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内河航道行政执法中存在的问题及其对策 内容摘要：随着我国改革开放和依法治国进程的进一步加 快特别是加入 WTO以后，国民经济和国防建设的快速发展 对内河航道行政执法工作提出了更高的要求，同时在航道 行政执法工作中也出现了一些新的问题和矛盾，直接影响 和制约着航道行政管理职能的发挥。本文在分析内河航道 行政执法工作中存在的主要问题基础上，提出了解决内河 航道行政执法中存在的主要问题的途径。 关键词：内河航道行政执法管理体制依法治航联合执 法综合素质 内河航道行政执法是指内河航道行政机关及其执法人 员依照法定职权和程序，对航道进行管理和保护，贯彻执 行航道法律、法规的活动。担负着保障航道建设与养护， 维护航道安全畅通，促进水运事业发展的重要任务，是依 法治国的重要内容。改革开放以来，特别是在党的十五大 把“依法治国、建设社会主义法制国家”确定为党领导人 民治理国家的重要方略以来，各级航道行政管理部门不断 加强航道行政法制建设，认真贯彻实施有关法律规范，切 实加强对航道违法行为的查处，有效地打击、遏止了各类 航道违法行为，保证了航道事业稳步、有序地发展。但是 随着改革开放进程的进一步加快特别是中国加入 WTO以后， 国民经济和国防建设发展的需要对航道行政执法工作提出 了更高的要求。在航道行政执法工作中也出现了一些新的 问题和矛盾，直接影响和制约着航道行政管理职能的发挥。 随着交通事业的不断发展，明确航道管理职能，保证航道 管理职能的发挥势在必行。在此笔者就内河航道行政执法 工作中存在的问题及其对策作以下浅析。 一、 内河航道行政执法工作的任务、原则、现状 航道是国家交通基础设施的重要组成部分，是水运赖 以存在的基础，具有公用性和公益性。中华人民共和国 航道管理条例第一条就明确指出了航道行政管理的主要 任务是保障航道畅通和航运安全，充分发挥水上交通在国 民经济建设和国防建设中的作用。具体地说航道行政执法 的任务有以下几点： 保护和开发利用水资源 水是重要的自然资源，是人类生活和一切生产活动的 基础。中华人民共和国水法总则第三条中明确规定： 国家鼓励和保护在统筹兼顾、综合利用水资源的原则下， 开发利用航道，发展水运事业。因此，航道行政执法要服 从水资源综合利用的总体需要，在统筹兼顾、综合利用的 前提下，协调各方面的关系，充分挖掘水资源在水运方面 的潜力，发挥水运在国民经济建设和国防建设中的重要作 用。 保障航道畅通，为航运单位、船民提供优质服务 航道的作用、航道行政执法的目的决定了航道行政执 法必须要保障航道畅通。为承担水运任务的船舶提供一个 优良的通航条件是航道行政管理的最根本的任务。航道行 政管理机构所进行的航道行政执法、航道建设、疏浚、整 治、渠化以及航标设置等等工作都只有一个目的，即保障 航道畅通。社会主义国家的本质决定了航道行政执法必须 要为行政相对人提供优质服务。随着依法治国、服务行政 理念深入人心，如何为航道行政相对人提供优质服务成为 了摆在航道行政管理人员面前的一个重要课题。行政机关 代表国家实施行政管理，同相对人的接触最为密切，也最 容易与其发生纠纷。这就要求我们必须树立公仆意识，本 着依法治航的原则，急相对人所急，想相对人所想，变被 动管理为主动服务，在依法管理的基础上主动地为相对人 提供各种周到服务。 发挥航道在交通运输中的基础作用 现代化的交通是由公路、铁路、水运、航空、管道 这五种运输方式所组成。水运作为交通运输的重要组成部 分具有其他运输方式无法替代的基础地位。具有运力大、 成本低、事故少、建设占地省、综合利用价值高等诸多优 点。航道行政管理就是要努力改善航道通航条件，提高水 运效率，降低水运成本，充分发挥水运优势，促进经济发 展。 航道行政执法工作的基本原则一般主要包括合法性原 则、合理性原则、公开原则、统一原则、服务原则。 航道行政执法合法性原则的核心是依法行政.依法行政 是社会主义法治原则在航道行政管理中的体现和具体化。 其总体要求就是航道行政执法必须依法进行，必须做到有 法可依、有法必依、执法必严、违法必究。