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文档简介

农地流转中的权力寻租 中国的问题,基本上是一个人口膨胀而资源短缺的农民国 家追求工业化的发展问题。对于中国这样一个拥有 9 亿农 民的农业大国,农村的稳定与发展事关全局,而土地关系 的稳定是农村稳定的基础。当前我国农村问题的核心仍然 是土地问题。 农地制度:“委托代理悖论”及其利益关系 我国法律规定,农村集体土地属于“村农民集体所有” ,作为土地所有权代表的村集体组织或村民委员会应由村 民直接选举产生并忠实地代表土地所有者的利益。因而村 民与村集体组织或村民委员会形成了委托代理关系。但 是事实上农民拥有土地承包经营权后就很难享有集体土地 所有权,村两委不是代表“村农民集体”行使土地所有权 职能,而是贯彻执行乡镇意图。集体经济组织对于土地的 所有权由于不具有完全的排他性,或者说是排他性的占有 权受到更高级别的乡镇权力的侵蚀。土地分配的具体执行 常常要通过集体的代理人乡村干部来实现,土地事实 上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市 场资源。从产权经济学的角度看,中国农村集体土地所有 权归属是虚拟的,而这一层虚拟的土地所有权实际是归属 于乡镇一级的,委托代理关系完全脱节,因此就产生了 所谓的“委托代理悖论”。 马克思主义的经典作家无不指出,在私有制条件下土 地所有者会要求土地所有权在经济上有所实现,这种实现 就是地租。社会主义公有制条件下的两权分离也必然会引 起土地所有者对使用者的地租要求,但与纯粹地租不同, 是一种经济地租。在完全竞争市场下由于土地和劳动力是 稀缺的,经济地租的水平取决于两种要素在市场中的均衡 水平。在现阶段社会主义公有制条件下,土地相对于劳动 力是稀缺的,且劳动力不能自由流动,自由进出劳动力市 场的成本较高,劳动力对土地需求弹性较小,则作为土地 所有者处于垄断地位的基层政府与作为土地使用者的农民 在租金上的选择将处于非平等地位,租金水平将取决于垄 断者的地位强弱如何。由于土地占有关系与农村基层政治 治理格局存在着密切的逻辑联系,经济地租就成为基层组 织经济权力的实现形式,是土地所有者必然的一种寻租行 为,也是农地制度的“委托代理悖论”必然蕴含的利益 关系。 农地“流转”:弱谈判能力及次优选择 我国当前农地“流转”究竟达到了什么程度?探讨这 个问题有利于明确我们讨论的基础。经过界定的土地流转 形式主要有:转包、转让、入股、互换、租赁、继承、拍 卖等。基层政府在实际操作的时候,创造性地发明了很多 “流转”形式。而“划定项目区,政府以优势产业,吸引 农民拿出土地集中发展特色农业,进行产业化经营”的 “流转”,根本不涉及土地承包权或者经营权的转让。一 些地方甚至提出了“加快使用权流转,发展规模农业”的 口号,下硬性指标;有的对土地流转和规模经营,实行 “一票否决”。可见,对农地实行“流转”而不称为农地 “交易”并不仅仅是约定俗成的通称问题,“流转”只是 在许多法定的财产权利模糊不清的情况下的一种模糊的定 义。交易往往意味着各方财产对象的财产权利界定基本清 晰,各方在交易中的民事法律地位对等,而农地流转的主 体是谁、应当是谁以及各主体是否都是平等的民事主体都 不明确。交易中基本能够做到基本的等价有偿,否则就不 会形成普遍的稳定的交易活动了;而“流转”则并不意味 着一定是自愿等价有偿的等价交易,事实上许多地区正是 通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利,而土地财 产权利界定的模糊特别是农民个人和家庭的土地承包权缺 少法律的充分保护,又为这种剥夺提供了机会和政策依据。 农地制度改革不仅仅难在是利益之争,关键是在既得 利益集团的强烈反对下,而又要依靠这些既得利益集团来 实现这种制度变迁。面临着中央政府政策压力和农业经济 学界的理论压力,地方既得利益集团既然不能用直接手段 反对或者拒绝,那么采用热农地“流转”冷界定土地权利, 或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的 主要手段。种种农地“流转”的所谓实践深得地方基层政 府部门的推崇,如两田制、三田制、反租倒包、股田制, 似乎农地“流转”就会带来农地集中,农地集中就会带来 高效农业,农地“流转”俨然成了农地制度改革的主要手 段。因此,“乡村干部主张要调地动机是很复杂的,更多 有权力和利益方面的考虑。不论是两田制、招标承包、反 租倒包,各种各样的名堂,不会白折腾的,确实折腾出利 益来了”。 要提高农民收入,就必须充分保护农民的土地财产权 利,在农民个人的土地财产权利的法律性质没有确定之前, 对于所谓的农地“流转”应当慎之又慎,防止在“流转” 的过程中,农民的土地承包权利受到进一步的侵蚀。土地 使用权流转的前提应当具备公平、明确、稳定的物权划分 和公正公开的交易规则。 制度与利益:警惕乡村精英阶层损害农民整体利益 由于只有少数农民有充分的谈判机会和大多数农民参 与制度谈判的权利受到限制,现在的自发的乡村农地制度 变迁更多地体现出少部分阶层的利益,往往损害了大多数 农民的利益,整体的效率损失远大于精英阶层的额外收益。 而乡村精英阶层往往只会考虑到自身的利益,而且某个精 英用自己高尚的个人行为为农民整体的利益服务也不会对 这些阶层的整体行为有实质影响。考虑到这点,大多数的 个体精英便会放弃这种起不到作用甚至会

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