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关于充分发挥司法行政职能的一些思考 司法行政工作职能性质、目的意义及其内容、形式方法都 凸现战略性,无论普法依法治理、基层人民调解、监改监 教,还是法律服务、法律援助职能发挥的结果、过程及其 方式方法都具有战略性。因此,我们在思考如何充分发挥 司法行政职能时,必须从战略的高度和角度来思考,着眼 长远,统揽全局,创新思维,创新作为,卓有成效地发挥 司法行政职能,从而推动司法行政事业的发展,推动社会 主义民主与法治化进程,推动依法治国方略的全面贯彻落 实。 一、坚持党的“十六大”精神为指导,创新思想理念。 司法行政系统内外存在着两种思想倾向,一是系统内: 许多同志认为司法行政工作管理职能弱,职权太小,工作 推动难,事倍功半;领导不重视,吃苦不讨好,有苦劳没 功劳;从中央到地方都提出要加强民主与法制建设,实行 依法治国,但实际要全面贯彻落实依法治国方略任重道远, 依法行政仍脱离不了“依权”行政的束缚等。二是系统外: 大多数群众不知道司法行政工作是什么,政府部门包括政 法系统其它部门及社会组织许多都不知道司法行政部门具 体做什么,表现出的思想倾向:司法行政系统没有什么具 体职能、任务,这种系统可有可无,有的甚至提出撤、并、 转等。这两种思想倾向严重阻碍司法行政事业的发展,制 约司法行政职能的充分发挥。针对这两种思想倾向,只有 坚持“十六大”报告中关于加强民主与法制建设,推进民 主与法治,实行依法治国的理论为指导,创新思想理念。 充分认识司法行政职能作用。 司法行政职能主要涵括普法依法治理、基层人民调解、 监改监教、法律服务、法律援助等主要职能。普及法律宣 传,旨在普遍提高法人和自然人的法律意识和法律素质, 提高法人和自然人学法、守法、用法的自觉性,推动社会 法制化进程,推进民主与法治。依法治理是依法治国方略 全面贯彻落实理论与实践的要求,是推进民主与法治的战 略举措。人民调解工作规范规定了人民调解的性质、组织 形式、组织网络、调解人员的性质、调解程序、调解协议 书的法律效力及履行等,它在形式上是发挥化解社会矛盾, 维护社会稳定的作用,其实质人民调解是社会民主的重要 内容,充分体现了人民群众自选、自主、自治的民主与法 治精神,体现了党和国家政权的本质特征。监改监教从形 式上表现为国家强制力对违法犯罪人员的强制改造教育, 实质仍是法制精神的反映。法律服务不仅是直接的具体的 完善的法制教育形式,而且是依法治理重要的载体,推动 普法依法治理的贯彻落实。法律援助为社会弱势群体及法 定的受援人提供社会性法律帮助,体现法律面前人人平等 的法制精神和民主精神。只有充分理解认识到司法行政系 统职能的作用,我们才能从根本上消除司法行政工作面临 的两种错误思想倾向,确立司法行政工作是促进民主与法 治,全面贯彻落实依法治国方略的主要推动力量这样一种 新的思想理念。 充分认识履行司法行政职能主体地位。 司法行政系统是履行司法行政职能的主体,司法行政 每个同志都是履行司法行政职能的个体。履行司法行政职 能,充分发挥司法行政职能的作用是司法行政系统及每个 系统成员义不容辞的责任。这不仅是民主与法制建设的需 要、依法治国战略的需要,也是司法行政工作赋予每个同 志的职责要求。司法行政系统内存在的那种思想倾向源于 自身存在的忽视履行司法行政职能的主体观、职责观。我 们要消除那种消极被动的、无所作为的观念,必须牢固树 立履行司法行政职能的主体观念、职责观念,创新理念, 并结合司法行政职责、职能及面临的实际工作现状,创新 作为,努力从困难中、困惑中寻找发挥司法行政各项职能 的突破点、突破口,探索新亮点、新天地,找到司法行政 工作的新起点、新平台,这样才能创造新业绩,创造司法 行政事业发展的新环境。