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文档简介
关于编制部门预算的思考 实施部门预算是我国财政支出管理方式改革的重要内容, 也符合社会主义市场经济条件下预算编制改革的方向,对 于完整反映政府活动的范围,提高政府通过预算实施公共 政策的能力,优化地区公共资源配置,增强政府的宏观调 控能力,具有十分重要作用。通过建立编制、执行、监督 相互分离、相互制约的预算管理新模式,提高了公共资源 配置效率和财政资金使用效益,但离公共财政框架下标准 的预算编制要求还有较大差距,还有一些问题需要进一步 深入调研加以解决。 一、部门预算编制的难点 一是认识不足,增大了部门预算编制的难度。部门预 算编制就是将各部门单位的所有收入纳入预算范围,真正 解决过去在财政性资金分配和预算编制过程中存在预算内 外“两张皮”的弊端,彻底打破了创收收入“部门所有”、 “谁收谁用”的旧模式。这必然要触及各单位、各部门的 经济利益,自然会引起一些部门单位的抵触情绪,从根本 上影响了部门预算的编制。 二是收支定额标准体系不健全。由于目前行政事业单 位财务开支标准制度的相对滞后,使得大部分单位在执行 过程中“超标”普遍存在,一些项目支出既缺乏可行性论 证,又缺乏事中和事后的监控,加上资源调查核实基础数 据不够准确真实,无法正确反映各部门正常消耗的实际水 平,难以形成科学合理的经常性支出的定额标准,增大了 建立科学合理的预算定额标准的可操作难度,很难形成科 学、公平、合理的收支定额体系。 三是尚未从根本上解决预算内外资金“两张皮”的弊 端。目前,在财政性资金分配过程中仍存在预算内外资金 平行线现象,预算的编制仍侧重于预算内资金的分配,对 预算外资金、政府性基金仍采用比较松散的核定办法,表 面上虽然引入综合预算编制方式,单位的收入看似纳入了 预算管理或财政代管,但实际上未对部门所有的财力进行 “捆绑式”综合考虑,统筹安排,使收入从另一个渠道又 流向了原预算单位,虚增收入基数,不能形成可调控的实 实在在的财力。 四是没有真正实现单位收入所有权归国家、支配权归 政府、管理权归财政的目标。各预算单位之间,由于其工 作性质不同,收罚职能也存在很大差别,势必造成单位之 间预算外收入差距悬殊过大,由于部门预算的编制没有彻 底改变单位的利益分配格局,固化了单位的既得利益,因 而部门之间支出水平苦乐不均、个人收入差距悬殊的现象 仍然存在。 五是预算编制仍显粗糙。从目前来看,由于县乡财政 部门财力安排工资性以外的支出寥寥无几,再加上不确定 因素增多,因而预算编制的时间往往集中于本年度的 1 至 2 月份,在短短的两个月时间内匆匆完成论证、审核、汇总、 分析等诸多编制环节,根本达不到“两上两下”的要求, 最终还是形成预算编制粗放、预算执行偏离财政监督的局 面。 六是财政缺位现象尚未解决。由于县乡财政部门大多 数是典型的“吃饭财政”,拿不出更多的财力发展一些应 由财政负担的公共事业,该保的支出项目亦难以保障。 二、突破部门预算编制难点的思考 一是围绕“一个中心”。实行预算编制、执行、 监督三分离,要紧紧围绕财政预算管理体制改革的这一中 心,有助于各司其职、各负其责、相互监督,确保财政性 资金完整无损,提高财政性资金使用效益。各预算编制部 门要集中做好统一预算编制政策标准,审核、编制、研究、 确定各部门预算方案;财政部门要把握资金投向关口,确 保单位资金不偏离预算轨道,逐步建立预算编制、执行、 监督相分离的预算管理新机制,形成财政部门编、管、查 的有序制衡。 二是抓住“两个重点”。一是重新界定财政资金供给 范围,按照建立公共财政框架要求,着力解决财政越位与 缺位的问题。财政资金的使用必须体现政府在市场经济体 制下的活动和方向,逐步缩小财政资金包揽项目范围,加 大对公共建设项目投资力度,实现财政资金的有所为、有 所不为。主要做好“五个一”,即:保一块,即保公教人 员、离退休、遗属、城乡低保人群、民政优抚对象等工资 和补贴补助的发放,公务员津补贴和事业单位改革性补助 的兑付,基层政权机关正常运转所需经费的保障;减一块, 即对行政事业单位严格按照“三定”方案分类控编,加大 工资年审,削减超编人员、混岗人员、借用人员、临时人 员人员经费;统一块,即把单位的所有资金统统纳入财政 管理,统筹安排,统一使用,充分发挥预算外资金使用效 益。压一块,即坚持勤俭理财、厉行节约的方针,降低行 政成本,大力压缩部门非重点类会议,杜绝超标改善办公 条件等一般性支出,遏制巧立名目发放津贴补助和居高不 下的接待费、电话费、车辆修理费等消费性支出。调一块, 即加大从城市建设维护费、罚没收入等专项收入中调剂部 门预算支出盘子的力度,缓解预算内经费安排不足,正确 处理部门之间财力分配苦乐不均问题。 第二个重点是以财政资金分配的公正、透明、规范为 目的,制定科学合理的基本支出预算定额体系,坚持“两 条原则”:一是实事求是,保证国家行政机关行使职能的 人员配置与资金合理需求的原则。预算支出定额要体现部 门、行业特点,解决支出管理中挤占、挪用、转嫁支出负 担,套取财政资金等不良问题,逐步建立起部门分类准确、 档案划分相当、支出水平趋同、收支项目详尽、定额量化 科学的支出标准体系。二是兼顾需要与可能、量力而行的 原则。在编制支出预算时,要结合各部门承担的职能职责、 政策性因素和管理性因素,对人员支出、日常公用支出和 个人补助三部分实事求是核定,避免单位出现苦乐不均、 财力配置不平衡的现象。 三是处理好“三个关系”。首先要妥善处理好重点支 出与一般支出关系,解决财政越位与缺位问题。在编制部 门预算时,坚决杜绝政绩工程、形象工程支出,重点保障 预算单位人员工资发放,保障县乡政权机关正常运转。其 次,处理好维持性专项与发展性专项的关系,做为县乡财 政,财力优先保障维持性专项支出,如体现教育“三增长 一优先”的项目,按人口测算安排的科普及计划生育支出, 县委、人大、政府、政协召开的一类、二类会议经费等其 他重点项目资金。然后,根据各部门事业发展的总体要求, 编制 3 至 5 年中长期项目备选规划,按部门资金要求及本 级财力状况,区分轻重缓急,运用成本比较原则,对每个 项目成本的
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