以人为本视角下的审判管理.docx

以人为本视角下的审判管理 以人为本视角下的审判管 审判管理既是法院工作的组成部分，又是推动法院工 作发展的重要措施，也是衡量一个法院工作水平的重要依 据。当前，全国各地法院竞相推行审判管理改革，在工作 机构、运行机制等方面，进行诸多有益的探索和实践，并 取得明显成效。然而，由于理念上的模糊认识，实践中产 生一定偏差，管理效果也大打折扣。理念问题决定着管理 的方向和追求，决定着管理的路径和成效，任何现代制度 的设计都必然有相应的价值理念支持，因此，完善和推进 一项制度并将其推向现代化，必须构建和强调与之相应的 价值理念。本文拟就审判管理理念问题展开探讨，以期更 好地推动此项工作。 一、理念重构：审判管理应坚持以人为本 审判管理制度在我国长期处于缺失状态，甚至根本没 有区分审判与审理的概念与界限。1随着人民法院“三五 改革纲要”的颁布实施，审判管理改革逐渐纳入人们视野， 并上升到优化法院内部职权配置的高度。审判管理属于公 共管理的范畴，因而既要体现审判的规律性，也要体现管 理的规律性。从管理学发展的历程来看，经历了古典管理、 行为管理、信息化管理和人本管理四个阶段，人本管理理 念已成为现代企业管理和公共管理共同的价值追求。2以 人为本是科学发展观的核心和本质，也是现代管理学的基 本理念，它要求在管理过程中，以人为出发点和中心，围 绕激发和调动人的主动性、积极性、创造性展开，以最终 实现人与组织的共同发展。笔者认为，审判管理既然从属 于公共管理，以人为本理应成为其价值取向，可从以下四 个方面界定其内涵： 以管理者、被管理者和司法相对人共同构成审判管理 关系主体。法院通过审理案件，为人民群众提供公共服务， 人民群众满意与否，是检验服务质量的重要标准。审判管 理非为内部管理而管理，而是为了更好地满足人民群众的 司法需求。以人为本管理强调与组织内部成员民主协商、 自主决策和权利救济，激发他们参与管理的积极性和热情， 强调保障广大公众分享决策、实施监督和绩效申诉，“使 权威性的官僚体制经由公民参与而转型为便民、利民、为 民的民主行政”。3换言之，以人为本，强调全员参 与、民主管理和自主管理。从这个意义上讲，审判管理的 范围不仅包括法院内部的审判活动，而且包括有司法相对 人参与的整个诉讼活动。4管理关系主体不仅包括传统意 义上的管理者，主要是院、庭长以及专门管理机构，而且 包括被管理者，主要是审判人员及其他辅助人员，还包括 司法相对人，主要是当事人和其他诉讼参与人。 以整个诉讼活动及其参与人员共同构成审判管理客体。 管理客体是领受管理的人、财、物、信息，是管理主体施 展管理活动的对象和不可缺少的因素，其中，人是第一类 管理客体。5有观点认为，审判管理关系的客体是法官依 法行使审判权和行为，而不是法官这一审判主体本身。6 这种“见物不见人”的观点，并不符合管理学原理。审判 管理通过规范和引导审判人员及司法相对人的行为，保障 程序法的规定在诉讼中得到有效执行。因此，管理不仅要 “管案”，而且要透过“管案”实现“管人”的目的；不 仅要规范以法官为主体的法院工作人员的职务行为，而且 要规范和引导司法相对人的诉讼行为。 以满足集体和个体的需求共同构成审判管理目的。管 理目的是指在一定理念下通过实施管理行为意欲达到的结 果。保障实现公正高效审判，固然是审判管理的目的，但 在以人为本价值取向下，审判管理的终极目标是使人性得 到完美的发展，实现个人与组织的利益趋同。具体而言， 包含三个层面：一是审判人员。通过民主协商、自主管理， 实现个人价值与组织价值的统一；二是司法相对人。通过 分享决策、参与管理，满足其对司法民主和司法实质正义 的需求；三是法院。通过整合资源、科学引导，最大程度 地满足人民群众的司法需求。 