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文档简介

关于农村社会管理创新的调研 社会管理创新是党中央把握国内外形势,从党和国家 事业发展全局出发作出的重要决策,是一项系统工程。而 农村社会管理作为社会管理创新的一个组成部分,加快推 进以改善民生为重点的社会建设,积极探索农村基层社会 管理的新思路、新举措、促进新发展,探索建立与社会主 义市场经济体制相适应的农村社会管理体系等等问题,就 显得尤为重要。我院立足农村社会矛盾化解,调查分析了 近三年的涉农案件,并对案件的审判质量和社会效果进行 详细的研判分析,召开了研讨会,听取了各分管院长,庭 长的建议。涉农案件以不同角度折射出我县 399 个行政村、 35 万人口目前的现状与矛盾的焦点问题。为满足广大农民 群众诉求,化解农村社会矛盾,维护农村社会公正和社会 秩序,下面就立足本院实际,从促进农村社会矛盾化解为 出发点,通过对涉农村案件的分析对农村社会管理创新提 出一些粗浅的见解。 一、农村社会管理中存在的问题 农村承包合同管理存在的问题 一是农村承包管理和纠纷调处机构不健全。某些乡镇 不明确农村承包及合同管理的具体部门,工作人员、工作 职责、工作经费不落实,缺少监督,由于农村承包合同纠 纷管理和调处机构不健全,调处机制不完善,许多承包合 同纠纷都是通过上访的途径寻求解决办法,导致承包合同 纠纷案件上升。例如某村民宣某与本村委以及本村集体经 济组织成员裴某等人的土地承包合同纠纷。因村委调整土 地时未按照相关法律规定通过法定程序对宣某附有物质性 的土地承包经营权的侵犯,判决裴某等非法占用宣某的土 地予以归还。 二是村委独断专行,以权谋私现象严重。例如原告赵 某等三人与被告丹朱某村委房屋买卖合同纠纷一案,村委 将村旧小学楼共 18 间卖给了赵某等三人,并签订了建房协 议,同年又将旧小学楼卖给了本村的其他四户村民。这与 村委的作风,缺少有力的监管存在很大的关系。 三是土地承包经营权证不落实。个别镇乡村组未将经 营权证书发放到农户,原因是认为向农户颁证后,因集体 公益设施、国家征占用土地后调整土地等工作难以进行, 没有从思想上真正理解依法管理承包地的意义和家庭承包 “长久不变”的大政方针。再如我县某村刘氏同胞兄弟夺 父母的生前承包地 1.8 亩。双方争议的焦点是承包经营权 的归属,这类案件当事人通常以承包经营权起诉,把土地 作为遗产继承或养老送终定立协议主张土地经营权,这种 认识的错误导致了涉诉。 、农村土地管理存在的问题 农村经济的迅速发展,城市化速度的加快,农村人多 地少的矛盾日趋突出,农村土地承包经营合同产生的纠纷 严重影响农村经济和社会稳定发展。 一是农村宅基地土地未批。农村宅基地房屋登记还存 在一些历史遗留的问题。审理的案件中有许多村民对自己 在宅基地上所建造的房屋申请登记发证还存在不少历史遗 留问题。如有的农民要求登记发证的房屋都是在规划法实 施前所建,还有的是解放前所建,因年代久远没经规划审 批。 二是违章建房以及强占问题突出。审结的宅基地案件 中存在规划审批、图纸设计和房屋测绘对房屋建筑面积计 算的口径不一致的情况。一是乡、村及有关部门在审批建 房时把关不严;二是调处不力或不及时,致使问题久拖不 决;三是部分村镇规划不明确或不按规划审批建房等。农 民建房处理引起的相邻关系、排除妨害纠纷占绝大多数。 三是新农村建设中的强迁问题。在审结的土地征用案 件中,最常发生纠纷的则是土地补偿案件。实践中常见的 导致土地补偿纠纷案件发生的原因有以下几点: 一是农村土地征用引发的矛盾问题。一是农民认为征 地补偿标准偏低,不能弥补失地的损失,对今后的生活担 忧;二是村民土地被征用后的有关收支帐目及安置赔偿、 公布征用款数额、分配方案等政策不公开;三是政府在多 次劝阻无效的情况下,责令执法部门强迁。最终因失地农 民和执法人员发生冲突而酿成刑事案件的发生。 二是土地补偿费用分配方面,国家法律对农村土地补 偿费用分配方法不明确。例如我院审理的慈林镇政府批准 某煤矿占用某村征地补偿费分配案件存在以下问题:一种 倾向是征地补偿费应按煤矿实际发放临时占地款的地亩数 进行分配;二种倾向是土地是村集体经济组织所有,失地 是祖祖辈辈失地,应把征地补偿费平均分配,然后按现有 人口平均分配土地;三种倾向是征地补偿费以不低于 80%的 比例支付给煤矿占地的农户。