航道行政执法 的合法性原则包括这样的内容：所有的航道行政管理机关 和执法人员必须严格执行航道行政法律规范，其他国家机 关、公民、法人和其他组织都必须严格遵守航道行政法律 规范；任何国家机关、公民、法人和其他组织都没有凌驾 于航道行政法律规范之上的特权；任何行政主体违反航道 行政法律规范的行政行为都是违法行政行为，自发生之日 起就不具备法律效力；任何违反航道行政法律规范的行为 都必须受到追究，依法承担相应的法律责任。 航道行政执法合理性原则是指航道行政机关必须公平、 正当、合理地行使航道行政权。行政机关拥有自由裁量权， 执法人员在使用自由裁量权时必须做到“公平正直，没有 偏私”。否则，就违反了法律赋予其自由裁量权的本意， 是应该受到追究的行为。合理性原则的核心在于合理是在 合法基础上的合理，任何超越法律的所谓“合理”都是不 被承认的。航道行政执法必须同时符合法律规范条文规定 和立法目的；必须具有合理的动机；必须考虑相关因素不 考虑无关因素。 航道行政执法的公开原则是指航道行政执法行为除法 律规范有特别规定的以外，都必须一律向社会公开，接受 监督。具体包括：航道行政执法所依据的法律、法规等必 须公开；具体的行政执法过程必须公开；在航道行政执法 过程中，必须告知并切实保障相对人享有的各项权利，包 括申辩权和了解有关情况的权利。 航道行政执法的统一原则是指航道行政权、航道行政 法制、航道行政执法活动必须统一。航道行政管理权必须 在国务院和地方各级政府的领导下，由国务院交通行政主 管部门和县以上各级交通行政主管部门及受其委托的或受 法律法规授权的航道管理机构统一行使。航道行政法制的 统一原则要求各层次的航道行政法律规范必须统一协调， 下位法不得与上位法抵触，效力等级相同的法律规范之间 也不应相互冲突、矛盾。同时，在航道行政执法活动中还 必须在依法行政的前提下贯彻个人服从组织；下级服从上 级的统一执法原则。 航道行政执法服务原则是我党立党为公，执政为民的 本质体现，也是航道行政执法的基本职能之一。其内涵就 是指在航道行政执法过程中，任何执法部门和执法人员都 必须时时事事处处为航道行政管理相对人着想,为其提供周 到的服务。这一原则要求航道执法部门和执法人员首先必 须树立服务意识，认识到航道行政执法工作必须依靠人民 的支持，接受人民的监督。同时还要求在航道行政执法过 程中必须正确地处理好国家、集体、个人之间的关系。 1987 年我国颁布施行了首部航道专业性法规航道管 理条例，1991 年交通部发布了中华人民共和国航道管 理条例实施细则，1995 年国务院发布了中华人民共和 国航标条例。这些法规规章的颁布和实施初步把航道行 政执法纳入了法制化、规范化轨道，使航道行政执法取得 了很大进步。目前已经初步形成了由宪法、航道保护基本 法、航道保护行政法规和规章、地方航道保护法规和规章、 其他航道行政规范性文件以及通航标准等组成的法律体系。 航道行政执法工作已经逐步走上法制化道路。法制化建设 使航道行政执法队伍走向健全，部门之间的协调配合有所 改善。与此同时，航道行政执法工作对于开发和利用航道、 保护航道及其设施、贯彻水资源统筹兼顾综合利用方针， 促进水运经济发展也发挥了很大的作用。经过各级航道管 理部门的努力，侵占、破坏航道，碍航及航道淤积导致航 道等级下降等现象得到了有效地控制，航道的技术条件有 了较大的改善。 二、 内河航道行政执法中存在的主要问题 近年来国民经济迅猛发展，水运事业也进入了一个快 速发展的黄金季节，水运在交通运输中起到了半壁江山的 重要作用。虽然由于公路、铁路等运输业的发展，水运在 交通运输业中所占的比例在下降，但水运经济的绝对值却 稳步上升，运输船舶逐年增多，水运规费收入成倍增加， 不过就在这一片繁荣的背后还存在着许多急需解决的问题 和隐患，严重制约着依法治航的进程。 法律法规效力层次低，内容明显滞后，执法依据不足 有法可依是行政执法的前提和基础，但目前航道行政 执法工作所依据的最高规格航道专业法规是航道管理条 例和航标条例。随着国民经济的迅猛发展，航道在 交通基础建设中重要地位进一步的凸现，新的交通法规及 行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、 行政许可法等行政法律法规相继出台，这两个条例已 经明显滞后，无法完全适应航道管理新形势的需要。