信访制度存与废

信访制度存与废篇一：信访制度应该在中国废除信访制度应该在中国废除 所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律解释。 信访制度存在的根本目的是为了设置更简便、高效率的申诉渠道，让老百姓的心声权利可以更好地表达，它的初衷是想为社会主义民主建设拓宽途径。信访制度是一种补充救济制度。和一级政府庞杂的职能机构相比，信访机构本身简单的多，比如我国的国家信访局只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门。信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求，通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理，属于一种行政性的补充救济制度。它与正式的行政复议和司法救济不一样，通常而言，信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本。 随着国家的经济、政治、人民的思想的不断变更，信访作为一种补充渠道在发挥着它的作用同时也出现了许许多多的矛盾与问题。 “信访洪峰”一词成为近些年使用频率较高的词汇，有组织的集体访数量增多，规模增大，组织性增强；异常访和越级访十分突出。出现信访问题严峻的局面，一方面和信访制度本身的缺陷和特点有关，另一方面，在进行信访工作的时候，也存在着不少缺陷。此外，地方各级领导和机关甚至人民群众，也都有不可推卸的责任。在信访制度运行的过程中，似乎此制度带来的负面作用已经大于它的正面积极作用了，所以对于信访制度是否还有在中国延续下去的必要，我作为一个当代大学生就此问题来谈谈个人看法。 一、我国的政治参与制度让信访难以有效实施 我国信访制度设计的最初目的之一，是通过人民群众给党和政府来信来访的方式提出意见和建议，保障人民当家做主权利的实现。在毛泽东时代，为了推动人民群众投身到社会变革的洪流之中，党和政府鼓励人们通过写信给相关机构表达心声。人民群众通过来信来访投入运动和斗争，是“大众动员型信访”时期我国公民主要的政治参与方式和利益表达方式。同时，党和政府从收到的信件中收集、反思问题，以便适时作出调整和修正。在党的十一届三中全会之后,党的工作重心转移到经济建设上来，运动式的“大众动员型信访”失去了其存在的基础，由于有组织的动员不再实行，所以信访制度的政治表达功能开始萎缩。现实情况是，由于我国人民代表大会制度并不是全民参与、立法也是少数人规定、政策制定也是由少数人磋商，导致在事关公民重大利益的立法和政策方面公民参与极少，公民的政治参与和利益表达权利无法得到充分实现。近些年不断涌现的与人民群众切身利益密切相关的救济类“信访洪峰”(如由土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等引发的信访事件)，在某种意义上是由失去组织的动员造成的。此外，由于信访中批评建议权的行使受到公民的政治热情、受教育水平和参政议政能力等条件的制约，而申诉、控告和检举权的行使却几乎没有什么条件限制，因此，导致在具体信访实践中呈现出批评建议权的行使相对消极而申诉、控告、检举权的行使相对积极的失衡状况。造成了一些危害社会和谐影响人们生活安康的不必要事件。 二、信访制度的权力监督功能单一 信访作为社会监督的一种重要形式，是让广大人们对国家公职人员的违法行为进行批评、举报、监督。根据现行信访条例的规定，信访对公权力的监督具有三个特点：一是监督范围的广泛性。受信访监督的是行使某种公权力的行政机关、组织和社会团体。二是监督过程的互动性。信访能将信访人的监督与国家机关的监督有机结合，而信访人的监督体现在提出请求并要求参加事件的处理、陈述和质证方面。三是监督的实效性。有权机关在受理信访后，对公权力行为进行处理,处理的结果可能是维持、撤销或者改变原行为。然而，信访制 度的权力监督功能在实际运行中的成效主要体现在举报贪污腐败案件及提供有关线索方面。在某种意义上，当前信访部门成了“综合举报中心” ，信访制度甚至取代了我国宪法中原本就存在的监督制度(如司法监督、内部监督等)。信访制度在其他方面的监督作用并未显示明显实效，信访监督过程的互动性不够，监督结果缺乏透明度。由于信访的发展最终沦为单一的举报中心，但是由于国家的一些配套措施不完善，就连单一的举报中心工作也未能完善。比如，有些举报人的信息被泄露遭到报复，或者还有举报者故意陷害被举报人弄虚作假，最要紧的是国家的处理审查时间、手续过于缓慢，往往举报一个贪官污吏到着手开始办案短的一年，长的可以达到四五年甚至被耽搁。其中的一些不当手腕若是有操纵，那么就很可能让案件从此埋没。所以信访的这么一个“单一”功能也不是很完备。三、信访制度的法律支持上存在缺陷 在当今中国，信访缺乏有效的法制规范，不是缺乏法制，而是切实有效的法。