以激励、约束和服务共同构成审判管理手段。管理作 为一个系统，是决策、实施、结果控制等一个有着先后次 序的完整过程。以人为本的管理，强调人是出发点，也是 归宿，是终极目标，一切为了人。归根结底，要求把人置 于管理中心，充分尊重被管理者的主体地位。因而，在管 理手段选择上，应坚持一切围绕人、服务人和调动人：一 是服务。通过整合力量、理顺职能，协调审判流程中出现 的各种问题，促进提高审判工作效率；通过审判信息检索、 审判运行态势分析，为审判提供资讯和决策参考。二是约 束。通过分权制衡，监督正确行使审判权；通过流程监控， 确保审判高效运行；通过案件质量检查，确保审判工作质 量。三是激励。将政治上、物质上、精神上的激励有机结 合，使审判人员在多样化、复合型的激励鞭策下，达到激 发工作热情和斗志，发挥聪明才智的目的。 提出审判管理的概念见仁见智，关注的角度不同有着 不同的见解。综合前述，本文试图对概念作一个描述性定 义：即指在整个诉讼活动中，以审判人员和司法相对人为 中心，强调民主决策和自主管理，通过整合司法资源，完 善激励和约束机制，以充分调动被管理者主动性、积极性 和创造性，确保实现公正高效审判，满足人民群众司法需 求的特定管理制度。 二、制度检讨：审判管理存在的主要误区 综观当前审判管理实践，在一定程度上反映出一种 “以权力为本位”的管理模式，即强调上下级法院和法官 之间的服从和管理，强调对审判权运行的监督与控制，这 种管理模式对于加强审判工作的组织领导和集体把关审判 质量无疑具有积极意义。但是，随着人们对公正、独立、 公开、辩论、民主等司法规律的日益尊重以及司法改革的 深度进行，以“权力为本位”审判管理机制中的一些弊端 也日益暴露出来，具体表现在以下几个方面： 误区一：在管理决策上集权有余，民主不足 在司法去行政化的背景下，关于审判管理权的性质莫 衷一是。有观点认为，审判管理权系兼具司法性与行政性 的权力，笔者亦赞成此观点。7目前，审判管理决策行政 化对审判管理体制的改革或多或少有着不可避免的影响。 从最高法院到地方各级法院，通过工作考核形式，层层设 定工作目标，作为管理的“指挥棒”和“风向标”。但是， 围绕所设定的审判质效指标，通过指标排名所带来的高压 态势，以及多层级的对质效指标提升的苛求管理，功利性 的要求跨越，实质上是突破制度设计甚至法律规定，使人 们怀疑改革现行审判管理体制，能否有效控制审判权运行。 8在这种体制下，法官审判权被有意无意地弱化，不但未 能彰显法官在法院中的主体地位，而且在一定程度上制约 了法官的创造性思维发挥。同时，法官处于被单纯的被管 理者的角色和地位，司法者的主人翁意识缺乏，管理者与 被管理者之间的张力增加，法官对被管理的心理压力远远 大于放权所产生的主观能动性。此外，繁琐的考核指标、 繁多的考核程序增加了法官的额外负担，审判生产力并未 得到解放。 误区二：在绩效管理上评价导向偏离，激励作用削弱 当前在审判绩效评价上一定程度存在“人本”缺失的 现象，主要表现在：一是评价方法缺陷。过分追求量化、 标准化的倾向，片面强调量化评价指标体系的作用。量化 评价虽具有客观、精确、易于操作的优点，但同时存在种 种不足：其一，往往只能评价群体的行为，注重评价共性 的东西，兼顾不到个体的特点；其二，较多地注重评价具 体的行为，难以对整体作全面的把握；其三，由于指标体 系设计的技术上、观念上的诸多原因，常常会导致评价结 果误差较大，从而影响其科学性和公正性。9二是评价目 的偏离。审判绩效评价只注重考核的形式，忽视了“发展 人”的精神实质，偏离了评价目的。具体表现为在绩效评 价中“重事不重人”，过分强调人的经济属性，忽视人的 社会属性，重经济奖励，轻精神奖励等，或者相反。三是 评价标准单一。