首先， 从航道法律规范的内容来看有明显的滞后，部分现行法规 条款严重滞后于依法治航的进程。例如 1991年交通部颁布 的航道管理条例实施细则第二十七条关于内河助航标 志的规定引用的标准为 GB5863-86、GB5864-86，由于该标 准已经不能适应航道技术条件的发展要求，目前使用的是 新标准 GB5863-93、GB5864-93。但航道管理条例实施细 则却仍然未作任何修改。其次，从法律法规的适应性来 看，航道管理条例及其实施细则制定已经近二十年， 航标条例制定也已经有了十个年头。由于八、九十年 代以来水运体制已经发生了巨大的变化，水运个体运输业 发展迅猛。违法行为主体及行为方式都发生了变化，与此 相适应法律法规都应作相应改变。但航道行政法律规范内 容僵化、滞后，致使航道行政关系当事人在执行和理解上 产生困难无所适从，甚至对当事人产生误导，加大了行政 执法的难度。第三，由于法规没有及时清理、修订、废止， 新的法规出台后与现行法规部分条款之间存在矛盾、相互 抵触导致航道管理职责不清，政出多门，部门之间存在推 诿现象，造成扯皮、内讧。诸如航道清障、渔网渔簖的管 理、向航道倾倒垃圾的处罚等方面都存在着多部门交叉管 理、职能不清的问题。最后，航道专业法律法规层次比较 低也给行政执法工作带来了许多困难。航道法自 80年 代末 90年代初就已经开始筹备起草，但直止目前仍未出台。 在航道行政管理领域缺乏具有权威性的基本法律。航道管 理法律体系较为混乱，执法依据不足在客观上势必造成航 道行政管理的软弱无力。 航道管理机构不具执法主体资格，管理体制不顺，地 方保护主义影响执法质量 航道管理机构一般是由交通行政主管部门设置，依法 接受交通行政主管部门委托对航道违法行为行使行政处罚 权的事业性法人组织。在航道行政执法模式上，具有部分 行政管理职能，不具备航道执法主体资格，只能以委托机 关的名义执法。在隶属管辖体制上，地方政府交通行政 主管部门是其主管部门。尽管有关航道管理法律规范要求 各级地方政府都必须带头宣传航道法规，保护航道及其设 施不受侵占和破坏。但由于出于从地方经济发展的需要， 有些地方政府在有意无意之中，对一些违反航道管理法规 的行为听之任之，甚至纵容支持。作为地方政府部门下属 单位的航道管理机构也无计可施，只能望权兴叹。严重地 削弱了航道行政执法的权威性，影响了执法质量。 行政执法队伍力量不足经费紧张，执法人员综合素质 偏低 目前，在航道行政执法工作中，行政执法队伍力量明 显不足。以江苏省为例，全省通航河流 1910条，通航里程 23907.5KM，其中 6级以上干线航道达 3906KM，3 级以上的 高等级航道 780KM。作为航道行政执法一线单位的县一级航 道管理站通常只设立一个航政航标股具体负责全县的航道 行政执法工作。一般定员为 4-6人，配备一艘小艇。而江 苏省的每个县几乎都有数十条航道，里程几百公里，多的 甚至达一千多公里。乡镇没有延伸管理网络，违法案件的 查处全靠上航巡查和群众举报。由于执法力量及经费严重 不足，在巡航过程中只能优先保证干线航道巡查，致使部 分低等级的航道巡查频率不够，给航道违法行为的查处工 作造成了很大的难度。此外，受航道部门管理体制的影响， 执法人员的素质也参差不齐，有许多根本不具备执法能力 的人员也进入了执法队伍，造成了航道执法队伍整体素质 偏低的现象。同时由于人员不足、经费紧张、人员素质偏 低等原因，在航道行政执法工作中不可避免地出现了行政 执法行为随意性大、重实体轻程序、适用法律不准确、法 律文书制作不规范、执法方式简单粗暴等等问题。随着普 法工作深入开展，民告官的案件逐年增加。有些执法者因 为吃不透法规条文，怕当被告，或嫌履行程序麻烦，而放 弃管理和行政处罚的现象屡见不鲜。这种行为严重地导致 了航道行政执法效率低下。 法制宣传不够，行政相对人法制观念薄弱，功利的诱 惑，引发了相对人的大量违法行为 航道法制宣传是航道行政执法工作的一个重要内容， 但由于执法力量不足、经费紧张的原因，航道法制宣传工 作也很难开展。