在分配操作方面通常由村民 委员会来行使职权,比如和用地单位签订土地征用补偿合 同,领取土地补偿费用,制定、发放补偿费用等等。这样 就形成了土地补偿费用分配制度不统一、补偿费用少发等 现象均会导致纠纷的产生。 三是农村二轮土地延包中的问题。一是第二轮土地承 包期结束后,土地是否进行再分配;二是“农嫁非”对象及 其子女要求村保留她们的土地承包经营权,享受村民待遇; 二是土地承包期三十年不变且不得随意调整,人地矛盾突 出,但在特定条件下是否可以作出调整; 、农村财务管理存在的问题 一是村级财务管理混乱、不规范。 村级财务管理混乱,由于村委连基本的帐务都没有建 立,村委在直接掌管村民各项利益的同时却没有受到有效 监管。这直接导致近年来村委干部在履职过程中,常常出 现侵害村集体财产和补偿救助款项、收款入不敷出、违规 提款、骗领各类专款和补偿款项等违法犯罪行为,损害农 村集体和农民的利益。国家财政下拨的中小学危房改造资 金、种粮农户补贴款、土地补偿款等专项资金并非人民群 众能享受 100%。XX 年被告人村支部书记胡某犯贪污一案就 是一例,因贪污学校危房改造款 53620.8 元、冒领取种粮 农户补贴款 1090 元、判处有期徒刑五年。当然这里面不排 除村干部为了开展工作没有专款专用,也可能有从自己家 里拿钱用于工作,但因为没有入帐,根本无法证实支出的 款项用于公务尤其是在指控犯罪时,更是让法院无法认定 其辨解均用于公务的理由。 二是个人专断与腐败。 村干部通常他们在将上报财务的信息朝有利于自己的 方向扭曲,一般来讲,上级并不仔细过问事情是如何做的 只要看上去完成就行了。这种权力通常会滋生专制和腐败, 改革导致了意识形态热忱的全面急剧下降,这种热忱将会 导致人们将其政治权力转化为个人利益。有效的官方强制 力量的根本短缺使得犯罪活动不断上升,个人财富的诱惑 经常导致村委干部忽视政策和法律并向上级报告错误信息。 、农村婚姻管理存在的问题 一是农村婚姻法律法规的宣传力度不够。 从当前审结的农村离婚案件中可见,一是结婚不登记 的多。据统计,部分农村事实婚姻占结婚总数的一半之多; 二是在农村不少人在结婚登记时因男女一方或双方未到法 定婚龄,隐瞒或串通村委文书和婚姻登记员虚报年龄。这 类案件属于无效的婚姻;三是先“结婚”后补办结婚证, 通常是为了小孩子入户、调整土地、外出务工、等应急应 需事务时才办理;四是有的当事人是在受到威胁的情况下 才结婚,违反了婚姻法关于婚姻自由、结婚必须男女双方 完全自愿的规定,形成可撤销婚姻案件;五离婚后子女抚 养又成为矛盾争论的焦点。这些案件严重地破坏了法律的 权威,造成了农村环境的极度不和谐。 二是婚姻登记机关对婚姻登记档案管理不规范、审查 力度不够。 一是管理混乱。农村婚姻登记管理中,还存在着登记 档案管理混乱的现象。如婚姻登记立当资料不齐、丢失、 毁损,未按档案管理要求归档或编号和装卷,结婚证字号 错漏,补领和新办登记时间混淆,缺少照片或照片不符合 要求婚姻登记中使用的姓名、年龄与居民身份证不一致等 问题。由于农村婚姻档案管理不规范,给婚姻当事人无法 弥补的损失,给人民法院立案和查阅档案造成极大的不便。 二是由于乡镇婚姻登记员思想、政治、业务素质参差 不齐,一些婚姻登记员竟无视婚姻法中的有关规定,在婚 姻当事人缺席的情况下予以登记,存在一方当事人冒领结 婚证的违法登记现象,导致重婚案件时有发生。 、农村赡养管理存在的问题 一是农村家庭经济条件很差,子女经济困难,确无能 力赡养。 二是老年人再婚。因为子女反对老年人再婚,并且认 为既然再婚了就应该由再婚老伴扶养,从而拒绝履行赡养 义务。 三是分家不公。在农村,老年人大多在子女成年或成 家后将家庭财产分配给各子女,因为每个人对财产分配标 准的理解不同,也就导致了子女之间以及子女与父母之间 的矛盾冲突,从而导致赡养纠纷的发生。 四是婆媳矛盾。婆媳矛盾一直以来都是家庭不和睦的 主要因素,在农村,这种情况则更为普遍。长此以往的结 果将导致赡养纠纷产生。 五是养老无保障。