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农民权益保护法律援助机制的新思考 关键词：农民权益 立法 民法 法律援助 农村土地承包经 营权 一、引 言 “三农”问题已成为我国当今社会的首要问题，而其 中最为核心和关键的问题就是关于农民权益的保护问题。 今年 6 月中旬，中华人民共和国农民权益保护法起草 小组先后召开第二次领导小组会和起草工作小组在起草工 作中的第一个专家会。这是新中国成立以来，第一次准备 通过立法来保护中国最广大的弱势群体的利益。在我国特 殊历史背景下产生的这项立法计划对保护我国农民权益无 疑有着重大意义。现阶段如何保护我国农民权益之所以受 到越来越广泛的关注，并被中央列入“三农”问题之一， 正是由于农民正在经济上、政治上、法律上越来越成为我 国社会中的弱势群体，“给予农民国民待遇”成了解决 “三农”问题的口号之一。农民法律处境上的尴尬使得其 权益极易受到来自各方面的漠视和损害。长期以来农民权 益遭到漠视和损害的根源不仅源于我国长期存在着的城乡 二元结构，以及近年来农民问题上的政策偏差，而且源于 对农民权益保护方面长期存在着的法律上的缺位。 二、我国农民权益的现状分析 公民的基本权利 我国宪法明确规定了我国公民享有广泛的各方面的权 利。公民的基本权利主要包括公民的政治权利和广泛的经 济社会文化权利。在此对于公民的政治权利我们暂且不谈。 社会权的中心是公民有权享有其自己和家庭活动相当水准 的生活，包括足够的食物、衣着和住房并且能够不断得到 改善的生存权和发展权。其次是经济权，这是公民从物质 上享有社会权的重要源泉。公民享有自己的财产权，公民 应当享有工作权、享有社会保障权。公民的经济权利，与 其享有的文化权利是不可分离的，而文化权首先是受教育 的权利。对此，我国的民法也作出了相应的规定，对于公 民的人身权和财产权要给予平等地保护，任何机构、组织 和个人都不能侵犯公民这方面的权利。但是，现实生活中 我国农民的权利状况不容乐观。 当前我国农民权益问题 我国农民权益问题是一个非常复杂的问题。对于农民 权益问题，突出地表现在两方面：一方面是农民的最普遍 的社会权利被漠视的问题。这集中体现在农民不能与市民 一样成为整个社会中平等的一员，农民在事实上是处于低 人一等的弱势群体的地位：在户籍身份上，农民进城打工 受到各方面的歧视问题，农民的迁徙和择业自由是基本的 政治权利和人身权利却被剥夺；在社会保障上，我国现行 的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民， 农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，只能 把自己的生老病死全部寄托在贫瘠而又少量的土地上。这 方面的问题往往是由于长期以来政府在农民问题上的政策 偏差和法律保护的滞后所引起的。另一方面则是农民的最 基本的人身权利和财产权利往往面临威胁甚至遭到严重侵 害的问题，并且侵害农民人身权利和财产权利者往往正是 某些政治权力本身。财产权是公民最为基本的权利。“如 果你剥夺了我谋身的手段 ，那不等于剥夺了我的生命吗？ ”威尼斯商人中的夏洛克虽然是一个非常讨厌的家伙， 但这句话却可以说是至理名言。对于广大农民来说，显而 易见，土地可以说几乎是他们谋生的唯一手段。然而，现 实生活中，基层政府非法、强行征用土地的现象时有发生， 以至于从过重的农民负担到事关生存的土地问题，中国农 民维权的重心出现了重大变化。 三、农民权益保护的法律援助机制 法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指 导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律 服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收 费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法 公正，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。这一狭 义的法律援助概念定位于为那些由于经济状况贫困，无力 支付法律服务费用而不能进行诉讼等维护自身合法权益的 公民或法人提供法律帮助。但若仅仅从狭义的概念去理解 农民法律援助机制，在当前复杂的情况下是很难从根本上 解决农民权益的保护问题的。它需要宏观上的立法支撑， 以保证农民利益的保护具有坚实的法律基础，即权利的保 护问题要通过法律或者制度的规范转化为实有权利。同时 在微观上要保障农民的利益真正得以实现，就应该建立相 应的法律援助机制。“所有这些被承认的权利在某种程度 上或在某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说，也许重 要的不是承认权利，而在于如何恰当地配置权利，并因此 给予恰当的救济。也正是由于这个原因，普通法上的权利 一直同司法救济相联系，“有无救济就无权利”之说法。 ” 因此，法律援助机制的有效运转对农民权益的保护具有 重要意义。 农民权益保护的宏观立法支撑 保障公民权利是建设法治国家和法治社会的核心要求。 而在我们这个农村人口占绝大多数的国家，农民权利的法 律保障无疑是法治建设不可回避的问题。然而遗憾的是， 我国农村问题向来更多的是靠国家政策进行调整的，尽管 我国目前正着手准备进行农民权益保护法的立法工作， 但我国农民权利法律保障缺失的现象目前还很严重。 