未考虑地区、部门差异，用一把尺子来衡 量所有法院或个人，难以使多数人同时满足所有考核要求， 获得公正、客观的评价，最终会造成千人一面、缺乏个性 与特长的局面。四是激励作用削弱。审判绩效评价中出现 的不透明性、官僚主义、流于形式等不规范现象以及拔高 标准，挫伤了审判人员的工作积极性，使他们丧失事业进 取心、责任感和成就感，出现上下级之间、审判人员之间 矛盾重重的局面，一定程度上削弱了绩效评价的激励作用。 误区三：在管理机制上存在组织机构缺位，执行力不 足 管理是一个科学统一的系统，减少管理层级有利于加 快信息流转并提高管理效率，同时，明确管理中枢机制， 有利于明确管理职责并增强管理的权威性。目前，制约审 理管理发展最大障碍在于审判信息反馈渠道有限及不对称， 在于组织机构的缺位。10各审判业务庭既是审判的业务 部门，又是审判的管理部门，庭长和法官既是审判的实施 者，又是审判的管理者。审判管理改革中，多数法院实行 由立案庭、审判监督庭、研究室分散行使审判管理权，有 的法院虽然建立起专门的审判管理机制，但实践中经常与 其他管理主体职责交叉和位置重叠，缺乏一个专门的管理 执行机构，往往造成管理脱节或迟延，导致司法资源制度 性消耗，审判工作的质量和效率特别是审判程序的公正和 高效无法得到保证。 误区四：在制度落实上过分强调程序公正，忽视司法 效率 提高审判工作效率，需要审判权的集中行使，确保司 法公正，则需要对审判权分权制衡，公正与效率是既对立 又统一着的矛盾。“迟来的正义等于非正义”，当公正与 效率冲突时，应坚持“效率优先、兼顾公平”的原则。目 前，审判管理一定程度上存在重公正、轻效率的情形。如 实行案件统一排期、统一送达，通过集中办理审判辅助性 事务，从理论上讲减轻了法官工作负担，同时，通过案件 统一管理，避免法官与当事人单方接触，有利于确保公正 司法。但统一排期、送达的弊端是显现的：其一，没有考 虑案件繁简难易程度，机械排期，导致诉讼拖延；其二， 缺乏有效庭前准备程序，“一步到庭”影响了庭审效率； 其三，案件流转复杂，工作环节多，由于人员配备不到位， 加之工作责任心等原因，极易造成工作脱节。 此外，在当前案件安全形势严峻的情况下，如承办法 官未能在庭前与当事人及其代理人沟通，忽视了对当事人 性格特点、思想状态的掌握，往往在开庭时才与当事人初 次见面，缺乏把握矛盾激化程度和疏导化解矛盾的前置程 序，无法对案件进行安全风险评估。 三、管理实践：以人为本价值理念的具体落实 突出人在管理中的主体地位 以人为本审判管理理念下，法官既是审判管理的主体 又是审判管理的客体, 要求管理者必须摈弃以行政权力为 本位的管理理念, 倡导以法官为本位的管理观，突出法官 在管理中的中心地位。首先，在组织机构上，可设立法官 自治管理机构。对此，XX 市中级人民法院的做法可资借鉴。 11该院在积极论证的基础上成立了法官委员会，这是一 个在院党组的领导下, 以全体法官为管理主体和管理对象 的民主决策机构，是实现法官管理法院和法官管理自己的 组织形式，法官委员会的管理权限不仅涉及审判管理, 还 涉及部分行政管理和法官管理。 其次，在机制设计上，应当坚持一切有利于法官、服 务于法官、监督于法官的理念。在质量和效率评估体系的 设计和具体运用中，都必须以法官为本，“既要尊重法官 独立司法人格，又要加强对法官审判活动的监督，还要激 励法官积极参与审判管理，形成审判管理集体参与的局面， 以此拓宽司法民主决策和民主管理的平台，使审判管理不 取决于某个法官的权力意志，而是集中多数法官的智慧。 ”12 第三，在管理落实上，应充分发挥中国传统文化在管 理上强调因势利导和人际管理的优势，强化激励导向作用。 13 “其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”14 以院、庭长为代表的审判管理者要充分发挥中流砥柱作用， 以身作则，做公正、高效、廉洁司法的表率。