司法行政工作只有这样不断地锲 而不舍地去开拓,才能够充分地发挥司法行政职能,积极 地为民主与法制建设服务,为依法治国方略全面贯彻落实 服务。只有这样才能从根本上消除系统内外存在的两种错 误的思想倾向,最终取得党委、政府及社会的广泛认同和 理解,才能形成履行职能的良好环境,司法行政职能才能 得到最大程度的发挥。 充分认识司法行政职能的社会性。 从我们司法行政工作的职责职能、目的意义看,司法 行政工作具有广泛的社会性,这一性质决定了司法行政工 作的内容、方式方法必然也具有广泛的社会性。这就要求 司法行政工作必须在各级党委、政府领导下,充分发挥司 法行政组织、协调政府各部门、社会各群体共同参与,推 动司法行政工作开展,推动民主与法治,推动依法治国方 略贯彻落实的功能作用,也就是说必须充分地组织、协调 社会各群体的广泛参与,共同推动民主与法治,推动依法 治国方略的全面贯彻落实,只有这样司法行政职能才能够 得到充分发挥,凸现司法行政职能的社会性。因此我们要 摒弃那种就司法行政而言司法行政的思想倾向,把司法行 政系统孤立起来,断隔与外系统的联系,忽视外系统对本 系统履行司法行政职能的推动促进作用。这是系统外部对 司法行政工作产生错误思想倾向的根源。因此,我们要充 分认识司法行政职能的社会性,这是指导司法行政工作理 论要求,也是加强民主与法制建设的实践要求。 因此可见,要思考如何充分发挥司法行政的职能,首 要的是解决认知问题。只有消除认知障碍,我们才能在坚 持“十六大”精神指导下创新思维,为司法行政职能充分 发挥根植思想基础,创造动力源。 二、根据民主与法治、依法治国的实践要求,创新发 挥司法行政职能轨迹。 加强民主与法制建设,推进民主与法治,实施依法治 国,这既是司法行政工作的理论根据,也是司法行政的实 践目标。司法行政机关必须创新发挥司法行政职能轨迹, 实现这一实践目标。 围绕目标,创新司法行政工作内容,促进司法行政职 能充分发挥。 党的“十六大”为司法行政工作指明了方向,提出了 新的更高要求,我们要有效发挥司法行政部门职能作用, 完成时代赋予司法行政工作新目标,当前应紧紧依靠党委, 并结合司法行政工作的实际重点解决好六个方面的问题。 1、大力开展普法宣传教育。这是发挥司法行政职能的 基础。围绕“四五”普法“两个提高,两个转变”目标, 认真组织“四五”普法规划的实施,着力提高公职人员的 法律素质和公民的法律意识。重点突出四个方面: 一是采用普发法律常识读本、媒体宣传、法律讲座、 法律咨询、以案释法等丰富多彩的形式多样的为群众喜闻 乐见的方式广泛深入地开展法律宣传活动。结合农村民主 与法制模范村的创建活动,把村民学法、法律考试纳入创 建范围,组织村民学法活动,以对村民学法情况考试的形 式推动村民学法活动;在广播、电视台、报纸等媒体上开 设“法治园地”,系统性地、有针对性开展法制宣传;组 织重点普法对象开设法律讲座课堂,邀请法学专家授课; 举办法律“148”广场咨询活动;建立律师、法律服务者、 公证员担任各执法单位、市场主体的法律顾问制度,使其 在为各主体单位作有偿服务的过程中以案释法的形式开展 法律宣讲活动。 二是推动建立采用学法考试与公务员评定、执法资格 确认、职务任免相结合的制度。公职人员必须系统了解中 国法律基本常识,熟悉掌握执法活动的所涉及的实体法知 识。每年度系统组织一次学法考试,考试成绩与公务员绩 效评定、执法资格确认、职务任免相挂钩。