件。1.组织要件行政机关成为行政主体的要件是：只要是它在行使法定的行政权就能成立。2.法律要件第一，依法享有行政职权；第二，依法以自己的名义行使行政权力；第三，依法独立承担责任。（三）行政主体的 分类1.职权行政主体。指依照宪法和有关组织法设定、享有行政权力、能够独立实施行政行为并承担相应行政法律责任的行政机关。2.授权行政主体。指通过法律、法规明确将部分行政职权授予行政机关以外的其他组织享有，该组织依此能以自己的名义行使行政职权并同时独立承担相应法律责任。意义：第一，可以减轻职权行政主体的工作负担；第二，授予一些熟悉情况、具有专业优势的其他组织以部分行政职权，可以更好的完善行政管理。行政委托，是指有权行政主体在职权范围内，将某项行政管理职权委托给其他机关、社会组织或个人行使，受委托的其他组织和个人以委托的名义实施行政行为，由此产生的法律责任由委托的行政主体承担。（四）行政委托 和 法律、法规授权都是转让行政权力的行为，但是两者有明显区别：1.权力来源不同。前者来自行政主体授权，后者来自法律、法规的授予。2.权力性质不同。在行政委托关系中，受委托组织获得的权力不能独立行使，必须一委托的行政主体的名义行使；在法律法规授权关系中，被授权组织能以自己的名义独立实施行政行为；3.表现形式不同。行政委托关系是一种合约关系，一般应征得受委托人的同意；法律、法规授权关系不以被授权组织的同意为前提，授权具有单方意志性。4.法律后果不同。在行政委托关系中，受委托组织的行为后果归委托的行政主体承担；在法律法规授权关系中，被授权组织的行为后果由其本身承担。三行政相对人行政相对人，是指具体行政法律关系主体中与行政主体想对应的另一方当事人，包括公民、法人和其他组织。行政相对人的特征1.从地位上讲。行政相对人是与行政主体相对应的另一方当事人。法律地位平等2.从内容上说。行政相对人的权利、义务与行政主体的权力、责任的法律性质有本质的区别。前者服从后者。3.从形成的方式上讲。行政相对人是行政主体行使行政职权行为所针对的对象，只是在具体的行政法律关系中，才成为与行政主体相对应的另一方行政法律关系当事人。行政相对人的分类一般行政相对人 和 特定行政相对人内部行政相对人 和 外部行政相对人自然人、法人与组织行政相对人的权利能力和行为能力自然人的权力能力和行为能力权力能力，是指依法享有权利和承担义务的资格。行为能力，是指能以自己的行为依法行使权利和承担义务，从而使法律关系发生、变更或消灭的资格。2.法人的权利能力和行为能力法人取得法人资格后，就正式成为法律主体，并自然享有法律所规定的权利，承担法律所规定的义务，这就是法人的权利能力。第三节 行政法律关系客体行政法律关系客体的基本内涵行政法律关系的客体，是指法律关系主体的权利和义务所共同指向的对象或标的。二作为行政法律关系客体的 行政权内部委托的行政权，指国家行政机关在接受权利机关的行政权配置以后，根据组织法的规定，进一步进行系统性的行政职权的分解，从而产生不同的部门、机构和职位。外部委托的行政权，指职权行政主体依法将自身享有的行政职权委托给其他行政机关或其他组织行使。三作为行政法律关系客体的 物（一）作为行政法律关系客体的有形物（二）作为行政法律关系客体的无形物（三）作为行政法律关系客体的人身权如生命健康权、肖像权、姓名权、名誉权等。（四）作为行政法律关系客体的行为第四节 行政法律关系内容行政法律关系内容，是指行政法律关系主体相互之间权利和义务的总和。一行政主体的权利和义务（一）行政职权1.行政职权与行政主体的相关性行政职权只属于行政主体而不是行政相对人。行政职权与行政职责的重合性3.行政优益性（行政优先权和行政受益权）行政优先权，是指行政主体在行使行政职权、履行行政职责时依法享有的若干优惠。第一，先行处置权；第二，获得协助权；第三，推定有效权；第四，优先获得权和优先使用权。