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关于实现土地要素自由流动的分析与思考 为深入贯彻落实党的十七届三中、五中全会精神，健 全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，XX 市启动 了生产要素在城乡之间自由流动的农村产权制度改革。由 此，七年多来的统筹城乡发展实践进入了深度变革阶段。 然而生产要素自由流动还面临着体制机制等多方面的障碍。 如何破除这些障碍，尽快让生产要素特别是土地要素真正 流动起来，是新形势下国土资源管理工作迫切需要研究解 决的重大课题。以下，仅结合个人思考谈一点粗浅认识。 一、当前我市实现土地要素在城乡之间流动的进展情 况 产权基础初步具备 实现生产要素在城乡之间的自由流动，是农村产 权制度改革的应有之义和必然延续。从 XX 年开始，我市全 面推行以“还权赋能“为核心，以建立“归属清晰、权责明确、 保护严格、流转顺畅“的现代农村产权制度为目标的农村产 权制度改革。经过近 3 年的努力，全市农村产权确权登记 颁证工作已基本完成，农村集体土地所有权、房屋所有权、 宅基地使用权、土地承包经营权和林权都已确权到位。特 别是全市国土资源部门紧密结合第二次全国土地调查，以 村民小组为单位、通过五个坚持，全面完成了农村集体土 地确权登记颁证工作。截止 XX 年底，共向村组集体经济组 织颁发集体土地所有证33806 本，向农户颁发集体土 地使用证1657957 本。除乡村企业用地、农村公共设施和 公益事业用地外，做到了应确尽确，为生产要素在城乡之 间自由流动奠定了基础。 二）政策体系正在完善 实现生产要素在城乡之间的自由流动，主要包括 三个方面的内容：一是促进城乡劳动力自由流动，二是推 进农村土地在一定条件下自由流转和开发利用，三是鼓励 支持金融资本向农村流动。我市以关于加强耕地保护进 一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见和关于 实现生产要素在城乡之间自由流动的意见为核心，一系 列服务、促进和实现生产要素在城乡之间自由流动的配套 文件及政策体系正在不断完善中。如在劳动力方面，XX 年 11 月市委、市政府出台了关于全域 XX 城乡统一户籍实现 居民自由迁徙的意见；在土地方面，已经出台了XX 市 集体建设用地使用权流转管理暂行办法、XX 市集体建 设用地使用权流转市场管理办法、关于我市集体建设 用地使用权初次流转收取公共基础设施和公用事业建设配 套费及耕地保护金的指导意见、关于开展农村集体建 设用地基准地价评估工作的实施意见等；在资本方面， 已经出台了关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的 通知、XX 市集体建设用地使用权抵押融资管理办法、 关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建 设工作的实施意见等。 交易平台已经建立 XX 年 10 月 13 日，经市人民政府批准，依托原 XX 联合产权交易所成立了 XX 农村产权交易所，成为全国首家 农村产权综合性市场平台。XX 年底，原 XX 联合产权交易与 四川省国投产权交易中心合并重组为“西南联合产权交易所 “。为完善 XX 农村产权交易所的主体资格，市人民政府 办公厅 XX 年 12 月 29 日下发了关于印发和的通知，确 定了 XX 农村产权交易所的组建方案、交易范围、组织机构 等。XX 年 7 月 7 日，由 XX 市国土资源局、市房管局、市林 业园林局、市农委下属的单位分别按 50%、25%、12.5%、12.5%的比例出资，共同发起设立的 XX 农村产权交易所有限责任公司正式注册成立，成为按照现 代企业管理模式运营的企业法人。