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关于检务督察制度的几点思考 继 XX 市黄岛区检察院在全国首创检务督察工作机制之 后，河南、山东、福建、江苏、湖北等地检察机关先后开 始了检务督察制度的改革探索。高检察院 XX 年 9 月发布的 关于进一步深化检察改革的三年实施意见，明确提出 要“建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督 察制度”，对这一改革方向予以肯定。但是，由于检务督 察机制改革是一种自下而上的探索，因各地的理解不同、 目标不同而运行模式各异。笔者认为，检察改革在路径选 择上虽然是自下而上，但最终必须在立法层面上统一规范。 因此，有必要对检务督察的不同思路进行厘清，对各种运 行模式进行比较，逐步统一各方认识，为建立全国统一的 检务督察制度提供理论准备。笔者在此仅对检务督察三个 基本问题即“为什么、是什么、怎么办(How)”谈谈粗线的 认识，以求抛砖引玉，引发大家的思考。 一、为什么：关于检务督察必要性的论证 文章- 帮 您找文章 关于检务督察制度的必要性，笔者认为可以从如下三 个方面加以分析： 检察权作为一种公权力需要全面有效的监督。我国的 政体是人民代表大会制度，人民代表大会是国家的权力机 关，行使国家立法权，并将行政权、司法权与法律监督权 分别赋予人民政府、法院和检察院行使。检察机关是国家 的法律监督机关，国家为确保法律统一正确实施而赋予检 察机关独立而专门的法律监督权，侦查权、批准逮捕权、 公诉权和监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统 一和依附于检察权。从权力的特征上考察，检察权中的侦 查权是主动性、扩张性的，具有命令执行性；而检察权中 的决定不起诉虽然是程序性的决定，但实质上具有与司法 裁决类似的效果，因此，可以认为,检察权具有行政权与司 法权的双重性质。检察权这种特性,表明它作为一种公权力,在 履行其职能过程中必然要强力介入公民的私权领域。孟德 斯鸠指出：“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古 不易的一条经验。有权利的人们使用权利一直到遇有界限 的地方才休止。”检察权也不能例外。检察人员行使检察 权，掌握着强制手段和一定的裁量标准，如果缺乏有效的 制约和监督，就有可能产生公权力滥用,私权利遭到不合法、 不公正侵犯的严重后果。因此,检察权需要加以全面有效的 监督制约,是不容置疑的。 (二)当前检察权运行过程中出现的问题不容忽视。目 前检察权运行中出现的主要问题是违法违纪行为时有发生 以及一些案件质量不高。首先，检察机关和检察队伍出现 的违法违纪问题主要发生在检察权运行过程中。高检院在 分析队伍问题时指出，违法违纪案件发生的职业特点明显， 大部分发生在侦监、公诉、反贪、渎检等执法办案环节。 如去年全国查处贪污受贿、违反办案纪律、违法违规办案 的干警 243 人，占立案总数的 60.3。执法办案是检察权 的具体运用，执法办案中出现的问题充分说明业务部门仍 然是违纪违法的多发部门，检察权运行仍然应当是预防、 监督的重点。其次，一些案件质量不高。一是一些案件诉 后被判决无罪。根据最高人民法院工作报告的统计，XX 年 全国共有 2162 名刑事被告人被宣告无罪。特别是 XX 年司 法机关发现了多起重大错案，引起了社会的广泛关注。二 是涉检上访案件居高不下。据某省检察院统计，该省检察 机关仅 XX 年一季度即受理涉检上访案件 816 起。这些涉检 上访案件，除少部分是当事人无理缠讼外，大部分是因为 一些检察干警违法办案，或者程序不到位，案件质量不高 所致。三是执法办案瑕疵严重。以我省为例，虽然由于实 施了三年的执法质量考评制度，案件质量明显提高，但每 次检查中仍然能发现执法程序不规范等大量问题。 (三)当前检察权运行的监督制约机制存在缺陷。按照 现有制度设计，检察权的运行主要有内外两种监督与制约。 外部监督和制约主要有：一是接受党对检察工作的领导， 有关职务犯罪侦查工作中涉及的重大工作部署、重大问题， 要及时向党委请示报告；二是接受人民代表大会及其常务 委员会的监督，包括工作报告的审议、人事任免、质询、 特定问题的调查及决定、逮捕人大代表须经许可，还包括 现下颇有争议的个案监督等；三是接受政协的民主监督、 舆论监督和人民群众监督；四是接受公安机关、人民法院 和律师在法律程序上的制约。