行政受益权，指国家或地方为保证行政主体有效行使行政职权而给予的物质支持，其内容主要表现为向行政主体提供行政经费、办公条件、交通工具等。4.行政职权的内容如：行政立法权、行政决定和命令权、行政强制权、行政制裁权、行政救济权、行政给付权、行政司法权。（二）行政职责行政职责是行政主体依法行使行政职权的基本义务。1.履行法定职责，不失职；2.遵守法定权限，不越权；3.遵循法定程序，不疏漏。二行政相对人的权利和义务（一）行政相对人的实体权利1.参与权；2.保障权；3.保护权；4.受益权；5.求偿权。（二）行政相对人的程序权利1.知情权；2.申辩权；3.获得救济权。（三）行政相对人的实体义务遵守行政法律规范和执行行政命令、协助行政主体进行行政管理、接受行政主体的管理和监督以及因违法接受行政处罚的义务。第五节 行政法律关系的产生、变更与消灭行政法律关系是一个动态的过程，它随着实际情况和条件的变化而不断地变化和发展。一引起行政法律关系产生、变更与消灭的原因只有当行政法律规范中规定的假定条件或特定情况出现时，才使该行政法律关系得以产生变更或消灭。行政法事件，指不以当事人的主观意志为转移而又能导致产生行政法后果的客观事实，具有明显的自然属性。行政法行为，指当事人的有意识的、能产生行政法效果的活动，具有明显的主动属性。二行政法律关系的产生（一）行政法律关系产生的含义行政法律关系的产生，是指因行政法事实出现后，行政法律关系主体之间依法形成的权利义务关系。这种权利义务关系又可分为 应然关系 和 突然关系。应然关系，是指当某种条件具备后，无论主体是否意识或是否承认，主体双方自然形成一定的权利义务关系。突然关系，是指党某种条件具备后，主体双方在自然形成的权利义务关系的基础上，积极主动地主张法律关系的形成。（二）行政法律关系的 实现行政法律关系的实现，是指行政法律关系主体间的法定权利义务被最后得到行使或者得到履行完成。行政法律关系的实现需具备三个条件：1.行政法律关系明确化；2.权利义务的具体化；3.行使或履行权利义务的保障手段有效化。三行政法律关系的变更（一）行政法律关系变更的含义行政法律关系变更，是指行政法律关系产生后，但未实现之前，由于一定的原因而发生的局部变化。 其基本特点如下：1.原有的法律关系内容发生量变 2.原已产生的行政法律关系的背景发生了局部改变（二）行政法律关系变更的类型1.主体的变更。指行政法律关系主体发生了形式的变化。其有两种形式：第一，主体数量上的变化。第二，主体在接替上的变化。2.客体的变更。指以一种客体取代另一种客体。3.内容的变更。指行政法律关系主体的权利义务发生的变化。四行政法律关系的消灭（一）行政法律关系消灭的内涵指主体双方原有的权利义务不再存在。行政法律关系消灭的原因包括以下几点：1.主体双方之间因已产生的行政法律关系没有必要存在或没有意义存在而终止。2.已产生的行政法律关系因内容已兑现或完成而消灭。3.由于原行政法律关系模式的废除而使行政法律关系的消灭。4.行政相对人放弃自己的权利使行政法律关系消灭。（二）行政法律关系消灭的类型1.权利义务，即行政法律关系内容的消灭2.因主体消灭使原权利义务也归于消灭3.因客体消灭使原权利义务也归于消灭第二篇 行政组织法第四章 行政组织法行政组织法包括行政机关法、行政编制法与公务员法行政机关法行政机关是行政组织法调整的首要对象。一行政机关概述（一）行政机关的基本特征行政机关 是国家机关的一种，是依法成立并代表国家依法行使国家行政权，具体执行法律、法规与规章，组织和掌握国家行政事务并独立承担其行为后果的国家机关。1.行政机关是一种国家机关。其活动在本质上是一种国家行为，其内容直接体现着国家意志力，其目的在于实现其职能；而企事业单位和社会团体则是经济组织、文化组织或群众团体，主要代表某一群体的利益。2.行政机关是执行性的国家机关。3.行政机关是行使国家行政权的机关。