虽然 XX 年 5 月 1 日起施行了信访条例 ，但是在实际操作中存在各种的缺陷，这个法律的条例有很多不成熟的部分且很容易看出，这些问题并不是制定者的错误，是由于体制的问题。由于信访本身就缺乏较强的规范性，在一定程度上属于“人治”而非“法治” 。对于群众最关心的信访处理的程序没有严格的规定，很多程度、性质上的判断都由信访工作者决定，所以导致处理个案的时候严重依赖工作人员的个人素质和能力，信访的结果与个人素质紧密相关，那么我们可以想象，并不是所有信访机构的人员素质都很高，这样一来在评判时会出现不公平，会出现官民矛盾，吵架打架的，公民因上访被抓的，多年来屡屡出现，这严重影响社会的稳定。同时由于信访部门处理个案没有法律赋予权力，智能依靠上级批示和干预，其公正性很容易受到影响。另外，终结制度名存实亡，形同虚设，很多终结了的案件，信访人仍然在不断上访，人民与信访处理官员都苦不堪言。 四、信访机构缺乏统一协调机制 现行的信访机构庞杂分散，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束，这样一来，信访部门很多情况下形同虚设，接受的案件得不到了结，那信访部门的作用究竟何在。加之各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而很多民众把信访部门当成解决问题的责任主体，出现权责错位。加之整个系统缺乏统一协调的机制，缺乏统一的计算机联网，信息不共享，信访者一个问题可能同时找几个机构，不同机构推来推去，造成效率低下或者根本不了了之。还有就是信访机构分散，信访工作人员较少，而信访案件较多，处理起来都比较麻烦，所以大多数信访案件都是转到别处，最后工作人员也累了，百姓也倦了，双方矛盾重重，反而让民众会把矛头指向社会指向政府，产生仇恨态度，危害社会稳定。 五、信访活动组织化趋势、过激行为时有发生。 很多信访人在自身要求得不到满足的情况下就会采取其他方式，他们或聚集在一起，或参加某些社会团体形成组织，来进行强制性的利益表达，从而对执政党、政府施加压力。信访活动中，一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访。一些信访人不按法定程序、不到法定机关反映问题，而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至滋事。有的人采取一些极端方式，为制造扩大社会影响，由于这些事情事关重大所以常常得意解决，所以并为更多的信访人所效仿，近些年，很多信访人采取了骇人听闻的方式，如自杀、自焚、自残，还有的威胁要挟办事人员，对社会的稳定产生极大的不良影响。由于法律制度的不完善，一些地方的行政执法机构往往滥用警力和行政强制力，或者对信访群众进行打击甚至迫害，本来就已经产生的矛盾被放大。更有一些国际上的恐怖组织利用这些矛盾蓄意挑衅滋事，他们趁机假借人权或帮助维权名义对我国居民进行思想渗透，让它们对党 和国家产生仇视情绪，利用这些信访者来制造一些恐怖事件或者社会影响较大的事件，从而借机破坏分裂国家。原本善意的信访由于种种实施的不完善被如此利用，反而造成一种很不好的情况，那么它的存在意义就大打折扣，所以还不如没有。六、人民群众对信访功能误解严重 从我国信访制度的实际操作者看，各级部门作为信访机构，受理所有的信访问题，因为没有相应的权限和职能限制，只是受理而无法解决问题。由于信访机构的功能和作用定位不明确，很多群众认为信访部门就是解决问题的。现在我国还处于社会主义初级阶段，居民的总体文化水平、综合素质还不是很高，而且据调查显示，参与信访的大多数是农民等知识水平更低的群体。大家对信访的误解过于严重导致矛盾重重，一方面是信访部门本身真的解决不了问题，一方面是信访人的强烈期待，双方的矛盾显然。观念和思想是很难改变的东西，居民的看法是很多年形成的，即使现在试图纠正大家看法加强宣传力度，但是也会出现居民认为这是信访部门在推卸责任，所以对于这种错误的看法在某种程度上是改变不了的。也就是这些问题应该是一个长期的持久的难以改变的问题，与其让矛盾继续，不如中止矛盾，让信访制度取消，所有流程走“法治”道路。上述的六点是我对于信访制度之中存在的棘手问题的看法。权力要在公正、法治的框架内运行，在于政府的立法、行政、司法三大分支之间权责明确，相互制衡，在于国家与地方之间权责明确，相互制衡。信访制度的本身并没有错误，只是在它运行过程中有太多阻碍，它无法与我国的司法、行政等机关形成有效合作，无法保证案件受理的公平性与实效性。而且在它的信访条例中有一些与宪法相违背的成分，这就自相矛盾了。信访是在一定的时代确实起到一定的作用，但是在现在我们必须要对其存在的合理性进行反思，它究竟适不适合这个时代，究竟是为中国的民主建设增彩还是拖后腿。显然，在信访实行的这些年中，问题越来越显而易见。信访的内容和制度复杂，机构沟通不畅；信访人的信访渠道不畅；信访功能被异化；信访的人治色彩浓厚等等，很多是难以调和的。