除第四种公安、法院及律师 的制约属专业性之外，其他三种都属于非专业性的、且是 非常态的，监督的广度和深度有限。而公安、法院及律师 本身是刑事诉讼的参与者，虽然对检察机关的执法行为有 着天然的制约作用，但由于自身的角色定位，关注的内容 主要是自身诉讼目标的实现。如公安机关主要关心检察机 关对其移送审查的案件是否批准逮捕、是否提起公诉，若 意见不同则以提请复核或复议来进行制约；法院主要关心 检察机关提供的证据是否确实充分，能否支持诉讼主张， 否则即以否定检察机关诉讼主张的形式进行制约。这种制 约无法深入检察权行使的全过程，尤其是无法对检察机关 内部执法决策过程进行监督制约。 近年来，检察机关普遍推行了人民监督员制度试点， 主动引入人民监督员对检察权的行使实施监督，应该说成 效是明显的，社会各界给予了广泛好评。但从制度实施情 况看，人民监督员监督案件的范围是有限的，集中在拟撤 案、不起诉以及犯罪嫌疑人对逮捕决定不服的职务犯罪案 件，对“五种情形”的监督由于知情渠道的限制，目前尚 未取得明显突破。 检察机关内部监督制约机制主要有：一是各业务部门 间的流程性制约，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、 侦查监督部门、公诉部门之间存在制约监督关系；二是地 方党委派驻检察机关的纪检组织的纪律检查监督。业务部 门的制约由于各部门职责不同，均主要关心自身的诉讼目 标的实现，对其他部门的制约作用运用发挥较少。而纪检 监察监督重点是执法人员的纪律作风、检察工作纪律的遵 守情况检察干警的违法违纪的调查处理，对检察权运行的 质量一般关注较少。三是近年来我省推行了执法质量考评 制度。从实行情况看，确实起到了规范执法行为，提高执 法质量的良好作用。但执法质量考评的范围是检察机关本 年度内已经终结的执法行为，不涉及尚未终结的执法行行 为，因此，从本质上来说仅仅是对执法行为和执法效果的 一种事后评价，不具备提前发现、纠正问题的功能。 可见，检察权的运行虽然有内外监督多种方式，但总 的来说缺乏一种贯穿检察权运行的全过程，对执法质量、 执法程序、执法纪律进行全程监督，能有效预防、发现和 纠正问题的机制。这正是检务督察制度应运而生的背景。 二、是什么：关于检务督察性质功能的定位 从上述必要性的分析出发，笔者认为检务督察的性质 功能应紧密围绕监督检察权运行的一重点和难点思考。具 体来说，可以从如下三个方面进行理解。 (一)检务督察的客体是检察权的运行。从目前已经开 展检务督察改革单位的情况看，很多单位将检务督察的范 围扩大到检察权运行以外的所有检察事务。如首创检务督 察制度的 XX 市黄岛区检察院，其督察范围是“对所有检察 工作和规章制度的运行进行全程监控，其内容涵盖队伍建 设、检风建设、业务建设、规范化建设、廉政建设五大部 分。”再如连城检察院建立的检务督察制度，其内容包括 “检察业务督察、队伍管理督察、机关行政事务督察”。 与上述单位不同，福州市人民检察院规定检务督察办公室 的主要职责是：对办案部门履行相互制约职责进行督促、 协调；对重点案件、办案部门提请检察长或检察委员会决 定的案件进行事中审查监督，对其他案件进行事后抽查监 督；对办案质量进行分析、预警；发现违法、违纪、违规 办案或者应当追究错案责任的，移送相关部门调查处理； 协助同级人民代表大会常务委员会进行个案评议监督；办 理检察长、检察委员会交办的其他事项。可见其督察客体 仅仅是检察权的运行，即检务督察之“检务”仅为检察业 务而非检察事务。笔者深以为然。行使检察权是检察机关 的核心职能而非全部职能，检务督察制度应该是抽取出来 监督检察权行使的机制。如果让检务督察制度扮演“全能 监督者”的角色，不仅超出其能力，而且造成其他内部管 理与检务督察制度的功能对抵，浪费内部管理资源，提高 制度成本。 检务督察的功能是确保检察权的正确行使。与将检务 督察的客体扩大到所有检察事务的观点相对应，一些人认 为，检务督察的功能是保证检察官积极有效地工作。如黄 岛区检察院检察长王金龙在论及开展检务督察的的初衷时 说，“黄岛区检察院落后的主要原因是干警精神不振、争 先创优意识不强，在管理方面存在检令不畅、目标不清、 纪律涣散、工作飘浮等问题”。