（二）行政机关的分类1.中央行政机关和地方行政机关2.一般行政机关和专门行政机关3.决策机关、辅助参谋机关、执行机关、监督机关4.常设行政机关和临时行政机关5.首长负责制行政机关和委员会制行政机关6.职权行政机关和授权行政机关（三）行政机关的结构行政机关的结构体系由纵向结构和横向结构构成。纵向结构，是指不同层级的上下行政机关体系。横向结构，是指县级以上人民政府在其内部按照具体不同的职能而划分的工作部门。（四）行政机关的体系1.中央行政机关我国中央行政机关包括国务院及其各组成部门与直属机关。（1）国务院；（2）国务院办公厅；（3）国务院各部、委；（4）国务院的直属机构；（5）国务院部、委管理的国家局2.地方行政机关（1）地方各级人民政府；（2）县级以上地方各级人民政府的工作部门；（3）民族自治地方人民政府；（4）特别行政区政府;(5)派出机关和派出机构（五）行政机关的法定代表人行政机关的法定代表人是依法代表行政机关从事行政活动和诉讼活动的个人。（六）行政机关的法律人格行政机关的法律人格，是指行政机关是否具有独立的法律资格，也就是看行政机关能否以自己的名义对外发文、作出处理决定以及参加诉讼活动，能否以自己的名义承担行政行为引起的法律后果。1.划清行政主体与非行政主体的界限2.划清内部行政主体与外部行政主体界限二行政机关的法律地位行政机关处于双重法律关系中：一方面，行政机关代表国家行使行政权，它与国家处在授权与被授权的法律关系中；另一方面，行政机关独立第实施行政权，它与行政相对人处于管理与被管理、合意的契约、指导与被指导、救助与被救助的法律关系中。（一）行政职权1.行政强制性职权；2.行政特殊性职权；3.行政指导性职权。（二）行政职责行政职责是法律要求行政机关在行使职权过程中必须承担的义务。（三）行政权限行政权限就是法律规定的行政机关行使行政职权不能逾越的边界与界限。分为纵向行政权限和横向行政权限。三行政机关间的关系指行政机关基于行使行政职权、履行行政职责而相互之间产生的权利义务关系。（一）行政机关间的纵向联系1.纵向领导关系；2.纵向指导关系；3.特殊纵向关系（双重领导型、领导-指导型、直线领导型）（二）行政机关间的横向关系指没有上下级关系的行政机关之间的权利义务关系。1公务协作关系公务协作，是指无上下级关系的行政机关之间在履行公务时彼此提供便利及协助。特点：（1）公务协作关系是一种公法上的协作关系；（2）公务协作关系是一种法定的权利义务关系；（3）公务协作关系具有无偿性，并受制于协作方的客观条件。公务委托的权利和义务指一个行政机关为了更好地履行行政职能而委托另一行政机关办理某些行政事务。特点：（1）公务委托关系不是法定的权利义务关系，而是一种约定的权利义务关系；（2）公务委托关系中的受托方按照委托作出行政行为，后果由委托行政机关承受；（3）公务委托具有一定的有偿性。（三）行政机关间争议关系的解决1.积极争议，指两个或两个以上的行政机关都主张对同一公共事务拥有管辖权，由此而引发出权限争议。这有可能导致行政机关管理权限的重叠。2.消极争议，指两个或两个以上的行政机关都否定自己对于同一公共事务的管辖权，由此引发的权限争议。这有可能导致公共领域的管理盲区。解决争议应坚持的原则：1.行政系统内部解决，派出法院司法权的介入；2.争议双方的共同上级行政机关为争议的最终解决机关。第二节 行政编制法一行政机关编制概况（一）行政机关编制的基本特点行政机关编制，是指行政机关的内部机构设置、人员定额以及内部人员的比例。 特征：1.国家性；2.内部性；3.机构设置与人员定额比例的相关性（二）行政机关编制的意义1.有利于形成编制上的自律机制。促使行政机关内部机构设置和人员配置的法定性，减少行政机关编制的随意性，有利于推进行政机构的改革。2.有利于控制行政机关自身的膨胀3.有利于行政机关的结构优化（文化程度、年龄档次、知识结构） ，有利于转变政府职能，提高行政效率。