考试成绩不及 格不得评定为称职公务员,不能获得执法资格,不得提拔 任免,实行一票否决制。以此推动公务员学法,提高公职 人员的法律素质和执法水平。同时,在青年后备干部培养 过程中开展法律知识培训活动。 三是在中学教育中增设法律常识课。订制法律常识课 教材读本、每周开设二至三课时法制课,并组织学法考试, 成绩纳入学生考评中。以此培养学生的法制观念,加强对 中学生的法制教育,提高学生的法制意识。 四是充分发挥政府对市场主体宏观调控、政策指导的 职能。依法对市场主体的经营活动合法性开展监督检查, 以此开展对企业经营业主及其内部管理人员、生产工人的 普法宣传教育活动。 2、努力推动依法行政。这是政府行政部门对社会各领 域,各群体依法实施行政管理的重要特征,也是司法行政 职能能否充分发挥的关键。积极促进政府及各行政执法部 门增强法律意识和提高法律素质,严格按照“有法可依、 有法必依、执法必严、违法必究”的原则,严格依法办事, 依法行政。重点抓住四个环节:一是协调组织对执法单位 的执法活动开展执法监督检查。推动人大、政协、新闻、 社会对行政执法的监督。二是协调组织对执法单位公职人 员适用专业法律知识考试。考试不及格的取消其执法资格, 离岗培训。对执法单位执法人员法律知识考试 40%以上不及 格的暂停其执法活动,进行适用法律知识培训,督促其提 高。三是推动实行执法首长负责制、执法过错责任追究制。 对执法单位发生严重执法过错的,单位主要负责人承担过 错连带责任;对执法过错直接责任人视情节予以责任追究。 四是推动建立行政过错责任庭审制、人民法院庭审与行政 执法活动联系制度。人民法院对行政执法对象投诉的,必 须依法受理并依法开展庭审活动依法作出裁定或判决,执 法单位必须依法执行人民法院的裁定和判决。 3、维护公正司法。这是发挥司法行政职能的重要一环。 司法公正是民主与法制精神的重要标志。法律从业人员要 积极参与司法机关的司法活动,维护司法机关独立的公正 司法权力,以维护法律的权威和统一,充分发挥司法行政 系统的法律服务参与司法诉讼的功能,推动司法机关严格 依法办案,秉公办案,防止徇私舞弊,执法犯法,维护司 法公正。 4、法律维权和法律援助。这是法人和自然人依法维护 自身合法权益的根本要求,也是发挥司法行政职能的具体 实践,体现了民主与法制的本质精神。法律面前人人平等, 无论是任何组织、法人还是公民个人都具有法律赋予的权 利和义务,并依照法律维护其自身的合法权利。为体现法 律面前人人平等的精神,切实维护法人和自然人的合法权 利不受侵害,司法行政机关应积极发挥法律维权和法律援 助的职能,建立统一完善的法律维权中介机构,受理法人 和公民的维权请求,指派法律从业人员为申请人提供法律 服务或法律援助,以法律切实维护法人和公民的合法权益 不受侵害。同时对老、少、困、病、残等社会弱势群体及 军人开展法律援助,使他们同样能够获得法律的保护,合 法权益依法得到维护。同时,加大对法律援助工作的宣传, 增加对法律援助工作的经费投入,使法律援助成为法律维 权的重要渠道,成为党和政府维护弱势群体及军人合法权 益的重要窗口。 5、法律服务。这不仅是直接的普法形式,而且是维护 经济秩序,保证经济良性发展,推进依法治理的重要载体, 同时也是司法行政职能重要体现。法律服务市场繁荣与否, 能够突出反映一个地区经济发展水平和经济运行质量,更 显示地区的法制秩序和法制化水平。它是经济建设软环境 的一个重要组成部分,是对外经济活动的法制文明的窗口。 因此,建立完善的充满活力的法律服务市场,是加强司法 行政职能,凸现司法行政功能的重要手段。因此应充分发 挥法律服务队伍在发挥司法行政职能中的积极作用。