“为政以德， 譬如北辰居其所而众星共之。”“道之以政，齐之以刑， 民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”15通 过严格的条文管理，被管理者因畏惧惩罚而被动工作，缺 乏工作的主动积极性，而用“德”、“礼”管理，被管理 者心齐气顺，常思进取。具体到审判管理工作，应高度重 视发挥绩效考核的引导、规范作用，把考评结果与法官及 其他工作人员的晋职晋级、岗位交流、法官遴选、挂职锻 炼、培训学习、年度考核、表彰奖励以及外出考察安排等 紧密结合起来，做到功过与奖惩分明，责权利相一致。 合理构建审判管理运行机制 机制见之于管理，机制是管总的，是“定型化”的管 理过程和手段。没有机制作保障，管理就无法规范，管理 的功效不可能真正发挥。16以人为本价值取向下，审判 管理机制构建的重点包括： 一是透明、及时的信息反馈机制。对外消除误解，对 内提高效率。为使审判流程管理工作富有效率，要通过流 程跟踪、卷宗评查、流程管理协调会、审判信息通报等形 式，保证流程管理信息收集及时、报告及时，制度规则和 考核结果通报及时。尤其要及时公布各种督查信息。这种 透明、及时的信息收集反馈机制督促作用非常明显，也会 使审判信息的利用更加全面、高效。 二是便捷、高效流程管理协调机制。审判流程管理存 在大量的环节与环节之间的衔接、部门与部门之间的配合 问题，实际运作当中难免出现各种纠纷和问题。为确保流 程管理的和谐运行，应当建立流程管理协调机制，可建立 由流程各主要参与部门组成的流程管理协调会议，负责定 期对审判流程管理中发现的问题进行研究，并及时协调处 理，不断完善和优化流程管理机制。 三是科学、严格的管理考评机制。按照“系统管理和 重点管理相结合”的原则, 将立案质量、庭审质量、裁判 质量、执行质量等纳入评价范围, 用立案准确率、庭审成 功率、当庭宣判率、结案率、超审限率、上诉率、申诉率、 执行率、错案率等作为评价审判质量效率的指标。但是， 每个指标在整个评价体系中不应等量齐观，一般来说, 上 诉率、申诉率、错案率等应作为权重指标。由于不同地区、 不同审级的法院，在审判人力资源、财政资源、管理基础、 司法环境等方面都存在着差异，因而，在设计审判质量效 率评价体系时不可一刀切，应当因地制宜、因院而异。 四是公平、合理的激励约束机制。设定科学的绩效标 准，既要体现管理工作各方面的要求，具有一定的前瞻性， 也要让每个法官都能认可目标是可达到的。通过建立绩效 标准，全面正确评价法官、合议庭、业务庭对法院的贡献 和价值，衡量管理效果，引导、激励被管理者向一定的方 向努力，为法院和各部门提供一个促进工作改进和业绩提 升依据。此外，绩效考评结果还应当作为司法人力资源优 化配置的主要依据。要根本解决当前案多人少的矛盾，必 须两条腿走路，在适当增编的基础上，还必须立足于对现 有的司法人力资源进行整合和挖潜，变目前司法人力资源 的“粗放型管理”为“集约化经营”，向管理要公正、效 率、效果和效益。 着力提升审判管理执行力 执行是目标与结果之间不可缺失的一环，是组织能否 实现预定目标的决定性因素。要有效解决当前审判管理中 存在的金字塔结构、行政化倾向、层次过多、指挥链过长 和信息传递不畅问题，首先在于审判管理的专门化，即由 专门机构进行管理，提高管理的专业化和管理技能。只有 管理专门化，才能凸显审判管理工作的地位和作用， 实现 管理模式的高效率。其次， 要将管理公开化和规范化，强 调管理的特定程序和规则，强调公开性和透明度。再次， 要加强宏观管理与微观管理相结合，既注重对具体案件和 流程的管理与监督，还要从整体和系统的角度出发设计管 理模式，注意总结规律和经验、发现问题，在宏观上准确 把握审判工作运行状况。