XX 农村产权交易所的业 务范围包括：农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有 权、集体建设用地使用权、农村经济组织股权、农业类知 识产权等农村产权的交易；农村土地综合整治腾出的集体 建设用地挂钩指标和占补平衡指标的交易；资产处置、大 宗商品电子交易、股权托管、质押贷款等。XX 农村产权交 易所自成立以来，其交易硬件设施建设、交易制度及规则、 交易信息系统等逐步推进和完善，同时连接各区县农村产 权交易分所，搭建起市、县、乡三级农村产权交易信息发 布和组织交易的综合型平台，实行“六统一“的管理模式， 为服务农村产权交易、促进生产要素在城乡之间自由流动 创造了良好条件。 要素流转初显成效 按照全市推进农村产权制度改革的总体部署，在 市国土资源部门的指导下，各区县积极探索农村集体建设 用地流转。截止 XX 年底，在市国土资源部门备案、由农村 集体经济组织自主流转的集体建设用地共有 24 宗、727.83 亩，流转金额 2.28 亿元，用途包括工业、商业、服务业、 村镇公共设施用地等。另在灾后重建中，地震重灾区的农 户还利用确权颁证后的原有宅基地，通过农户、农村集体 经济组织、联建方三方约定形式与市场机制，吸引社会资 金按规划联建房屋并流转集体建设用地使用权。据不完全 统计，全市四个重灾区参与住房重建的农户共计 3055 户， 引入外来联建方 2075 户，使用集体建设用地 2737 亩。其 中以散户方式联建的有 1490 户，以产业项目方式联建的有 1565 户。联建方式有效破解了重建的资金难题，受到广大 农户欢迎，有力推进了灾后农村住房重建，也为生产要素 在城乡之间自由流动提供了有益经验。 二、进一步实现土地要素在城乡之间自由流动的 障碍分析 法律政策制约依然存在 1.宅基地使用权 农户所建房屋占用的土地是经农村集体经济组织 同意、区县人民政府批准后取得的宅基地。意见提出， “经依法登记的城乡房屋可自由流转。集体土地上的房屋流 转，其房屋占用范围内的土地使用权应随之流转“。而物 权法第 184 条规定，宅基地使用权不得抵押；国务院 关于深化改革严格土地管理的决定禁止城镇居民在农村 购置宅基地；国务院办公厅关于严格执行有关农村集体 建设用地法律和政策的通知规定，农村住宅用地只能分 配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住 宅或“小产权房“。 2.集体建设用地 意见提出，集体建设用地和国有建设用地享 有平等权益，承担同样的责任。而国务院办公厅关于严 格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知规定， 农民集体所有建设用地使用权流转不得用于商品住宅 开发。国务院批复的XX 市统筹城乡综合配套改革试验总 体方案也明确要求，集体建设用地不得用于商品住宅等 房地产开发。 城乡规划不能满足需要 1.规划的完备性 在促进生产要素自由流动中，要让农民自主开发 经营集体建设用地或者实施集体建设用地使用权流转，至 少必须具备四个条件，一是符合规划，二是用途管制，三 是依法取得，四是农民自主。其中，符合规划是基本前提。 集体建设用地无论是以何种形式开发，都必须符合土地利 用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划。而目前我市 土地利用规划虽已经编制到乡镇、村组一级，也建立了乡 村规划制度，但城乡规划特别是农村地区的 8 控制性详细 规划只能覆盖到重点镇。所以在规划设计条件缺失的情况 下，集体建设用地流转时土地用途、容积率、建筑密度、 建筑限高、绿地率、绿化率、投资强度等如何确定都成为 了亟待解决的迫切问题。 2.规划的民主性 规划编制的过程实际上就是土地发展权的配置过 程。所谓土地发展权，就是在土地用途管制的制度下，一 个区域范围内的农用地是否可以调整为非农业建设用地， 能否享有土地发展权，是由政府编制土地利用总体规划确 定的，而非农民自己能够决定的。