二行政机关编制的原则和内容（一）行政机关编制的主要原则1.统一领导、分级管理原则；2.依法管理原则；3.统一审批原则（二）行政机关编制管理的基本内容1.名称；2.隶属关系；3.级别；4.审批程序三我国行政机关编制的改革和完善（一）我国行政机关编制存在的问题1.缺乏管理机构的权威性；2.缺乏法律规范的专门性；3.缺乏编制监督的制度性；4.缺乏预算约束的有效性；5.缺乏结构比例的法定性；6.缺乏内容安培的完善性；7.缺乏研究方法的科学性。（二）完善我国行政机关编制长期以来，我国对行政机关编制主要采用定性的管理方法：一是沿袭法，即根据该行政机关在历史严格中规模演变的幅度，取其相应的编制值；二是类比法，即与同级行政机关或任务相近的其他行政机关进行比较，取基本相当的编制值；三是概算法，即把该行政机关所承担的各项任务及有关因素粗略第加减，概算出编制值。定性管理是我国行政管理领域中的一种传统的管理方法，有其必要性和合理性，但缺陷也是显而易见的。应采用定性管理与定量管理相结合的方法。从原则上讲，行政机关编制最终必须向精简、精干的方向发展。具体来说，就是要使行政机关编制实现规范化：1.行政机关职能的规范化；2.行政机关设置的规范化；3.行政机关编制的规范化。第三节 国家公务员法一国家公务员概况（一）公务员的基本概念公务员是代表国家从事社会公共事务管理、行使行政管理职权、履行国家公务的在编人员。公务员制度，是指通过制定法律法规，对国家公务员依法进行行政管理的制度。我国公务员按性质可分为 领导职务公务员 和 非领导职务公务员。（二）公务员的双重身份 公务员的构成要件：1.必须具有公民资格；2.公务员的身份和资格是通过法定的程序确立的；3.公务员是管理公共事务的在编行政人员；4.公务员的公务行为具有代表国家实施行政权的属性。 矛盾：1.公务员与公民权利和义务的不完全对应。2公务员双重身份与双重行为的错位。（三）公务员双重身份双重行为错位的纠正1.将公务员的行为划分为个人行为和单位行为；2.划分和确认公务员在具体行为中的具体身份。二国家公务员法（一）公务员法的主要内容国家公务员法是调整国家公务员职务关系的法律规范的总称。包括如下内容：1.公务员的录用；2.考核；3.奖惩；4.培训；5.调配和交流；6.晋升；7.辞退和辞职；8.公务员的权利和义务；9.公务员的管理机构（二）公务员法的基本原理公务员法是规范人事管理的一种组织法。我国公务员法的基本原则如下：1.民主原则；2.公开、平等、竞争、择优原则；3.法制原则；4.功绩原则。 第四节 法律、法规授权组织法律、法规授权是指法律、法规将某项行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织行使的法律行为。一法律、法规授权组织概况（一）法律、法规授权组织的含义授权组织，就是根据法律、法规的授权，享有特定的行政管理职权的组织。特点：1.授权组织的行政职权基于具体法律法规的授权而产生；2.授权组织有资格以自己的名义行使行政职权；3.授权组织对实施的行政行为独立地承担法律责任；4.授权组织可以成为行政诉讼的被告。（二）授权组织的构成要件1.组织要件（1）该组织应当具有法人资格；（2）该组织是不以营利为目的的事业单位、社会团体和群众组织。2.法律要件授权组织的法律要件是授权组织作为行政主体在法律上具备的条件。（三）授权组织的类型1.经法律、法规授权的派出机构；2.经法律、法规授权的内部行政机构；3.法律、法规授权的其他组织（行政性公司、经授权的事业单位、经授权的企业单位、经授权的社会团体、群众性组织和其他社会组织）二授权制度的发展（一）我国授权制度的探索1.组建行业协会；2.培育和扶持行业协会；3.清理和整顿行政性公司（二）西方授权理论的借鉴公务法人，是指脱离一般行政性组织，并具有独立的管理机构和法律人格，以及能够享有权利、承担义务的公务组织。