这就是为什么对于信访制度的改革已经被说了很多年，但是改革难进行，效果不显著。因为信访而产生的社会危害性事件屡屡发生。 在国家的民主建设中，各级政府之间必须权责明确，都能够在宪法框架内独立履行职责，承担责任，仅仅靠官员来管，那是管不过来的。若是实行法治国家，那么就要及时废除与法治相违背的体制。我知道，在当今中国，完全废除信访制度时不可能的，但是就对于这些重重难以解决的矛盾，我还是建议信访制度废除或者弱化。 篇二：信访制度意义困境与前景信访制度：意义、困境与前景 以涉法、涉诉信访为考察维度 孙彩虹 XX-10-30 10:32:49 来源：中国浦东干部学院学报XX 年第 2 期 【作者简介】孙彩虹(1971- )，女，河南长葛人，上海政法学院法律系副教授，博士（上海 XX01） 。 【内容提要】随着改革开放的发展，不同利益主体之间的利益冲突也日益激烈。因此，妥善处理和化解社会矛盾已成为构建和谐社会最基本、最基础的工作，也是当前一项十分紧迫的工作。而信访作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，几乎涉及了社会矛盾的方方面面。但在信访热潮的涌动下，信访功能出现了严重的异化，信访的政治功能基本趋于弱化，大量的涉法、涉诉信访的出现，冲击和消解着司法权威，也不符合国家宪政建设和法制化进程。因此，如何破解信访困境，完善信访程序，关涉我国信访制度的存废，也是和谐社会建设的应有之义。【关 键 词】信访；涉法涉诉信访；困境；前景 一、意义：构建和谐社会、实现社会主义善治 改革开放以来，我国的经济建设和城市化进程都取得了巨大的成就，但是近年来高速发展的粗放式发展模式带来的社会问题也随之越来越突出：城市化过程中，因农地征用和城镇拆迁补偿问题引发的群体性突发事件频频发生；因工业生产造成严重的环境污染，导致了大量的公民与企业、政府之间的纠纷；农民工工资拖欠和企业重组改制过程中损害工人权益等问题滋生了各种社会矛盾；交通事 故、医疗事故、安全事故纠纷逐渐成为突出的社会问题。社会矛盾日益突出，不同的利益主体之间利益冲突日益激烈。因此，妥善处理和化解社会矛盾成为构建和谐社会最基本、最基础的工作，也是当前一项十分紧迫的工作。而信访作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，是我国宪法和法律赋予公民政治权利基础上的制度化延伸，也是最贴近老百姓的民意表达机制。它在迅速化解社会矛盾、密切党群关系、消除民怨以及维护社会稳定、创造和谐社会秩序等方面都发挥着不可替代的作用。目前，我国的信访工作涉及了社会矛盾的方方面面，几乎所有问题都可以诉诸信访。社会主义善治作为一种新的社会治理模式，要求尊重多元化的权威，发挥他们在各自领域解决社会问题的能力，以达成增进全体成员利益的共同目标。当代中国经过30 多年的改革开放，社会结构剧烈变动，群体间的利益关系日趋复杂，社会利益格局多元化已经形成，但是却存在利益表达不畅、表达主体失衡、诉求保障不力等问题，这些问题的存在将会进一步增加非理性对抗的政治风险。这就需要妥善化解社会矛盾，及时稳妥处理群访、上访事件，减少社会不和谐因素的滋生。因此，重视信访工作、疏解民意、创新信访制度是实现社会主义善治的根本途径之一。二、困境：信访热潮下的功能异化 信访，顾名思义就是来信、来访的简称。根据我国信访条例的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度在创设之初，体现和满足的是信访人的利益表达与政治参与的需求，以联系群众、反映社情民意为主，是人 民当家做主、参政议政的重要渠道。但是自上世纪 90年代中期开始，信访活动所涉及的内容及其所波及的影响却突破了信访设计者的制度预期，其中越级访、群体访和形式各异的个访更是将信访热推向了高潮。而在这股热潮中，带有法律或准法律属性以化解纠纷、实现权利救济为目的的信访活动呈爆炸性增长，这些信访被称为涉法、涉诉信访。笔者这里有一份 XX 年河南省巩义市对该市信访量的统计：反映涉法涉诉类 378 起，占总访量的 34；反映煤矿包赔类 225 起，占总访量的 20；反映工资待遇类193 起，占总访量的 17；反映生活和优抚救济类 146 起，占总访量的 13；反映医疗交通伤亡事故类 88 起，占总访量的 8；反映城建土地类 53 起，占总访量的 5；反映其他问题 38 起，占总访量的 3。而该市在 XX 年的统计中，涉法、涉诉信访仅 118 起，占信访总量的。如何处理这类信访案件目前已成为各级信访部门一项繁重的政治任务。 关于“涉法、涉诉信访”一词的含义，按照中央政法委 XX 年出台的涉法涉诉信访案件终结办法将其定义为：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。 ”但从理论上理解，涉法、涉诉信访是指信访与某一个具体的诉讼案件有关，针对公安机关、人民检察院以及人民法院在办理案件、监督和执行案件过程中的司法行为或裁决结果不服，要求各级信访部门予以处理的来信和来访。目前涉法、涉诉信访已成为信访部门面对的主要任务，信访的政治功能基本趋于弱化，取而代之的是权利救济、定纷止争。基于此，学者们开始为信访功能的转变寻找法律根据，有“基本权利说” 、1“默示性宪法权利说”2(P8)、3(P305)、还有“获得权利救济的权利说” 。4(P98)在当下的社会转型期，虽然这种转变不能说是不可以的或者不被认可的，但是对于信访制度本身而言是不是有点背离初衷。如果从法治建设的角度看，这种功能的转变不是法治的需要，而是“人治”的结果，因为，通过信访实现权利救济，靠的不是严格的司法程序而是某位领导的批示。 由于历史的原因，我国信访制度设置的初衷是建立一条“上达”民意的渠道，作为密切联系党和政府与群众关系的一条纽带，它是一种特定化的政治参与行为。同时作为消除民怨、维护社会稳定的“安全阀” 、 “减压阀” ，其权利救济途径也只是包括行政复议、举报、申诉等行政救济。而要彻底的化解纠纷，实现诉求，依赖于司法途径的解决才是公民权利救济的最主要形式。如果将信访作为权利救济的主要手段，或者作为最后的希望所在，势必会使该项制度承载其难以负荷的重任，其功能失衡与制度异化在所难免，同时也会对司法权威造成严重的冲击。因为，人们把信访作为解决冲突、实现权利救济的途径而被社会所接受的现实基础就在于对其他纠纷解决机制存在合理的怀疑。容许用信访的方式来代替正常的法律救济途径，不仅凸显我们整个社会对司法制度的不信任，也彰显出我国公安、司法机关公信力的危机。正如有学者所言，信访这种“玄机”重重的制度安排，虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。5(P226) 因此，笔者认为，信访制度本身带有极强的政治色彩，在中国这样一个行政主导的国家，司法权威不断受到消解和冲击，从国家宪政建设和法制化进程的角度看，信访功能应该回归本意，即强化信访制度作为公民政治参与的重要渠道，逐渐弱化信访的权利救济功能，与此同时理顺公民权利救济途径，完善社会纠纷解决机制，最终树立起司法的绝对权威，这才是社会稳定与和谐的根本之道。 三、前景：制度缺陷与机制整合 (一)涉法、涉诉信访与程序正义价值的冲突 对于程序正义价值的理解虽然各有不同，但是公正和效率几乎是他们的共识。党的十七大报告也提出要建立公正、高效、权威的社会主义司法制度。在这三个关键词中，公正被放在了第一位。法律本身公正性的一个基本要求是在法律中确立平等适用的原则，在这个过程中，不会因性别、民族、种族、地位、身份等造成法律适用中的任何偏袒和歧视现象，那么无论最终的结果如何，任何人都必须接受。这就是理论上所说的能够吸收当事人不满的最有效途径公正程序。但涉法、涉诉信访案件可以说是以信访制度代替了司法程序自身吸收不满的功能。因为在实践中虽然有借助于信访的渠道“还原事实真相” 、 “讨回了公道” ，但是从制度上和理论上分析，这种结果有太多的不确定性和非程序性，更何况“支配这种救济的又是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变动不居的所谓潜规则 ”。6所以，社会上就流行“大闹大得益，小闹小得益，不闹不得益”的说法。通过涉法、涉诉信访实现救济鼓励的是一种无序的、权大于法的救济途径，这种非正义理念与推进我国法制建设平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念大相径庭。 程序正义的另一个价值是效率，虽然公正和效率在程序价值清单里不属于一个层面的，但是只有体现了效率价值，诉讼制度才具有了与其他制度竞争的基础。通过诉讼渠道去解决纠纷意味着需要司法资源的投入，如何以较少的投入换取较大的收益，是立法部门、司法机关、当事人乃至一般公民都关心的问题。那么通过涉法、涉诉信访，能够达到迅速有效地解决争端、尽快恢复社会秩序的效果吗?天津市某学校老师邵慧敏因不服法院对于儿子死亡原因的判决结果，一直蹒跚在信访之路上，竟成了“老上访” 。7像这样的例子屡见报端。可见，在现实中涉法、涉诉信访的最终解决遥遥无期的现象大量存在。另外，实践中重复缠访、闹访也占用了大量的申诉资源，圈内人常以“用80的精力解决不到 20人的诉求”来形容信访工作的困境。这说明“力求以最少的资源消耗取得同样多的效 篇三：信访制度存废辨兼谈中国信访制度的变革之道信访制度存废辨兼谈中国信访制度的变革之道 时间:XX-01-10 16:24 来源:免费论文网作者:佚名 点击:60次 引子 处在迅速和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。