土地发展权的配置过程， 说到底是一个利益的博弈过程。就土地利用规划而言，即 由相关利益各方通过协商来达成谁该保护多少耕地，谁能 有多大建设用地空间。就城乡规划而言，即由相关利益各 方通过协商来达成在确定的建设用地空间范围内某一区域 的具体用途该如何确定。这是土地规划的民主性。而我市 各项规划的编制仍由政府完全主导，民众特别是农民的参 与度很低。规划一旦公布实施并准备实施集体建设用地使 用权流转时，就会由于土地发展权的相对性和稀缺性，使 城乡之间、城镇之间、镇乡之间、村与村之间、组与组之 间的不同利益主体或不同农民集体之间出现利益差异，规 划的权威性会因此受到质疑，进而可能造成规划无法实施 或没有操作性。 产权基础仍需不断夯实 如前所述，我市经过近 3 年的不懈努力，集体土 地确权登记颁证工作已经基本完成，并为生产要素在城乡 之间自由流动奠定了坚实基础。但是，为更好的服务和促 进城乡生产要素流动，农村产权基础仍需不断夯实。 1.与农民宅基地紧密相关的其他集体建设用地的 产权要进一步明晰 在前期宅基地确权颁证中，不少区县颁发给农户 的集体土地使用证大多包含了两部分用地，一部分是 批准拨用宅基地，一部分是其他集体建设用地。按照XX 市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意 见的要求，“其他集体建设用地“确定给农户，必须按照 村民自治的原则，经村民会议三分之二以上成员或三分之 二以上村民代表的同意并形成决议。但部分地方在“其他集 体建设用地“的确权颁证方面，村民自治环节存在缺失对问 题。若今后一旦城乡房屋开始自由流转，其随之流转的土 地使用权将既包含原宅基地使用权，也包含其他集体建设 用地使用权。如果农户间因其他集体建设用地确权面积差 异过大而造成流转收益悬殊，就可能引发集体经济组织内 部纠纷，甚至推翻已有的确权颁证成果，从而阻碍城乡生 产要素自由流转。 2.乡村企业用地确权登记颁证应尽快完成 在前期推进农村产权制度改革的过程中，乡村企 业、农村公共设施和公益事业用地并未进行确权登记颁证。 其中，尤以乡村企业用地的确权颁证最为复杂。因为大多 数乡村企业用地无合法用地手续，如果按现状确权，就会 违反土地管理法律法规，而且还会提高征地补偿成本。所 以制定好这类集体建设用地的确权规则并积极稳妥地加以 实施，是下一步实现生产要素自由流转及农民自主开发经 营集体建设用地的关键环节。 集体经济组织形式亟需完善 要实现生产要素在城乡之间自由流动，一个基本 前提是要求权利主体必须明确。集体土地属于农民集体所 有，集体建设用地流转的主体是集体土地所有权人。而由 于农民集体并不是一个组织，因此物权法规定由集体 经济组织或者村民委员会或者村民小组代表集体行使所有 权。问题是在实践中，一方面农村集体经济组织已不存在 或者不健全，难以履行集体所有土地的经营、管理等职能。 同时村民委员会只是农村基层群众性自治组织，村民小组 也只是行政村内由村民组成的自治组织，加之民主机制不 健全、治理结构不完善，村委会或村民小组不能很好履行 村民自治职能和集体所有权的经营管理职能，村组干部“代 民作主“的现象较为突出；一方面如果完全由农户自己做主， 很可能产生意见难统一的情形，进而影响用地效率、与地 方政府发展经济及时用地的需求相矛盾。在这种情况下， 应如何完善集体经济组织的治理结构，如何在集体建设用 地开发利用和流转中充分体现农民自主性，实现既避免集 体土地收益被村干部侵占、挪用的问题，又避免分散决策 效率低下等问题的出现，是必须尽早解决的课题。 各项改革衔接还需加强 1.集体建设用地流转与征地制度改革的矛盾 首先，如上所述，由于规划的原因在集体土地征 收与集体建设用地流转之间划了一条人为的界线。在此界 线外，集体建设用地使用权可以流转。但实际上，在此界 线外、符合公共利益情形的建设项目仍需征收集体土地， 因为能够剩余的具有规划建设用地规模的集体土地并不多， 可供农民自主开发经营的集体建设用地规模极为有限。