一线航道执法人员忙于航道的巡查以及对 违法行为的查处。根本没有可能扎实开展法制宣传工作， 即使宣传也会因为航道线长点多、水运从业人员流动性大 等原因而流于形式。随着集体运输业的改革和发展，个体 运输业蓬勃发展起来，目前个体运输业在水运市场中占有 很大的比例。个体船员大多都没有受过系统培训，业务素 质较差，不懂相关的法律规定，甚至有许多是文盲、半文 盲。这给依法治航带来了很大的困难，也是违法行为产生 的主要根源之一。 任何主体都有各个层次的利益需求，主体的行为都是 由其利益需求决定的。行为主体的利益需求一旦出现偏差 必然要导致其行为的偏差。马克思曾经说过：“一旦有适 当的利润，资本就胆大起来。如果有百分之十的利润，它 就保证被到处使用；有百分之二十的利润，它就活跃起来； 有百分之五十的利润，它就铤而走险；为了百分之一百的 利润，它就敢践踏一切人间法律。”如果违法者从违法行 为中获得的利益大于受惩罚损失的利益，他们就会甘愿冒 被处罚的风险而违法。正是由于私利或者小集团利益地驱 动，引发了大量的违法行为。例如当前普遍存在的超载现 象、个体老板追求个人效益盲目将小吨位船舶改装为大吨 位船舶、大船小簿偷逃规费、瞒报吨位、不服从指挥乱停 乱靠、临跨河建筑建设不报批、航道内违章采砂航道边坡 无序装卸、乱设渔网渔簖等现象特别严重。 三、 解决内河航道行政执法存在问题的主要途径 笔者认为解决以上问题可以从以下几个方面入手： 加快航道立法，推进依法治航进程 我国现有的航道专业法律规范层次较低，法律效力也 较低，已经不能完全适应航道事业发展和依法治航的需要。 目前的当务之急应该是加快航道立法步骤。尽早出台航 道法，提高航道专业法律规范层次；加强地方航道立法； 清理现行法律法规、修订不能完全适应航道发展需要的法 律法规、废止过时的法律法规，以形成多层次立体的航道 法律规范体系。使航道行政执法有法可依，结束航道行政 执法依据不足的现状。此外，交通行政主管部门和航道管 理机构要充分营造依法治航的浓烈氛围，认真贯彻依法治 国、依法治交通基本方略，加大航道行政法制宣传力度。 航道行政执法人员要牢固树立依法办事的信念，坚持不懈 地向有关地方政府、部门、企事业单位、群众宣传依法治 航方略，争取全社会对航道保护和航道行政执法工作的理 解和支持，彻底扭转人们对航道行政执法工作的片面、模 糊认识。强化航道行政法律规范的权威性，维护航道行政 法律规范的尊严，加快依法治航进程。 改革航道行政管理模式，强化航道管理部门执法地位； 进一步明确航道管理范围、权限、职责 航道管理机构受委托行使航道行政执法权和处罚权， 虽然享有部分的航道行政管理权，但毕竟不是国家行政机 关，航道管理行为不具权威性，而且其在航道行政执法工 作中享有的权利也受到了许多不合理的限制，享有的权力 明显与其承担的任务不对等，严重制约了航道管理职能的 发挥。在我国发展社会主义市场经济和水运事业不断发展 的新形势下，加强航道行政执法工作，强化航道行政执法 地位，对航道行政执法模式进一步深化改革是十分必要的。 首先要明确航道行政管理机构的执法主体资格。在航道行 政立法中应当依据我国航道管理的实际情况，授权航道管 理机构航道行政管理权，确立航道管理机构的航道执法主 体地位。其次要根据国家对事业单位改革的要求，做到政 事分开，事企分开。深化航道管理机构内部改革，剥离其 内部企业性质的航道工程单位和下属企业。强化行政执法 职能，逐步完成航道管理机构进入国家行政机关序列的过 程，从而使航道管理机构真正地成为独立航道行政执法主 体。XX 年中华人民共和国内河交通安全管理条例开始 实施以后，该条例作为内河交通行政执法最新的专业性法 规，与航道管理条例在航道管理机构的职责权限规定 方面有许多相互冲突的条款。虽然按照同一效力等级新法 优于旧法的原则应当适用中华人民共和国内河交通安全 管理条例，但航道管理条例并未进行相应修订，容 易造成混乱。因此有必要及时对现行法律法规进行清理修 订以明确航道管理机构的管理范围、权限、职责。 理顺航道管理体制，排除地方保护主义对航道管理的 影响 我国是水运大国，水运资源十分丰富。