自去年 7 月份以来，北京出现“信访洪峰“，来自全国各地的信访大军，每天流动在全国人大常委会办公厅信访局、国家信访局、中纪委、国土资源部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等权威部门之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重首都北京和局部地区的社会稳定，也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。1近日，中国社会院发展所在于建嵘博士的主持下对中国的信访制度进行的专项调查后出台的-信访的制度性缺失及其后果的调查报告，再次引起了学界和政府的高度关注。在既没有行政诉讼法 ，也没有行政复议法的，信访机构曾经发挥过“春风化雨“的作用。如今，面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张，我们不得不自问：现行信访制度是否已经走到尽头？信访制度该何去何从？面对中国的信访制度困境，社会各界中主张取消“人治的信访“呼声颇为强烈，也有人主张赋予信访职权并强化信访作用。还有学者提出在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留。总之，公说公有理，婆说婆有理。笔者将试图在下文中阐述自己对于这一存废论争的看法及解决之道。 一、新中国信访制度的发展历程及其考察 信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 中国共产党在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921 年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他象关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。1938 年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。然而，这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建国之后。1949 年 3 月，中共中央迁到北平，当年 8 月就正式成立了中央书记处政治秘书室，(注：这是共产党历史上最早的专职信访机构，参见刁杰成：人民信访史略 ，北京经济学院出版社 1996 年版，页 25。)负责处理群众来信来访。新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室“，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到 1954 年，中央人民政府各部委和直属机 构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理“原则，即根据来信来访反映的的性质，按照各级各部门的职责和业务范围，确定由哪级组织、哪个部门处理。1954 年至 1957 年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的 50 多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。这一时期，信访机构开展了若干重要的信访工作活动，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等。(注：刁杰成：人民信访史略 ，北京经济学院出版社 1996 年版，页 85 以下。只要作简单的对比就可以发现，当今司法机关遇到缠讼问题时还在运用这些方法。)很多地方信访部门还专门制定了工作规定。 在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况“(主要是对基层干部的不满)反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。而这段时期，正常的信访急剧下降，到“文革“开始后，党的各级组织普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。“文革“结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如 1980 年 6 月 20 日发布的最高人民法院信访处接待来访工作细则 ；1986 年12 月 10 日发布的最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则 ；1995 年国务院颁布了信访条例 。随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等，这些标志着我国的信访制度的确立起来。