政策上的重视不能完全取代法律上的保护，政策只有 上升为国家法律才能真正得到切实贯彻和落实。而且，原 则性较强的政策只有具体化为法律上的措施，才能够发挥 其应有的作用。只有将国家政策上升为法律，农民利益的 保护才具有坚实的法律基础，农民才能通过法律手段保护 自己的合法权益。因此我国应加强农民权利保护的立法工 作，并尽可能将之细化以便于贯彻实施。具体而言，本文 觉得应该做到如下几点： 1. 在立法上规范执法行政执法活动，保护农民权益不 受违法行政行为侵犯 在保护农民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法 律义务。但事实上，在许多情况下，侵害农民利益的往往 正是地方的政府组织。 “如果政府不给予法律获得尊重的 权利，它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认 真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。” 对农 民权益受到不法行政行为侵犯后，应该有适合农民特点的 法定的援助措施。 2. 对当前户籍制度中对农民的一些歧视性规定要及时 加以修改 世界各国目前都普遍赋予公民居住和迁徙自由权，全 世界只有中国、朝鲜和贝宁等国家还实行严格的户籍制度。 虽然目前我国的户籍制度已出现了松动，但对农民的一些 歧视性规定以及广大市民对进城农民工的歧视性做法还普 遍存在。这些规定严重损害了农民作为公民的合法权益， 强化了农民的弱势地位。因此必须通过法律的明确规定并 采取相应的法律措施来摈除对农民的歧视。 “一国两民”的户籍管理制度，是公民自由权的严重 缺失。它不仅使公民平等权在这种歧视性的户籍制度下显 得苍白无力，将过多的剩余农业人口束缚在有限的土地上， 既阻碍了劳动力资源的合理流动和有效配置，又大大地延 缓了中国城市化的进程和减缓了市场的发育速度。发达国 家的城市化水平为 7080%，我国目前只有 37.7%，低于发 展中国家近 10 个百分点，低于发达国家近一半，这就是明 证；孙志刚被毒打之死案件亦有二元户籍管理制度的错。 尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”，不仅是弥补公民 基本自由权，实现公民追求幸福权利，实现平等权的需要， 也是国家经济发展、社会进步、政治民主，实行依法治国 的需要，更是顺应文明进步，遵守国际条约，履行国际承 诺和义务的需要。 3. 对农民的医疗保险、养老保险和进城农民工的合法 权益保护问题应以立法的形式加以规定 我国现行的社会保障体系基本上没有惠及农民，农民 处于边缘化地位。因此，在现有的条件下，完善农村医疗 保险制度和农村养老制度，以及结合农村扶贫政策和其他 民政补贴政策，试行农民最低生活保障制度对于保障当前 我国农民的权益具有重大意义。 当前进城农民工的权益保护问题日益凸显，对此政府 虽然给予了一定的政策支撑，但从长远和法治的角度考虑 我们应在全国范围内制定专门的农民工权益保护条例， 并且将其归入农民权益保护法的范围和体系之下。 4. 以立法的形式规定允许建立农民的维权组织 在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有 工会、妇联和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会， 就连私营企业主都有自己的协会，并且做得很成功。而我 国 9 亿多的农民却没有自己的维权组织。因此在当前形势 下，建立我国的农会组织就显得更加必要。我们应从立法 源头上确定中国农会的法律地位，制定促进中国农会事业 发展的法律法规。使亿万中国农村，在进行农业实践中有 自己的代言人，弥补其在各级代表中的人数偏少，话语权 较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，使农业发展 有一个坚强的组织保证体，也使“三农”问题的解决，有 一个有力的组织基础。目前，一些人对农会的建立抱有偏 见，认为其可能被引向歧途。这应该是固执的偏见。中国 农会就象其他社会中间层组织一样，同样可能成为进行行 业自律，贯彻政府决策的值得依赖的力量。代表农民和农 业界的利益，服务农业、农村和农民，执行政府有关三农 政策的中国农会的建立和发展，应是我们促进中国农业发 展的题中之义。 5. 对农村土地承包经营权给予必要的民法保护，防止 财产权利保护规范的缺失 财产权是以财产为内容并体现为一定物质利益的权利， 是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相 联系的，不同经济制度下的财产权具有不同的性质；不同 的历史时期，财产权有不同的含义，国家政治结构也表现 出不同的形态。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民 没有明确具体的财产权利，就会失去作为人的尊严和条件。 正如洛克的自然法基本权利论中所说的：财产就是自然人 求生存的权利的自然延展。如果自然人没有了财产权，就 可能丧失人身自由权，再而危及生命权，就更不能谈发展 权了。作为公民的基本权利的财产权利一经法律确定，非 经法定程序不得剥夺。 农村土地承包经营权，作为农民财产权利的重要组成 进行保障，正越来越引起人们的重视，成为社会的热门话 题。当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是 什么？