健全授权组织的立法将成为推进授权组织发展的一个重要举措。法律法规对某个组织实施授权时，为了保证授权的严肃性、权威性，必须遵循以下原则：1.授权合法原则；2.授权明确原则；3.权责保留原则；4.加强对授权组织的司法监督。第三编 行政行为法行政行为第一节 行政行为概述一行政行为的含义和特点行政行为，又称行政法律行为，是指行政主体行使行政权力，为实现行政管理目标而实施的具有法律效果的行为。1.主体要素。行政行为的主体应当是行政主体。2.权力要素。行政行为是行使行政权力与执行公务的行为。3.法律要素。行政行为是一种能够直接或间接产生法律效果的行为。行政行为的特点主要有以下几方面：1.法律从属性。行政主体在实施行政行为时必须严格依据行政法律规范的有关规定并具备必备的法定条件。2.效力先定性。行政主体的行政行为一经作出，就应当推定为合法有效，行政相对人必须服从。3.单方意志性。4.国家强制性。二行政行为与相关行为的界限（一）行政行为与国家行为国家行为，又称为政治行为，指国家最高行政机关以国家名义作出的有关国家主权的行为，如国防行为、外交行为。两者区别：1.主体地位不同。国家行为的实施主体级别更高，该行为职能由中央政府作出，其他任何行政主体都无权实施。2法律依据不同。国家行为不是由行政法调整，而是直接由宪法规定。3.责任性质不同。国家行为的主体通常要承担政治责任；行政行为主体主要承担行政法律责任。4.救济途径不同。国家行为不受法院管辖；行政行为是行政诉讼的司法审查对象。（二）行政行为与事实行为行政主体的事实行为是指，行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的实施的行为，即行政主体在公共管理中实施的不直接改变相对人权利义务的行为。区别：1.行为性质不同。行政行为是一种法律行为，会涉及行政相对人在行政法上的权利义务，会影响和改变行政相对人的法律地位；而事实行为则不会。2.行为效果不同。行政行为存在执行问题；而事实行为不涉及执行。3.责任后果不同。行政行为违法可引起行政诉讼，造成损害的将导致行政赔偿；事实行为违法侵权只能通过行政赔偿诉讼来请求行政赔偿。 （三）行政行为与公务员的行为第二节 行政行为的分类一抽象行政行为 和 具体行政行为（一）抽象行政行为指行政主体制定和发布的普遍性行为规范的行政行为。 特征如下：1.对象的抽象性；2.效力的普遍性和持续性；3.性质的准立法性；4.争议的不可诉性；5.形式的静态性。（二）具体行政行为指行政主体行使行政权利，依法对特定的人或事件实施的能产生法律效果的行为。特征1.对象的特定性；2.法律效力的特定性；3.法律效果的直接性；4.法律后果的必然性。（三）抽象行政行为与具体行政行为的比较抽象行政行为是具体行政行为的依据，具体行政行为是抽象行政行为的执行。1.行政行为的对象是否具有特定性2.行政行为的适用是否有溯及性3.行政行为的效力是否有直接性二羁束行政行为和自由裁量行政行为羁束行政行为，是指行政主体必须严格按照法律的明确规定，排除主观选择而实施的行政行为。如税务机关按税率征税的行为。自由裁量行政行为，是指行政主体在法律规定的原则、幅度和范围内，通过主观选择而实施的行政行为。（一）羁束行政行为和自由裁量行政行为区别1.两者受法律的约束程度不同2.两者违法的法律后果不同（二）区别羁束行政行为和自由裁量行政行为的意义1.合法性和合理性的问题2.司法审查的范围问题三、行政行为的其他分类（一）行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为（二）职权行政行为和依申请的行政行为（三）单方行政行为和双方行政行为（四）要式行政行为和非要式行政行为第三节 行政行为的内容和形式行政行为的内容是指行政行为对行政相对人实体权利义务产生的具体影响的部分。