农民的养老起步待遇仅为每月几十 元,与生活水平差距很大,随着老龄化的加速到来,乡镇 村委应保证最低养老保障覆盖无遗漏,但是审理的案件中 很多老年人既无生活来源,也无最低生活保障。 、农村信访管理存在的问题 一农村信访案件存在的原因。 一是办理案件确实存在处理细节上的不严密,执法过 程有失公平,继而引起上访。 二是案件当事人对法律认识不够,往往一厢情愿的认 为自己没错,没有认识到法理与情理的差别,判决生效前 不上诉反而越级上访,致使自己的权益缺失。 三是判决生效后执行难而引起的上访。一方面被执行 人确无偿还能力;一方面被执行人故意躲藏或者将财产恶 意转移,导致案件无法执行,引起对方当事人的不满。 四是历史遗留问题。一是村委换届选举的遗留问题。 二是解放以前存留的宅基地问题。 五是当事人无理缠闹,无视法律的存在。当地政府为 了维护社会稳定和谐,确实也给一些执法不公的案件的当 事人提供一些便利,致使一些追求个人利益的当事人纷纷 效访,认为只要大闹特闹政府就给解决。 二引起矛盾积化的问题。 一是群众本身原因。部分上访群众自身素质偏低,法 律意识淡薄,政策观念不强,思想跟不上形势的发展,伴 随着经济的发展,自己的利益得不到保障,采取信访方式 以求解决问题,从而导致了部分涉法涉诉的案件也试图通 过信访渠道得到解决。 二是工作方法原因。个别部门对信访问题解决不积极, 过分讲究技巧,刻意回避矛盾,处理问题用行政处罚手段 强压,导致问题越积越大,矛盾越积越深。 三是矛盾涉及广。农村信访问题涉及面广,一方面土 地纠纷矛盾突出,村级财务管理存在漏,惠农资金被贪污、 侵占、私分,农民合法权益受到侵害得不到及时查处,村 委会换届选举问题突出,邪恶势力横行乡里,干部作风、 廉政建设、涉法涉诉以及村级干部缺乏有效的法律监督等 问题。一方面又有因生活困难寻求救助的优抚救济等社会 保障方面的问题, 上访的渠道不畅。 把上访群众推到上级机关和高层领导面前的,其实是 一些下级机关和基层领导,有时个别基层组织和有关部门 可能由于法律知识欠缺或考虑不周等原因,制定的政策、 措施不合理、不合法,或者虽然合理合法但超过一般群众 的承受能力。正是他们的不作为或乱作为,对当事人重视 程度不够,宣传教育不力、堵塞了上访群众在基层获得权 利救济的通道,结果只能逼得群众往上走。中国是个法治 国家,不管是哪一级行政司法机构,执行的都是同样的法 律法规,像劳动纠纷之类的普遍性问题,在基层行政司法 机构得不到解决,而在高一级的行政司法机构却有希望解 决,这只能证明一些基层行政司法机构的低效甚至无效。 二、社会管理创新的思路与对策 人民法院参与社会管理创新,是人民法院解决工作难 题、实现科学发展提供了良好契机。要求法院务必按照观 念人性化,机制规范化,手段信息化的思路,创新管理理 念,坚持以人为本,服务于社会管理,使社会管理工作更 好地体现全心全意为人民服务的根本宗旨,更加贴近群众 的期待和要求。 努力完善机构,夯实基层基础。一是加强农村监察工 作,将基层工作重心下移到广大农村;二是加大惩治力度, 坚决查办涉农职务犯罪;三是送法下乡,提供法律服务; 四是保护农民合法权益,主持公道;五是基层组织执法公 正,伸张正义;六是畅通诉求渠道,方便举报、控告、申 诉。 依托信息管理,推进科技强院。一是以法院内网为依 托,以计算机技术运用为手段,加快科技强院步伐。二是 加大硬件投入,着力完善设施。对机房设备、办公所需软 硬件、安全监控、审委会系统、视频系统等逐步进行升级 改造,适应审判工作的新需要。三是注重实际效果,全方 位实现信息化管理与审判管理、政务管理、司法宣传全面 对接,充分发挥法院综合信息管理系统作用。 加强领导,提高队伍素质。一是加强学习型法院和学 习型党组织建设,积极开展各类业务培训,优化培训内容, 创新培训方式,深化培训改革,提高培训质量,努力让每 个干警每年都能接受一定时间的培训。二是要继续开展评 选“优秀法官”、“办案能手”和“调解能手”竞赛活动, 开展评选精品案件、精品文书活动,通过优秀法律文书评 选、调研论文和案例评析文章竞赛以及庭审评议等方式, 加强执法力度。一是规范执行工作,提升执行工作质 量,发挥执行联动作用,增强各部门协调配合。