所 以，尽管集体建设用地可以大规模流转，但如果不在集体 土地征收与集体建设用地流转之间划定界线，今后再要实 施征地将会很难。 其次，城乡房屋流转是实现生产要素自由流动的 重要内容。房屋流转后，其占用范围内的集体土地使用权 随之流转。但在我市现行的征地补偿安置政策体系下，只 有被征地农民或征地农转非人员才可以享受每人一定面积 标准的征地拆迁住房安置待遇。其他非住房安置对象集体 土地上的房屋只能作为地上附作物获得一定的货币补偿。 这在征地补偿安置方式没有配套改革的情况下，势必影响 城乡房屋的自由流转。 2.集体建设用地流转与土地指标交易的矛盾 首先，如前所述，实施集体建设用地使用权流转 的一个必备条件，是依法取得的集体建设用地。而依法取 得集体建设用地的途径主要有三种，一是存量建设用地， 二是通过农用地转用审批新增的建设用地，三是通过挂钩 或置换取得的建设用地。第一种情形，按程序确权登记颁 证并在符合现行规划的情况下，可以自主开发利用或实施 流转。但这类用地由于批准手续不全或不符合现行规划， 能够流转的规模不大。第二种情形，需要具备年度农用地 转用计划指标才可实施转用审批，而国家每年逐级下达的 年度用地计划指标极为有限，多用于保障城镇发展、工业 区建设和国家重点项目征地，几乎不可能分配到村组用于 集体建设用地开发利用。即使这项指标能够分出来一部分， 也面临着巨大的供需矛盾。第三种情形，按照XX 市人民 政府办公厅转发市国土局等部门关于完善土地交易制度促 进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见的通知规 定，农民集体和社会投资者实施农村土地综合整治项目取 得的建设用地指标，可以在 XX 农村产权交易所自主交易。 但在市场法则下，建设用地指标明显的市场价值加之“持证 准入“制度的需要，建设用地指标可能更多的进入市场进行 交易，而不是用于集体建设用地开发利用。同时通过市场 转让建设用地指标，极有可能因需求高涨而造成指标价格 过高，由此必将影响集体建设用地的流转。此外，就预留 给当地农民集体的不低于 5的建设用地指标而言，可能会 出现本村组集体土地因不符合规划而指标不能落地，或符 合规划村组的集体土地没有建设用地指标使其实现土地用 途合法变更的问题，即使这两类村组可以互补所需，也还 存在能否平等交易的问题。 其次，就集体土地上的房屋流转而言，既可能影 响农村土地综合整治及建设用地指标交易，也可能反过来 受其影响。如果当建设用地指标交易价格一路高走，农户 可能更愿意卖指标而不是卖房子。但如果农村房屋流转收 益很高，又可能会影响土地综合整治，从而减少建设用地 指标来源。 利益分配机制尚未建立 1.同一区域不同用途之间的土地潜在收益差异大 一方面，由于土地利用规划的原因，同一区域的 不同产权主体之间可能会因其集体土地是否可以作为建设 用地流转产生较大的土地收益差异；另一方面，由于城乡 规划的愿意，不同用途的集体建设用地会因具体用途不同 产生较大的土地收益差异。而我市在促进生产要素自由流 动相关政策的研究制定中，对这一问题还没有研究透彻， 相应的利益分配机制也没有建立。 2.征地区域与流转区域之间的土地潜在收益相差 大 由于规划原因，在实施集体土地征收的区域和实 施集体建设用地流转的区域之间也会产生一定的土地收益 差异。意见提出，在 XX 年 10 月 1 日前确定的土地利 用总体规划的允许建设用地范围外，改变现有土地征收模 式，缩小征地范围，经营性用地的取得通过市场交易机制 实现。也就是说，在土地利用总体规划的允许建设用地范 围内，仍要实施集体土地征收；在该范围外、在符合条件 的情况下，可以实施集体建设用地流转。由于历史和现实 的原因，我市现行征地补偿安置政策体系只能是政府定价， 而这一补偿标准与遵循市场原则的集体建设用地流转收益 之间必然会出现差异。