一是 推选律师担任政府及各行政执法管理部门的法律顾问,引 导其参与政府及各行政部门重大的行政、经济决策活动, 发挥其法律专业知识在政府及其行政执法部门行政决策、 经济活动中的积极作用。二是推动法律服务渗入市场主体 的经营活动中,这是市场主体合法经营、正常进行经济活 动的法律保证。在为市场主体提供法律服务的过程中,通 过法制宣传,提高经营决策者的法制意识,引导市场主体 提高依法经营和依法维权的意识,促使法律服务渗入市场 主体的经营活动中,以此来提高市场主体经营活动规范化、 法制化。三是广泛开展依法公证活动。合法公证是审查确 认经济活动和其他社会活动合法性和支持诉讼活动的有效 法律手段,是提高法人和自然人法制意识和维权意识,推 动依法治理的有效方法。四是推动法律服务成为依法治理 的有效载体。 6、基层民主与法制建设。这是依法治理的实质内容, 也是加强和充分发挥司法行政职能的主阵地。今年初,司 法部、民政部联合下发了在全国广泛开展“民主与法制模 范村”创建活动的意见,我们应按照 8 项标准:创建活动 组织网络健全;坚持依法建章立制;普法教育取得成效; 民主管理规范有序;村级经济发展壮大;矛盾调解得力有 效;社会治安环境优良;村干部团结廉洁。十项制度:依 法治村制度;民主选举制度;村委会工作制度;村民代表 会议制度;村务公开制度;民主评议村干部制度;村干部 勤政廉政制度;民主理财制度;村干部年度及离任审计制 度;普法教育有制度,全面推动基层民主与法制建设的开 展。同时加强基层人民调解工作。人民调解是一项社会主 义法律制度,我国宪法、民事诉讼法和人民调 解委员会组织条例确立了其法律地位。它在化解民间纠 纷,消除不稳定因素和社会矛盾,维护社会稳定中发挥着 重要作用,也是依法治理、实现群众自治及基层民主政治 建设的重要内容。因此,要积极探索适应形势要求科学的 人民调解新机制,从配齐配强司法所及基层人民调解委员 会人员,加强人民调解员素质培训,运用激励政策激发司 法干警及人民调解员工作热情,加强司法所规范化、现代 化建设等方面来推动人民调解工作向规范化、科学化、法 制化发展。通过民主与法制模范村的创建活动和人民调解 工作的加强,凸现和充分发挥司法行政的职能作用。 综上所述,司法行政职能是包含着以上 6 个方面有机 组成的系统工程。只要我们紧扣这 6 个系统环节,创新司 法行政工作内容,就能有力地促进司法行政职能的充分发 挥。 围绕目标,创新司法行政工作方式方法,促进司法行 政职能的充分发挥。 当今时代,科学知识广泛运用于社会实践中,我们欲 有效发挥司法行政职能作用,实现既定目标,必须积极引 用现代科学知识,创新思维、创新作为,只有这样才能取 得事半功倍的效果。司法行政工作就其职能而言是一项长 远的、渐进的社会性系统工作,只有通过充分发挥司法行 政组织协调的功能,广泛组织协调社会各系统、各群体的 广泛参与,保持与各社会系统的广泛联系,相互促进,才 能产生事半功倍的积极效果。 1、系统内部各部门的相互联系和促进,是发挥司法行 政职能整体功能的内在要求。 普法工作是司法行政工作的基本职能,法律知识的普 及宣传为其它各项职能发挥创造法律素质源体;依法治理 不仅促进治理对象法律素质的提高,而且为其它职能的发 挥提供物质动力资源;人民调解职能的发挥为其它职能发 挥提供生命源泉;监改监教为其它职能发挥提供重要辅助; 法律援助为其它职能提供民主与法治的精神力量。由此可 见,司法行政系统内各职能部门紧密联系、相辅相成、互 为促进,结合成一个有机整体。因此必

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