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关于城镇一体化发展过程中农村改革新出 路的思考 一、背景 X 街道 X 村位于 X 区南,连接市重点棚改安置区与城市 南郊工业园区,辖区总面积 XX 平方公里,下设村民小组 XX 个,总计 XXXX 户 XXXX 人,是城镇一体化过程中典型的 “边缘村”。其特点主要表现为:一是耕地“紧缺化”。 自 XXXX 年,X 村因重点项目建设征地减少耕地面积达 XXXX 多亩,其中转为建设用地 XXXX 亩,转为林地 XXXX 亩,目 前现有耕地占原有总耕地面积不到 XX%,主要种植玉米和小 麦。二是农民身份“边缘化”,截止 XXXX 年 X 月,失地农 民数迅速扩大至 XXX 人,超过全村 X/X 人口,这部分农民 一方面因失去了长期赖以生存的主要生产要素,且在短期 内难以适应城市生产、生活方式,而客观造成劳动力浪费, 另一方面农民因征地补偿款一夜骤富后无所适从,间接带 来社会身份认同与心理认同的错位。三是农民“耕地意愿 弱化”。随大面积耕地被征收,现有耕地呈“面积小、分 布散、亩产低”等特点,加之农田灌溉等农业种植外帐支 出上涨,使得以散户种植为主的小农经济模式亩产效益低, 甚至入不敷出,部分农田因此出现人为“撂荒”。同时, 自 XXXX 年,整村土地纳入城市建设规划用地范畴,荒地复 垦审批手续复杂、难度大,村民种地积极性一再被降低; 四是村庄出现“空心化”。“无地可种”或“种地低产”, 以及无竞争力较强的村集体发展项目都直接或间接导致务 工流出青年人数增大,特别是文化程度较高、个人营生技 能较强的青壮年流出严重,老、弱、病、残群体比例逐年 增大。 二、基本设想 如何突破这种“边缘村”发展问题呢?在回答这个问 题之前,有一个观点需要澄清,那就是“边缘村”形成正 是由于目前以 X 村为典型的部分农村,还不完全具备村改 居条件,具体表现为一是已转为城市户口的村民占总人口 比例不高;二是目前从事农业的农民比例较高,达到 X/X 以上,农民收入仍然以从事农业为主;三是目前人均耕地 面积约 X.X 亩,接近全国人均保有耕地 X.X 亩。 因此,可以考虑从以下几个措施,逐项突破:首先将 农民身份属性从生产要素中剥离出来,回归职业属性,进 一步释放农村富余劳动力,丰富农民就业途径,减少农业 收入占总收入比重;其次按照发展要求,对生产要素进行 “再组合、再配置”,提高村集体经济、资源利用率;最 后在全面实现村改居之前,允许农村以“村集体经济发展 反哺公共服务业,公共服务业发展促进村集体经济增长” 的“劳动集约型、产业规模化、服务集中型”中间体型态 存在,确保在现行二元体制下,农村平稳过渡至城市社区。 三、现实基础及存在的问题 针对上述设想,X 村按照“壮大集体经济实力、提升人 居环境质量、打造统筹城乡示范村”的定位,于 XXXX 年至 XXXX 年间,做了多次尝试与探索,如先后组织实施完善“X 废旧物资交易创业园”、“钢材批发市场”、“返乡失地 农民创业一条街”等村集体经济发展项目,以及“X 雅苑” 村集体异地安置项目。 但仍未真正实现“边缘村”的质变,究其原因,一是 村集体经济发展滞后,主要表现在产业层次低、规模小、 基础条件薄弱、管理粗放。这主要是因为村集体经济收入 来源单一,主要为征地补偿及土地租赁所得,村集体经济 效益受可征用土地面积、重点项目建设征地进程影响显著, 特别是从 XXXX 年以来,大环境下经济形势不景气,征地量 减少,村集体经济收入大幅下滑;受村委会班子成员变动 影响,村“两委”在担负村集体经济发展主要责任时,难 以形成长期的集体经济发展规划,甚至因部分成员对政策 理解的偏差,人为“喊停”项目,造成村集体投资亏损; 逐年增加的村基础设施建设投资,客观的加大了村集体经 济发展压力。二是因势利导的村集体发展项目较少且不集 中,像 X 废旧物资交易创业园、钢材批发市场等成规模项 目较少,新兴起的项目如 X 瑞宝工艺葫芦电商平台又受制 于产业链单一、可复制性差等因素而难于迅速发展。三是 过去无差别化的村集体资金分配方式,不利于调动村民投 资热情,甚至滋生“村发展关组织不关己”的不正常现象。 四、关于改进措施的探索 针对上述各突出问题,如何逐项化解? 首先要解决如何保障村集体经济反哺农村公共服务的 问题,即怎样实现农民身份属性下土地资源与劳动力的有 效释放以及农村劳动力分配和村集体经济以何种形式发展 的问题。对此,综合各县区的经验做法,一是搭建村集体 经济统筹发展平台,建立独立于村“两委”的第三方集体 经济组织,如通过鼓励村民以土地或征地补偿款入股的形 式组建村民股东会进行融资,同时借鉴“村民会议”、 “村民代表会议”的民主议事模式进行项目管理,再由村 “两委”、“村监会”对村集体经济发展项目采购、实施、 资金使用情况进行监督,从而真正形成人人关心村发展、 人人参与村项目的良好致富争收新气象。二是针对村集体 统筹发展平台下子项目立项选择,一方面可以参考“互联 网+大农场+超市”发展模式,对接超市及各类电商平台, 规模化发展农业和养殖业,实现创收;另一方面也可以利 用地缘优势,打造区域特色品牌,建设主题型农村服务业, 如 X 村钢材市场、废旧物资回收市场、银川德胜汽车园等, 有效消化农村富余劳动力同时发挥集约效应,打造地区品 牌效应。三是处理好经济发展同人力资源开发的互促互进 关系,依托“失地农民创业一条街”,重点培养一批职业 技能好手,试点开展小型服务业,孵化农民“创业梦想”。 其次就是要解决如何提高村民生活幸福指数的问题, 这就要求必须立足村实际。X 村村民主要以宗族群居形式分 居于上庄子、中庄子、下庄子,长期这样的居住形态使得, 如“村规民约”、“家训家规”、“乡邻情”等“软约束 力”在村民生活习惯、人际交往、问题化解方面影响力变 得尤为显著。对此,可以借鉴城市社区项目化管理经验, 充分发挥农村民主自治能力,以解决突出问题为导向,有 效提高农村公共服务水平。一是以最大程度解决富余劳动 力为目标,拓宽就业平台。在加大对职业型农民、专业技 能好手的培养力度基础上,提升就业信息征集、定向宣传、 就业引导服务水平,同时依托村集体经济发展项目重点进 行人力资源内部消化,从而让农民脱离土地人身依附成为 真正的自由职业者。二是开展以解决“空巢、失独、孤、 寡、残”日间照料、农民子弟教育、闲散少年管理等突出 问题为内容的“一揽子”公共服务,拉近城市社区与农村 综合服务距离。三是坚持“民风建设”工程不懈怠。由于 村民长期的居住生活习惯以及对失去土地后如何谋

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