如何解决这种差异之间的矛盾并建 立相对公平的土地收益分配机制，是实施集体建设用地流 转必须认真研究解决的问题。 三、促进土地要素自由流动和农民参与集体建设 用地开发的思路措施 在认真分析实现土地要素在城乡之间自由流动可 能遇到障碍的基础上，提出以下解决思路和措施。 基本思路 1.坚持试点先行 促进生产要素自由流动，推动和农民参与集体建 设用地开发，是土地使用制度的一项改革，在很多问题未 得以解决的情况下，要把握好工作的进度。因为如果前期 工作扎实、有关障碍困难解决得好，即使步子迈得慢一些， 后期工作进展和效果也会很快、很好；如果前期工作不扎 实，有关障碍困难没有解决或者解决得不好，即使步子迈 得再快，后期工作效果也会很差甚至可能还要“回头看“。 所以推进改革必须坚持试点先行的原则，应当“根据不同地 区、不同时期的不同情况推进改革探索，在分类指导、先 行试点的基础上，逐步总结推广。建议针对改革的难点问 题，按照制定方案组织实施进行评估完善方案修 正实施再评估再完善的步骤，重点选择基础条件好的 少数几个地方开展封闭试点，不宜普遍试点、遍地开花。 2.坚持规划先行 规划是科学发展和依法行政的基础。7 年来，我市 推动统筹城乡发展的一条重要经验就是规划先行。下一步 在实现生产要素在城乡之间自由流动的过程中，仍然要坚 持规划先行。为此，建议各级各部门在土地规划、城乡规 划和产业规划的编制过程中除了相互之间做好衔接外，还 要切实提高公众特别是农民的参与度，切实提高规划的民 主性、科学性和权威性。否则，规划就不可能得到群众的 支持而顺利实施。 3.坚持沟通先行 国务院关于 XX 市统筹城乡综合配套改革试验总 体方案的批复明确要求，“要根据方案制定相应的专 项改革方案，对具有突破性的改革试验要实行项目化管理， 涉及土地、金融等重要改革事项要按程序报批后实施。“实 现土地要素在城乡之间自由流动，应该是一项具有突破性 的、涉及土地和金融的重要改革事项。下一步开展这项改 革试点，我市应主动和上级主管部门沟通，尽可能取得上 下各方的最大共识，以共同推进改革试点工作。 具体措施 1.探索宅基地使用权流转 鼓励宅基地使用权实行长久不变 推进集体土地上的房屋自由流转，前提是要在坚 持农村土地集体所有的前提下，充分发挥农民群众的主体 作用，鼓励农民集体通过自主、自愿、自治方式，形成宅 基地使用权“增人不增地、减人不减地“即长久不变的决议。 应指导乡镇人民政府及村民自治组织有序开展形成农村宅 基地使用权实行长久不变决议的工作。决议经本集体经济 组织三分之二以上的农户同意并生效后，应报区县国土资 源部门备案。实行宅基地使用权长久不变的村民小组，区 县国土资源部门可不再受理农户审批宅基地的申请，农户 的宅基地及其他集体建设用地可随地上房屋按规定继承、 赠与、转让、抵押、租赁及获得合法补偿。未实行宅基地 使用权长久不变的村民小组，其集体土地上房屋流转的， 国土资源部门不应办理集体土地使用权变更登记。 完善“地随房屋“的流转机制 推进集体土地上的房屋自由流转，应坚持四项原 则。一是“持证流转“。即只有颁发了房屋所有权证和 集体土地使用证的集体土地上的房屋，方可流转。二 是“地随房走“。即集体土地上的房屋流转，其房屋占用范 围内的宅基地使用权和其他集体建设用地使用权随之流转。 宅基地使用权及其他集体建设用地使用权不得单独流转。 三是有偿用地。即充分借鉴和不断发展灾后重建中农村住 房的联建模式。集体土地上房屋流转的，应经集体经济组 织同意并确定房屋所占用范围内的宅基地使用权和其他集 体建设用地使用权的使用年限，上交土地收益，变更权利 类型。四是加强管理。国土资源部门应加强农村房屋流转 的后续管理。地上建筑物、构筑物等不符合土地利用总体 规划确定的用途的，严禁擅自重建、扩建；符合规划用途 的，方可以依照城乡建设规划的要求、经区县规划建设部 门同意后，依法重建、扩建。 