因此他认为：“如果把一 个集体比作一艘船，那么战略便犹如船上的罗盘。罗盘只 负责指引方向，不能保证船上的每一个人都不晕船。因此， 要使每一名检察人员都积极有效地工作，光有目标是不够 的，还必须有一套完整的管理体系，而这正是检务督察的 精义。”由此“罗盘与晕船”理论出发，黄岛区检察院的 检务督察是作为一种管理制度而存在，其功能是促使检察 官勤勉工作。与之不同的是，福州市人民检察院关于加 强执法活动内部监督制约的若干规定第一句话即阐明了 检务督察的目标与功能是“为加强检察机关执法活动的内 部监督制约，确保检察权正确行使”。笔者同意后一种观 点。检务督察作为一种新的监督制约机制，其产生的基础 是因为现行的监督制约机制对检察权的监督尚存缺陷，其 功能应当是弥补上述缺陷，实现检察权的正确行使。而如 何激发检察官的工作积极性，如何规范检察官行使检察权 以外的行为，通过充分发挥现有管理机制的作用即可达到 目标。将检务督察的功能目标定位于促进检察官勤勉工作， 看起来无所不能，实际上是将检务督察沦为一种管理手段， 降低了其自身产生、存在的必要性。 检务督察的主要内容是检察执法行为。执法办案是检 察机关行使检察权的主要方式。对检察权的运行实行有效 监督，主要是对检察执法行为进行有效监督。因此，检务 督察的主要内容应当是：一是对检察执法程序的督察。即 对与检察权的组成相对应的检察侦查程序、检察审查批捕 程序、检察审查起诉程序、检察审查监督程序开展督察。 当前可以通过检察机关局域网的建设和应用，使用程序控 制和流程管理软件的推行，实现对检察执法程序的数据性 的透明管理，从而对检察执法程序实行督察。二是对检察 执法行为督察。检察执法行为，是指检察执法活动中的检 察人员的职务行为。检察人员的职务行为有对外执法行为 方式和内部书面审查行为方式。对外执法行为包括调查了 解、侦查取证、询问讯问、强制措施、出庭公诉等；内部 书面审查行为包括书明案件事实、采信证据意见、适用法 律意见、决定处置事项等。三是对检察执法质量的督察。 督察检察执法程序、督察检察执法行为，归根结底是要确 保检察执法质量，是检务督察的重中之重。虽然，对检察 执法程序的督察、对检察执法行为的督察，已经在一定程 度上实现着事前、事中的质量控制。但是，仅有这样是不 足以控制检察执法质量的，在检察执法的各个环节，都有 相应较高的质量要求，也应该要有相应的督察机制加以控 制，予以保障。 三、怎么办：关于检务督察运行模式的选择 关于检务督察 关于检务督察的组织机构。概括当前各地检察机关的 检务督察的组织机构，有三种类型：一是以法律研究室为 依托的督察领导小组，如福州市人民检察院将检察委员会 办事机构统称检务督察办公室，挂靠法律政策研究室，在 检察长、检察委员会领导下开展工作；二是以纪检监察室 为依托的督察主体，如湖北蕲春县检察院在督察机构中， 设立督察长一名，由检察长兼任，副督察长由纪检组长兼 任，督察室配主任一名，督察员若干名；三是全员参与， 轮流行使督察权，如河南许昌襄城县检察院将全院干警分 成 6 个督察小组，每周由一个督察小组挂牌督察。笔者认 为：在目前探索阶段，福州模式是一个较好的选择。因为 研究室作为综合业务机构，对检察业务比较熟悉，而纪检 部门一般不具备这一优势。但从长远看，检务督察作为一 种制度定型后，应当建立独立的机构，在检察长和检委会 领导下独立开展督察工作。 关于检务督察的主要权力。一些人认为，为了确保检 务督察的权威，应该赋予检务督察相应的权力。一是调查 权。即在检务督察中，依据督察需要，督察人员有调取和 审阅案卷、询问当事人和搜集证明事实真相的资料及音像 制品权；二是纠正权。即在检务督察中发现滥用检察权、 执法不作为和违反刑事诉讼程序的单位和个人，检务督察 机构或督察人员有权以书面形式或口头形式对其提出纠正 意见。三是处罚权。即检务督察机构对督察对象的犯规行 为，有依法依规做出经济处罚的权力。四是建议权。即对 有关检务督察事项向相关单位和检察委员会提出建议的权 力。这里最引人争议的是纠正权和处罚权。一些人从维护 检务督察权威出发，建议赋予检务督察机构以纠正权和处 罚权。而另一种观点认为，检务督察的权力应主要限于启 动纠错的程序。笔者倾向于第二种意见，认为检务督察权 主要是一种程序提起权。理由是：第一，对本院业务部门 而言，检务督察部门是与之平行的监