一行政行为的内容（一）赋予权利权能和撤销权利权能赋予权利权能是指赋予行政相对人原来没有的法定权利或权利能力，使其具备从事某种行为的权利和资格。1.赋予行政相对人从事某项活动的权利2.赋予行政相对人权能3.赋予行政相对人某些特殊的权利撤销权利或权能，是指行政主体依法取消行政相对人原有权利或资格。（二）设定义务和免除义务设定义务是指行政主体通过行政行为使行政相对人承担一定作为义务或不作为义务。免除义务是指行政主体通过行政行为对负有作为或不作为义务的相对人，由于特殊情况而免除其义务。（三）变更法律地位指在不影响原有法律关系的前提下，改变其内容的某些因素。（四）确认法律地位或法律事实确认法律地位是指法定行政主体对行政相对人的某种法律地位是否存在以及存在的范围加以确定。如判定某当事人是否具有纳税人的地位。确认法律事实是指行政主体对某种法律关系有重大影响的事实是否存在作出认定。如对假冒伪劣产品的鉴定。行政行为的形式行政行为的形式指行政行为的表现形式。抽象行政行为 和 具体行政行为。第四节 行政行为的效力一行政行为效力的含义行政行为的效力是指行政行为一旦成立在法律上所产生的效果。二行政行为效力的内容行政行为效力的内容是指行政行为成立、生效后对行政法律关系主体产生的法律约束力。1.公定力。行政行为的公定力也称先定力，指行政行为一经作出，就应该假定其合法有效，行政相对人必须服从，除非由有权机关经法定程序变更或撤销。2.确定力。行政行为的确定力是指行政行为成立、生效后具有的相对稳定性，非依法不得随意撤销或变更，故又称为不可变更力。3.拘束力。行政行为的拘束力，是指行政行为成立、生效后对行政主体或行政相对人及其他人所产生的约束力。4.执行力。行政行为的执行力，是指行政行为成立、生效后，行政主体有权依法对无故不履行义务的行政相对人启动强制程序，使行政行为的内容最终得以实现。三行政行为的成立要件与合法要件（一）行政行为的成立要件行政行为的成立要件是指行政行为得以成立所应具备的条件。1.主体要件。行政行为必须是行政主体实施的行为。2.权利要件。行政行为是行政主体行使行政权力、管理公共事务所实施的行为3.法律要件。行政行为必须是影响行政相对人实体权利义务的行为。4.时间要件。行政行为必须是行政主体已经作出的最终的行为。（二）行政行为的合法要件行政行为的合法要件是指，行政行为合法有效所应具备的条件。1.实体要件。又称实质要件，是指行政行为的内容本身必须具备的条件。包括（行为主体合法、权限合法、内容合法）2.程序要件。指行政主体作出的行政行为必须符合法定的程序条件。四行政行为的生效时间1.即时生效。行政行为一经作出后即发生法律效力。如戒严令。2.告知生效。行政行为一经向行政相对人通报了行政行为内容，即刻发生效力。3.受领生效。行政行为须经特定的行政相对人受领后才发生法律效力。4延迟生效。对于附加条件的行政行为，只有当附加的条件、期限或某些限制性事实成立时，该行政行为才发生法律效力。五行政行为的无效、撤销、变更和废止（一）行政行为的无效指行政行为不能产生行政主体预期的法律效果，不能对行政相对人的法律地位产生实际影响。（二）行政行为的撤销指有权机关撤销违法的行政行为，使其从成立时就丧失效力。（三）行政行为的变更指行政行为生效后，有权机关对其内容所作的部分改变。（四）行政行为的废止指行政主体根据法定程序废止已经生效的行政行为，使其往后失去效力。第六章 行政立法第一节 行政立法概述一、行政立法的含义和特征（一）行政立法的含义广义的行政立法是指国家权利机关与国家行政机关依法制定行政法律规范的活动。狭义的行政立法是指特定行政机关依法制定行政法规和规章的活动。1.行政立法主体的特定性行政立法的主体是特定的行政机关，并不是所有的行政机关都具有行政立法权。2.行政立法内容的公共性行政立法的内容是有关公共管理方面的权利义务关系。