建立健全农村住房保障制度 参照城镇住房保障制度，通过提供廉租住房、租 房补贴等多种方式，建立健全城乡统一的农村地区基本住 房保障制度，解除部分人士担心的农村房屋自由流转后可 能出现的农民无房可住的后顾之忧，从而消除将农村房屋 视作农民住房保障的政策基础，还农村土地和房屋以生产 要素的本来面目。 改革征地补偿安置机制 XX 年 11 月，市委、市政府出台的关于全域 XX 城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见，颠覆了原来城 乡分割的二元户籍管理制度，提出建立统一的城乡户籍管 理制度，今后将不再区分农业人口和非农业人口。届时， 现行政策中有关城镇居民到农村购房的限制将因城乡居民 身份统一而失去意义。同时，这也给我市现行征收集体土 地时涉及的房屋补偿安置政策带来较大挑战。即不能再像 过去那样按照被安置对象的人口数量来对拆迁房屋进行补 偿，而必须按照被拆迁房屋的产权面积来进行补偿。为此， 应积极开展试点，确保被拆迁人房屋的合法权益，同时努 力实现新旧政策平稳过渡，尽量避免影响社会稳定。 2.探索集体建设用地开发利用 探索集体建设用地开发利用，应做好以下几项工 作。 做好各项规划 在改革试点阶段，首先要审视试点区域的各项规 划是否完备，农民是否认可。应建立规划编制听证制度， 充分发挥不同主体包括政府、集体经济组织和农户、专家、 企业、社会组织等在规划编制中的共同作用，以达到完备 性、科学性、民主性和权威性的高度统一。未按上述要求 做好各项规划的地方，不宜开展集体建设用地开发利用的 探索试点。 夯实产权基础 一是与农户宅基地紧密相关的其他集体建设用地 未确权颁证的区县，要在符合确权条件的前提下按照村民 自治的原则，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以 上村民代表的同意并形成决议后，尽快确定给农户或农村 集体经济组织。二是深化农村产权制度改革，开展乡村企 业、农村公共设施和公益事业用地确权登记颁证工作。 完善组织结构 一是继续推进农村新型基层治理机制建设，充分 发挥村民议事会的作用，实现民事民议、民权民定。二是 完善集体经济组织运行机制，改革和探索各种代表农民集 体行使土地所有权的有效形式。在建立土地承包经营权、 宅基地使用权等农村产权实行长久不变产权关系的基础上， 加快转变集体经济组织经营、管理农村集体所有的土地的 具体方式，实现原农村集体经济组织向股份制或股份合作 制经济组织转变，以及农户作为原农村集体经济组织成员 向新型经济组织股东的转变。 加强改革衔接 一是逐步推进征地制度改革。在土地利用总体规 划确定的允许建设用地范围外，参照国有土地上房屋征 收和补偿条例的规定，严格界定公益性和经营性用地， 缩小征地范围，即经营性用地不能再实施征地，而应使用 集体建设用地。 二是完善征地补偿安置政策。在集体土地征收时， 按照土地与房屋确权颁证成果和“同地同价、占谁补谁“的 原则实施征地补偿。第一，可考虑在土地补偿费上实行“同 地同价、占谁补谁“原则。即农民集体形成土地承包经营权、 宅基地使用权长久不变的决议后，农村集体经济组织直接 或授权征地实施单位将因征收集体土地可得的土地补偿费， 按照农村产权制度改革确权颁证面积支付给土地承包经营 权人和宅基地使用权人；无法确权到户的其他集体土地可 得土地补偿费，由农村集体经济组织按照股份原则进行分 配；地上附着物及青苗补偿费按照法律法规规定执行。第 二，可考虑施行征地区片综合价。征地区片综合价标准在 市政府的统筹下由区县政府确定，五城区和各区县县域内 统一补偿价格，实行征地区片综合价即不再支付土地补偿 费和安置补助费。 在改革试点中，无论采用上述哪种方案，若被征 地村组存在“血战到底“情形，且还需要继续实施征地的， 应允许农村集体经济组织在各种补偿方式之间做出选择， 政府不能包办代替。 三是找准用地途径。首先，加快乡镇村企业、公 共设施和公益事业使用的集体建设用地的确权登记颁证步 伐，为存量集体建设用地流转创造条件。对存量建设用地 符合规划的，在