17在具体执行层面，应选调一 批精审判、会管理、作风正的法官从事审判管理工作，选 任资深庭长或有培养前途、事业心强的青年干部担任审判 管理专门机构负责人。审判管理专门机构负责人原则上应 担任审判委员会委员，暂时不具备条件的，应列席审判委 员会。 切实保障人民群众得到实惠 以人为本管理理念，究其实质就是强调要对人民负责， 为人民服务。18以人为本管理理念落实到司法领域，就 是要不断满足人民群众对司法民主和司法实质正义的需求。 为此，一是扩大司法民主。在庭前调解、速裁审理等审判 管理制度设计中，应充分保障当事人的选择权，保障当事 人的诉讼权利，让老百姓打一场有尊严、有体面的官司。 二是落实司法公开。英国有句古老的法律格言, 即“正义 不但要伸张, 而且必须以看得见的方式伸张”。19司法 不仅要公正，而且要以看得见的方式实现公正。司法公开 有利于促进公正，有利于争取民众对司法的认同，从而增 强司法公信。要充分借助现代信息技术，方便当事人了解 案件处理进程。三是提高司法效率。成本与效益原则要求 用最少的时间尽快完成案件的审判。“迟来的正义非正义” 的法谚，实际上蕴含着现代司法制度对正义的更高要求， 揭示了诉讼效益与诉讼公正不可分割的联系。首先，在流 程设计上，突出强调“效益优先、兼顾公平”的原则。其 次，在职能配置上，构建以法官为中心在审判单元，可按 “1 名法官、2 名助理、1 名书记员”的比例配置。为有效 克服目前统一排期、送达造成诉讼拖延、责任心不强、效 果不好的弊端，可在法官的指导下由法官助理完成相应审 理辅助事务。在目前大多数法院推行大立案模式下，可予 适当改良。如笔者所在法院在立案环节设置速裁程序，通 过速裁审理，平均结案周期 6.7 天，其中调解撤诉率达 92.6%，在提高审判效率的同时，切实满足了当事人多元化 的诉讼需求。为克服立案庭统一排期导致诉讼迟延的弊端， 实行由审判庭自行排定开庭时间，既加强了庭长对程序控 制权，又充分调动了案件承办法官的主动性，通过实行审 判庭自行排期，首次开庭时间平均由原来的 70 天缩短到 45 天，首次开庭成功率也有明显提高。四是主动接受监督。 在质量评查和绩效考核中，充分听取人民群众尤其是人大 代表、政协委员以及律师代表的意见，通过公开院长信箱、 举报电话等形式，畅通司法接受监督的渠道。 以信息化推进审判管理规范化 信息技术在审判管理中有着无比的优越性：提高效率、 减少成本；优化生产力、减少诉讼迟延；改进司法，使人 们更加接近司法；使社会公众对司法制度拥有更大的信任。 域外司法实践可资借鉴。英国是世界上最早实行案件管理 的国家之一。在英国，现代化技术在审判流程管理中得到 了广泛应用，主要通过管理信息系统、案件行政系统、司 法案件管理系统、司法案件管理支配系统和非司法案件管 理系统五大系统实现案件管理，信息技术的广泛应用，提 高了管理效率、减少了诉讼成本并增加了社会公众对司法 的信任。20为此，一要更新理念。如笔者所在法院将 “网上办案”定位为是提升管理水平、提高服务能力的有 效载体，将案件查询和裁判文书上网作为拓展民意沟通渠 道的重要平台，要求以科技硬实力提升管理软实力，实现 以审判质效数字化引领司法决策科学化、审判管理现代化。 二要以人为本。信息化归根结底是一种管理手段，目的是 为人服务，因此，从软件开发到流程设计要坚持方便、简 单、易用的原则。同时，要注意数据整合、软件技术沟通， 避免产生数据鸿沟。三要加强运用。在加强培训基础上， 进一步落实责任、强力推进，通过转变观念，变成全体审 判人员的自觉行动。要通过审判管理信息化促进审判公开 化，进一步扩大司法民主，增强司法公信。 我国目前审判管理改革还停留在制度选择与构建阶段