行政立法机关并不能对 任何事项均予立法。3.行政立法结果的文件性行政立法的结果是制定行政法律规范。（二）行政立法的特征行政立法是一种抽象的行政行为，实质上是一种准立法行为。1.行政立法是一种特殊的行政行为A行政立法主体的行政性； b，调整对象的行政性；c，目的予性质的执行性。2.行政立法是一种特殊的立法行为行政立法 与 国家权利机关立法 的区别：1.立法主体和权利来源不同。国家权力机关立法的权利直接来源于人民授权；行政立法的权利来源是宪法、法律和法规的授予或国家权利机关的授予。2.立法的内容不同。国家权利机关立法涉及的是有关国家政治、经济、文化生活最基本、最重大方敏啊事项；行政机关立法所涉及的是有关管理国家政治、经济、文化事务的事项和有关具体事项。3.效力等级不同。国家权利机关立法在效力上高于本级行政机关的行政立法。4.司法适用不同。我国国家权利机关制定的法律法规在司法适用中是依据；行政法规在司法适用中必须具备予宪法和法律不相抵触的条件才能作为依据。二行政立法的分类（一）职权立法和授权立法职权立法，是行政机关直接依照宪法和有关法律赋予的职权进行的行政立法。授权立法，是特定行政机关依照具体法律特别授权，或具有立法权的国家权利机关的授权而进行的行政立法。（二）执行性立法、补充性立法、自主性立法执行性立法，是指行政机关为了执行法律和法规进行的立法活动，它并不创造新的法律规则。补充性立法，是指行政机关为了对已经发布的法律、法规进行补充而制定法律规范性文件的活动。试验性立法，是指行政机关在法律、法规或有权机关授权的基础上，就本应由法律法规规定的事项先行作出有关规定的活动，故又称为创制性立法。4.中央行政立法 与 地方行政立法在不同的国家，中央行政立法与地方行政立法之间的效力等级关系是不同的。第二节 行政立法的主体与形式行政立法的主体是指依法进行行政立法的特定行政机关。行政立法的法定形式有行政法规和规章两种。一我国行政立法主体1.国务院；2.国务院各部、委，中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构3.特定的地方人民政府二行政立法的法定形式行政立法的法定形式就是行政立法的法定表现形式。行政法规，是国务院制定的具有法的属性和效力的规范性文件的总称。规章，是国务院职能部门以及依法拥有行政立法权的地方人民政府所制定的具有法的属性和效力的规范性文件的总称。三行政立法机关与国家权利机关的关系第三节 行政立法权一行政立法的基本原则指特定行政机关制定行政法规和规章所应当遵循的基本准则。1.依法立法原则（行政立法主体合法；行政立法权限合法；行政立法内容合法；行政立法程序合法；行政立法符合宪法设定的紧急状态条件）2.民主立法原则第一，提前公布立法草案，并附以立法说明，保证公民、组织和有关机关有充分的时间对立法事项发表意见；第二，将听取公民、组织和有关机关的意见的做法纳入行政立法的法定程序中；第三，对立法意见的处理结果要向公民、组织和有关机关公布；第四，设置专门的行政立法咨询机关和咨询程序；第五，已经通过的行政立法文件要向社会公布。3.科学立法原则4.维护法制统一和尊严的原则三行政立法的效力行政立法的效力，是指行政法规和规章的适用范围。（一）行政立法的时间效力1.行政法规和规章的生效时间（自公布之日起生效 和 另定生效时间）2.行政法规和规章的效力终止时间（新发废止旧法、通过专门行政文件废止旧法）3.行政法律规范的溯及力指新颁布的行政法文件对其颁布前的行为和事项是否具有适用力的问题。（二）行政立法的地域效力（三）行政立法对行政相对人的效力指行政机关制定的行政法规和规章对哪些行政相对人具有适用力的问题。1.属地与属“人”原则 ；2.属地原则；3.属人原则四行政立法程序行政立法程序是指由法律规定的，特定行政机关在制定行政法规与规章时所必须遵循的程序。