二是以改 进作风和消除腐败为重点,加强执行队伍建设,切实通过 创建“无执行积案先进法院”等活动的开展。三是进一步 加大执行力度,消除执行积案,化解社会矛盾。着力推进 执行联动机制建设,定期召开相关部门联席会议、统筹协 调处理重大执行事项,共同解决执行骨头案,调动社会力 量共同攻克执行难。四是建立与公安、工商、税务、等部 门的信息共享机制。五是努力提高审判质效,切实增强服 务地方科学发展的能力。紧紧围绕“调解优先,调判结合” 的工作原则,全面做好群众工作,化解矛盾纠纷,解决实 际问题能力,努力增强为民司法、能动司法、和谐司法的 本领。 加强法律宣传。注重宣传工作的“三个结合”。注重 将宣传与谋划法院整体工作相结合、与解决突出问题相结 合、与提高司法公信力相结合,有务地服务法院整体工作 的改革与发展。多层次地开展普法教育,提高干部群众法 律意识,通过开展公开审理、公开审判,以案释法等多元 化形式,弘扬法治精神,增强广大群众运用法律武器维护 自身合法权益,为依法调处各类矛盾纠纷奠定坚实的法律 基础,形成从学法、懂法、用法、守法、护法的社会环境。 司法建议。一是应改变我国现有的财政分配体制,尽 快增加地方财政收入分配比例,彻底根除分税制改革所带 来的后患,而把行政机关所面临的问题转嫁给司法机关, 非但不能从根本上解决问题,反而将问题社会化,从而引 发更多的群体性事件,不利于社会矛盾化解,甚至影响社 会稳定。政府在土地出让和房屋拆迁问题上,应当实事求 是,循序渐进,城市规划必须民主化、土地出让必须市场 化、政府行为必须中立化、房屋拆迁必须民事化。二是应 当从民意、司法、社会三个角度来做出互相妥协的平衡, 司法作为解决社会矛盾的一种手段,自身具有一系列的运 行规则与体系,司法必须保持自身与民意的间距,不应当 为迎合民意而裁决案件,但也要警惕有些司法机关借独立 之名,行拒绝公众监督之实。三是通过发展民主、厉行法 治,大力推进依法治国和法治建设的有序参与,依法保障 社会各阶层尤其是弱势群体的合法权益,依法引导社会的 利益诉求,促进社会矛盾与利益纠纷在法治的框架下公正 解决、真正做到民主立法、严格执法、公正司法。有必要 努力拓宽社情民意的表达渠道,构建一个顺畅的社会沟通 机制,让不同群体平等享权,把群众利益诉求真正的纳入 制度化、规范化、法制化的轨道。 三、创新农村社会管理的有益控索 结合长子县农村的实际,客观分析。新理念、新认识 是社会管理创新的前提与基础,科学发展才是当前最大的 事情,推进农村基层社会管理创新,务必加快经济发展、 增加农民收入、切切实实的来关注民生。 乡镇党委政府转变职能形成服务型政府。提高服务能 力,硬件上可能受限于一时一地的经济实力,软件上则主 要取决于乡镇机构改革的力度,尤其是党委书记的工作态 度。在“三农”问题越来越被重视和乡镇机构改革不断深 入推进的大背景下,对乡镇一级党委政府服务能力的要求 提到一个新高度。政府可能压制对其权力的重大挑战,而 通常需要寻求吸引而非命令来使公众按其旨意办事,这要 求当局寻求了解民众意愿,政府机构应资助社会调查以了 解民意,政府官员则希望听取心怀不满的公民的声音。 提高“领头羊”整体素质,加强党支部队伍管理。建 立和完善教育培训机构,加强对现代农业市场经济、法律 法规、实用技术民主管理,服务群众方面知识技能和思想 作风教育培训;建立和完善监督管理机制,加强村支书规 范化管理,建立目标责任、确定村党支部书记任期目标和 年度目标,强化考核结果运用与规范;建立和完善激励保 障机制,充分调动书记工作积极性,落实养老保险和离任 生活补助,提高政治待遇。 按照“多予、少取、放活”方针,遵循“生产发展、 生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求,整合 资源、统筹规划、突出重点。加强乡村民间自治力量的培 养,促进乡村社会管理资源的培育和整合,逐步建立农村 社会的自治、自律体系,完善乡村自治功能,拓宽村民参 与乡村公共事务的管理空间。 创新经营农村农业工作。一是以坚持农村信息公开, 增加村委工作透明度,稳定和完善承包管理机制;二是切

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