从总体上看， 当前我国航道发展已经严重滞后于经济和水运事业发展的 要求。各省航道行政管理机构设置不统一，水上执法部门 多、职能交叉等引发了诸多矛盾和问题。特别是基层地方 政府地方保护主义对航道行政管理干扰较为严重。因此理 顺航道管理体制，设立统一和完整的航道管理体系是十分 必要的。京杭运河江苏省交通厅苏北航务管理处就是这种 统一体系的成功探索。京杭运河苏北段全长 404KM，流经徐 州、宿迁、淮安、扬州四市，建有十道船闸，是江苏省除 长江以外的航道等级最高、经济效益最好的内河航道。 1989年为了充分发挥这条黄金水道的最大经济效益，交通 部报国务院批准，组建京杭运河江苏省交通厅苏北航务管 理处，受江苏省交通厅委托具体负责苏北运河的航道行政 管理，由江苏省交通厅直接领导，与基层地方政府部门不 存在隶属关系。十几年来的事实证明这种统一管理的模式 发挥了巨大的作用。苏北运河的运量和经济效益逐年增加， 对江苏、上海、浙江乃至华东地区的经济发展起到了举足 轻重的作用。如果交通部设立航道局，统一管理全国航道， 各省、直辖市、自治区设立强有力的、稳定的专职航道管 理机关，实行省以下垂直领导，这样就可以有效遏止基层 地方政府地方保护主义对航道行政管理的干扰，使航道行 政执法工作独立有序地进行，从而使航道从根本上得到有 效地保护。同时，基层地方政府的领导也应该充分尊重航 道行政法律法规的神圣尊严，克服地方利益、局部利益的 困扰，为航道行政管理保驾护航。 加强航道行政执法队伍的建设，提高执法人员综合素 质，落实执法责任；联合执法，加大综合治理力度，减少 部门之间的推诿 加强航道行政执法队伍建设首先要配足配齐行政执法 人员，按照辖区航道等级和里程等核定航道行政执法人员 的编制，保证执法力量充足。其次要保障航道行政执法工 作必要的经费，配备必要的执法车、船。确保航道巡航频 率，才能及时发现、查处航道违法行为，有效制止对航道 及其设施的侵占、破坏。第三，更为重要的是要不断提高 航道行政执法人员的综合素质。航道行政执法岗位对执法 人员的政治、文化、执法能力、心理、身体素质等都有较 高的要求。要建立行政执法人员学习制度，进行依法行政 知识培训，采取自学和集中培训相结合，以自学为主的方 式，强化执法人员的法律意识，提高其法律素质,增强执法 能力。同时还可以在深化内部改革的基础上，采取竞争上 岗等方式将综合素质高的人员充实到执法队伍中来，切实 提高行政执法人员的整体综合素质。 在现阶段，由于人们法制意识普遍淡漠、水域环境特 殊以及地方部门利益影响等因素，使航道违法案件的查处 比较困难。在这种情况下对航道行政执法人员实行行政执 法责任制就有着现实的必要性。作为航道行政执法人员如 果对侵占、破坏航道的行为不主动处理、不依法处理就是 一种严重的失职、渎职行为。对这种行为必须给予严肃处 理。要通过实行一级抓一级，一级对一级负责的行政执法 责任制，层层落实责任，坚决杜绝此类现象的出现。 面广量大的航道行政执法工作是现实条件下摆在我们 面前的严峻考验。航道行政管理部门应该充分加强水上行 政执法部门之间的横向沟通，摒弃部门偏见。以政府牵头， 成立水上联合执法队伍，多部门联合执法，形成执法合力。 充分发挥部门之间的联动作用，统一行动，协同作战，营 造航道行政执法的强大声势。联合执法是推进航道行政法 制进程的有力措施，在实际航道行政执法工作中有许多行 政事务具有综合性。仅仅凭航道部门有时是难以解决的。 同时联合执法还可以克服长期存在的各部门争功诿过，有 利益大家抢着管，有难事则互相推诿的现象。近年来，江 苏省部分航道管理机构与有关地方政府部门合作在这方面 进行了有益地尝试，效果非常明显。但联合执法是一项系 统工程，没有政府牵头很难形成制度和规模。各级地方政 府应该对此予以高度重视，尽早将这项工作摆上议事日程， 采取切实措施使之付诸实施。 扎实开展航道法规宣传教育活动，提高相对人守法自 觉性。严格依法查处违法行为，加大违法者的违法成本迫 使其不愿再违法 航道法规宣传工作是一项长期的工作任务，只有起点 没有终点。要提高相对人守法自觉性就必须克服法规宣传 年年搞，宣传方式老生常谈的现象；必须克服不下功夫、 不求深入，形式主义走过场的现象；