作为新中国成立后建立的一项制度，信访制度一向被认为是共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国法律传统。但笔者经过考察很惊奇地发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度-直诉制度，即我们通常所说“告御状“，古代为了保证司法公正，最大限度的防止冤、假、错案的发生，规定了直诉制度，即在某些特殊的情况下，可以打破审级的限制，直接向皇帝或钦差大人上诉。早在汉代，就已经有了“诣阙上书“，即允许对已决案件诣阙直接申诉，方法包括直接到京师向皇帝告御状，或者将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令，然后再上呈皇帝审阅，或者用邀车驾的方式直诉。到了晋武帝时期始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓“直诉制度。到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充，唐朝的直诉制度除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（等同于近日的拦领导的车队） 、上表（同今日的写信、电子邮件、传真）和立肺石等等方式， 唐六典记载：“经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下“宋代的直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代，则对于直诉的进行严格限制。法律明确规定禁止越诉， 大明律规定越诉者“笞五十“。明宪宗成化十七年（1481）将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄。到了明后期，颁布问刑条例越诉规定，只有国家机密重事才准直诉，而个人之事则被禁止。而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以赴京呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等处。综观上述，自南北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式， 中华法系解体之后，这种直诉制度就不复存在了。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉“制度受到启发而创造出来的。但我们可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉“制度存在着一定的“血缘“关系，这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。然而，信访制度经过共产党人的改造、创新后，又与封建社会的“直诉“制度呈很大的区别：首先，信访的不像“直诉“那样仅局限于司法领域，信访的范围涵括了行政、司法等各方面，还包括为国家提供意见建议等事项；其次，古代的“直诉“制度有严格的限制，当事人要“告御状“，必须付出如“滚铁钉“的惨重人身代价，作为现代法律价值体现的信访制度则不存在这种情形；再者，古代的“直诉“制度，更多的体现为一种权利救济的手段而非制约国家权力的手段，但在新中国，信访制度不仅具有权利救济的意义，同时被赋予了监督、制约国家权力的功能，同时也是公民实现政治参与的途径之一，信访已成为国家与人民沟通、互动的纽带。 (责任编辑：admin)二、信访制度存在的合理性和功能 作为一项制度，信访制度的出现并不是偶然的。家黑格尔曾说过“存在即合理“，且不论这句话是否是真理，但一种事物的出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现亦然。不分析信访制度存在的合理性与其功能，我们就无法了解其存在的意义，也无法对其存废做出正确的评判。学者强世功的表明：共产党在国家政权建设过程中，为了统合，尤其是广大乡村社会，发明了一套全新的组织和动员技术-权力的组织。这个网络包括组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。在这种技术组合中，共产党政权的法律形成了自己的新传统。(注：强世功：法制与治理 ，政法大学出版社 XX 年版，页 101以下。)正是在这个技术组合的背景之下，借鉴古代中国的“直诉“制度，建国前零星的群众来信、来访表达意见，才会在新政权建立不久时被制度化为“信访“。1951 年 5 月 16日，毛主席作了必须重视人民的通信的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度“(注：转引自刘絮、聂玉春主编：信访工作手册 ，高等出版社 1988 年版，页 26。)