关于农民政治参与问题的几点思考.docx

关于农民政治参与问题的几点思考 内容提要 公民的政治参与水平是衡量一个国家民主政治建设成 效的直接且显在的标志。在我国这样一个农业人口占绝大 多数的国家，农民问题始终是我国革命和建设的主要问题。 农民的积极政治参与不仅是农村民主得以健全，村民自治 得以完善的重要前提和基础同时也是激发和增强基层党组 织活力的重要源泉，巩固党执政基础的重要力量，是我国 民主政治建设的重要目标和方向。那么，现阶段我国农村 体制的现状如何？农民政治参与存在什么样的问题？ 关键词：农村 农民 政治参与 现状与趋势 长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注， 多侧重于经济和文化方面的探讨，很少有人关注和深入研 究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题。事实 上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的 历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。朱光磊 指出：如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题 的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治 关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个 国民经济的发展。可见，如果离开农村政治视野，任何有 关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施 而导致失败。那么，如何激发农民的政治参与热情，增强 农民公共参与意识呢？针对这一问题，笔者作些初浅的探 讨。 一 、我国现行农村政治体制的现状 农村政治体制较稳定 现阶段我国农村政治的基本状况是：国家主导农村社 会的格局没有发生根本性的变化，乡镇政权对农村社会的 政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩 序处于相对稳态；村级治理体制处于结构性转型之中，村 民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建 设有了一定的发展；农民的公共参与意识正在加强，公共 参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共 权力组织正在形成。 乡政村治体制为主导 当前，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人 民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，新时期中 国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社 体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包 制，实行政社分设”。而政社分设后产生的“乡政村治” 体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。 “乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能 运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上， 从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突 出一个“政”字。其主要表现在：人民公社体制废除时， 国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来， 乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府等政权组织。这 些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着 国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。各乡 镇政权配备了大量的国家工作人员，确保了国家法律和政 策的实施。建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的 财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发 展等领域上的政治能力。乡镇企业有所发展，增加了乡镇 政权对经济的影响力。 村民自治体制基本形成 目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心 内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进 程相联系的。市场已成为了配置农村社会资源的主要形式 之一。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地 集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错 综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化， 中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不 平等的过程。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民 通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。 其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自 我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本 村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对 农村基层社会的有效治理。 农民的政治参与意识正在加强 农民政治参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公 共领域和公共权力组织正在形成。政治参与是公众通过自 己的政治行为影响和改变政治过程的活动。在我国，实行 家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为 了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管 理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中， 特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届 选举全国有六亿、占总数 90%的农民参加了村委会的民主选 举，表现出空前的政治参与热情。而当这些选举权和管理 权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法 律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。这些都表明， 我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的政 治参与已经到了新的发展阶段。 二、当前农民政治参与中普遍存在的问题 农民政治参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公 共领域和公共权力组织正在形成。农民政治参与的积极性 不断提高，但也还存在不少问题, 主要表现在以下几方面： “乡政村治”体制变形 体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导 和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责 制之间的冲突；乡镇人民代表大会法定权力受到一定程度 限制；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到 肢解人员臃塞，乡镇财政负债严重。乡镇干部整体综合素 质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低。 “乡政村治”体制这些问题的存在，极大地影响了乡镇政 权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。 村民自治在实践中冲突严重 农村基层党组织与村委会在权力关系上出现冲突。农 村基层党组织在村级正式组织中处于领导核心位置。可村 委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以 全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村 党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必 然影响到农村政治的统一性。国家行政权力与村民的自治 权力之间的冲突。村民自治否定了公社体制时国家政权与 农村组织，特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系， 这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主 任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上 级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行 政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影 响到乡镇政权的权威。村委会的自治权与农民的经营自主 权之间的冲突。根据村组法的规定，村委会不仅管理 着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济 的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。 农民的公共参与出现多样化 1、公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群 体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选 举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事 实上被大约 11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农 村政治权力的边缘。 2、农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基 层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种 利益冲突和农村干部的行为失范。 3、农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过 贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会 选举的事件时有发生。 4、村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增 加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种 自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国 社会的外观形态。 三、激发农民政治参与的方法和措施 上述这些问题的存在，实际上是有关国家权力与村民 自治权、村组织与村民个人权利的边界问题。要解决这些 问题，笔者认为： 强化乡镇体制。即应该继续强化国家对农村社会的主 导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权 机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的 素质并努力使其行为制度化，进而提高乡镇政府的工作效 率。 真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的 权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制 后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威 体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选 择空间是十分有限的。就是说，在国家主义的权威导向下， 要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定， 建立符合基层政府意志的“自治组织”。 限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济 合作组织，为农民走向市场提供组织性服务。村民自治解 决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并 没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的 关系。村庄内部的秩序，是政治学意义上的秩序；市场秩 序是经济学意义上的秩序。市场经济的发展，在一定意义 上肯定了国家之外社会的存在。 扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与， 限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市 推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事 务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自 己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方 式不断向上层递进，即应该按照村民自治所提供公共参与 的经验，进行县、市长