（一）行政法规的制定程序 1.立项；2.起草；3.审查；4.决定与公布；5.行政法规解释（二）规章的制定程序1.立项；2.起草；3.审查规章送审稿；4.决定与公布；5.备案。（三）有权改变或者撤销行政立法的监督机关（四）对违法或违宪的行政法规与规章的监督程序第四节 行政法规、行政规章以外的其他规范性文件 一。其他规范性文件的概念和特征（一）概念。一切国家机关制定的除法律、规章之外的具有普遍约束力的规范性文件。（二）名称。无统一名称（三）特征1.主体的广泛性；2.数量的浩瀚性；3.效力的多层级性；4.地位的从属性；5.性质的规范性和强制性。（四）其它规范性文件与行政法规、规章的区别1.制定的主体不同；2.效力地位不同；3.规范的内容不同；4.制定程序不同。二其它规范性文件的地位（一）其它规范性文件的功能1.有利于强化各级政府的行政法治工作；2.有利于提高行政效率；3.有利于规范各级各地人民政府及所属部门的行政行为（二）其它规范性文件的问题1.制定主体混乱，随意性大；2.严重越权， “土政策”取代法律法规的现象很严重；3.制定程序缺乏程序规则第五节 我国行政立法的完善与发布一我国行政立法的发展历程第一阶段：初创阶段。第二阶段：坎坷阶段；第三阶段：逐步发展与兴旺阶段。二我国行政立法中存在的问题 1.往往只注意了各自行政主体的权利，忽视了责任；2.行政立法内容含糊不清，行政法律规范之间矛盾很多；3.行政立法仍然存在不少空白；4.行政立法程序上缺乏统一和严格的法典。三完善行政立法的监督体系（一）人大对行政立法的监督（二）行政系统内部的监督（三）救济制度中的行政立法监督四对我国地方政府规章的几点思考（课本 153 页） 第七章 行政执法（一）第一节 行政执法概述一。行政执法的概念与特征（一）概念。行政执法是行政主体执行行政法律规范的行为。（二）特征。1.主体的特定性；2.内容的不对等性；3.目的公益性；4.权利义务的重合性；5.效力的一次性；6.方式方法的多样性；7.不可自行和解的一般性。（三）行政执法与司法机关执法的比较1.执法的主体不同。前者是行政主体，后者是法院和检察院。2.适用的具体对象不同。行政执法的对象是具体的一般公民和组织；司法执法的对象是具有违法犯罪行为的特殊公民和组织。3.适用的时间不同。4.强制的性质不同。前者依靠行政强制手段；后者依靠国家司法强制手段。5.行为的形态不同。行政执法具有主动性的特点；司法执法具有“不告不受理”的特点二行政执法的基本原则指贯穿于行政执法行为始终的基本准则，在行政主体实施行政执法过程中具有普遍的指导意义。（一）职权专属原则1.职权主体的专定性；2.职权的专属性；3.实施行政职权的措施和手段的专属性。（二）行政执法的职权与职责相统一的原则（三）公正、合理原则1.行政主体实施行政执法行为，不得超越适当权限；2.行政执法的内容，不得违背一般的社会道德准则；3.行政主体实施具有处罚性的行政执法行为时，对行政相对人应优先考虑从轻；4.行政主体对行政违法行为制裁的轻重应与该行为的社会危害性相适应。（四）公开、文明原则三行政执法的效力（一）行政执法的生效要件指使某一执法行为产生法律效力的必要条件。包括 实体要件 和 程序要件。（二）行政执法的效力1.公定力（先定力） ；2.确定力（不可变力） ；3.拘束力；4.执行力。第二节 行政许可一行政许可概述（一）行政许可基本概念行政许可是特定行政机关应行政相对人的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予申请人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为。特征：1.行政许可是特定行政机关实施的行政行为；2.行政许可是依申请的具体行政行为；3.行政许可是特定行政机关对外实施行政管理而为的行政行为；4.行政许可是特定的要式行