1953 年 1 月 5日，毛泽东在党内指示反对官僚主义、命令主义和违法乱纪中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。(注：毛泽东选集第 5 卷，人民出版社 1977 年版，页 72 以下。)人民日报也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。(注：如人民日报1953 年 1月 19 日发表的“认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪恶“，1 月 23 日发表的“压制批评的人是党的死敌“，11月 2 日发表的“把处理人民来信工作向前推进一步“等。) 我们可以看到，制度化的信访，一开始就被纳入到共产党“权力的组织网络“之中，被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法“，“结合整党建党及其它工作整顿官僚主义作风“的方法。“实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。“(注：人民日报1957 年 11 月 25 日。) 信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的，它具有诸多功能，详言如下：1.深化政权合法化。1949 年，共产党通过武装革命夺取了政权，在形式上取得了合法性，因为自辛亥革命以后，暴力革命成了确立政权合法性的常规手段。(注：强世功：法制与治理 ，中国政法大学出版社 XX 年版，页 48。)但建国后，共产党政权的合法性还需要论证，或者说，此时问题才浮现出来。如何确保国家政权对社会，尤其是广大乡村社会的合法性，确立意识形态的合法性，确立国家制度的合法性，这些都是新政权所面临的问题。群众来信来访，体现了共产党政权与民间社会的交流与互动，反映了社会对新政权的认同状况。而信访作为一种常规制度的出现(Entstehung)，(注：我在福柯意义上使用“出现“一词，它指事物在诸多力量构成状态中兴起，参见福柯：“尼采谱系学学“，苏力译，李猛校，载刘小枫、倪为国选编：尼采在西方 ，上海三联书店 XX 年版，页 288。)则反映了共产党人建立政权合法性的努力。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务“的意识形态承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众“，“从群众中来，到群众中去“的意识形态效果。因此，作为一种具体制度，它能自证其合法性，同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性。同样的道理，文革中淹没在“砸烂一切“狂潮中的信访制度，在文革后能迅速恢复并被完善，也出于当时新一代领导人急于确立合法性的需要。“文革“刚结束时，群众大规模上访，很快就超出了行政系统所能承受的限度。中央加大力度，在较短的时间内解决了很多遗留问题，加上的改革顺利推行，吸引了农民的注意力，上访潮消退。然而，随着农村改革的停滞，吏治问题逐渐突出起来，而运动方式已被中央明令宣布退出政治舞台，持续的信访就成了农民解决冤屈的主要方式。作为一种制度化装置，它证明着政权的连续性和新一代领导人的合法性。 2.对官僚体制的监控。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕官僚体制的腐败问题，并以各种方式监督官僚体制，防止其腐败堕落、脱离群众。最常用的办法是开展运动，信访制度在控制官僚体制方面只处在边缘的辅助位置上。在“文革“结束，运动方式被宣布退出政治舞台后，信访作为对官僚体制的非常规控制功能突现出来了。新中国有特定的思想和政绩考评标准对官僚进行控制，但这种控制会遇到很多障碍，比如官员之间的互相庇护，虚假的政绩工程等。这些障碍使得中央和上级官员无法准确了解下级官员的信仰坚定程度、行政能力、道德水平等。而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗口。对信访所涉及的重大案件，中央和上级国家机关会派人到基层调查，这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。它绕过了中间的官僚阶层，实现了中央和上级对基层官员的监控。 3.化解剧烈社会矛盾。新中国形成了一种特定的科层制：一方面，科层组织取代了各种传统组织，高度集权；另一方面，科层组织的各种理性化规范程序又未能充分发育。(注：应星：大河移民上访的故事 ，三联书店 XX 年版，页 368。)这种情况下，政策制定者和监督执行者的治理目标过