我们会顿然发现，在理论和立法等方面我们均有不 足，特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失：第一，表 现为权属主体的缺失。从法律规定来看，中华人民共和 国宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法 律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自 然地、自留地，也属于集体所有。国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看， 农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是什么？ “集体”与“农民”之间是何种关系？这里的“集体”一 般是指“农村集体经济组织”。结合土地管理法第十 条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡 农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以 说这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主 体模糊不清的现象严重，导致诸多损害农民土地承包经营 权现象的产生。用农民自己的话说：集体所有就是大家所 有，个人没有。第二，表现为权属缺失物权法定的内核。 农村土地承包经营权是新型用益物权，这一点土地承包 法已有明确的规定，相信未来的民法典也会作出相应的 规定。但根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定 的内容相异的物权类型。而事实上，民法通则、农 业法、土地管理法都明确规定土地承包方与发包方 可以订立承包合同，约定双方权利和义务，显然与物权法 定要求相违背。农村土地承包经营人对其权利在效力上的 非自由处分性和管理债权化的特点，使农村土地承包经营 权的效力上欠缺物权法定要求，再加上农村土地承包经营 权变动，还尚未建立登记制度，使其缺乏物权公示法定要 求，必将导致农村土地承包经营权内容的不确定，效力的 不稳定，权属的不稳定和交易安全无保障等问题。要解决 这一问题，必须从法律上明确农村土地承包经营权的物权 的基本内容。 我国法律对农村土地承包经营权规定，存在严重的缺 失，这种财产权方面规定的缺失，不仅影响了农民耕作土 地，提高土地利用率的积极性，影响稳定相关权属关系和 秩序，而且使处于弱势群体的农民在谋生命根子的土地方 面处于更加弱势无力的地位。首先，我们应该从体现阶级、 集团力量对比关系的宪法规范上去弥补对农民财产权属保 障上的不足；其次，我们应该在未来的民法典中进行必要 的保护性规定，建立可行的农村土地承包经营权法律帮助 制度。 农民权益保护的法律援助机制的微观运作 1. 完善基层司法架构，发挥基层司法作用 在当代中国社会，县一级的公检法司都有自己的组织 延伸，有比较完备的体系，但到了乡镇这一级就只有少数 的派出机构。检察院与公安系统的工作内容主要涉及治安 和刑事案件，而大量的农民权益冲突已超出了这一范围， 检察、公安机关显然不适合作为农民的法律援助机构。至 于各级人大和政府法制工作机构大都设立在县级以上，也 是远乡村，无法提供及时的法律帮助。由于律师事务所的 营利性质，农民往往无力或是不愿支付律师费用，要求一 种营利机构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际。 因此，在广大农村社会最适宜担任农民法援机构的就是乡 镇司法所。 司法所是设置于乡镇人民政府的国家司法行政机关， 是县司法行政机关的派出机构，司法助理员则是基层政权 的司法行政工作人员，他们是中国司法行政机关的神经末 稍。在我国农村，大部分的乡镇都设立了司法所或者在乡 镇政府中设置了司法助理员这一职务，他们在乡镇政府和 县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传 教育工作。但在现实生活中，我国基层的乡镇司法所并不 能很好地发挥其应有的作用。这很大程度上是由以下几方 面的原因造成的：第一，乡镇司法所的工作人员司法素质 太低。在当前条件下，我国的基层法院的工作人员都普遍 存在素质太低的情况，大多数工作人员都是复员转业军人， 法律基础知识相对缺乏。乡镇司法所的工作人员的法律素 养问题也因而更为严重。而与此同时，我国法律院校的绝 大部分毕业生都流向了其他工作领域，这可以说是人力资 源的严重浪费。第二，乡镇司法所的经费缺乏以致于工作 不能正常运转。目前在我国中西部的广大农村社会，由于 经济的不景气，乡镇公务员的工资都很低，只能勉强维持 日常生活。对此，为了使乡镇司法所能很好地运转，本文 觉得最为重要的是国家应加大对其的经费投入，提高司法 助理员的各方面的待遇水平，引导我国法律院校的人才流 向基层法院和乡镇司法所。与此同时也要加大对现有乡镇 司法所人员的政治、业务素质培训，提高其整体水平和业 务能力。 2. 确立农会的法律地位，开展农会法律服务 当前形势下建立我国广大农民的维权组织-农会是 具有很大的必要性的，对此前面已做了简要的论述。我国 应建立的农会不但要发挥其应有的政治功能和经济功能， 也应具有直接的社会功能，如防止农民的各方面利益被侵 害，以及侵害后帮助农民获得司法救助，对外代表其会员 参与社会的各类活动，不断扩大农会在中国社会生活中的 影响力，进而以此来保障农民利益等。在这里我们必须强 调的一点是农会必须代表广大农民的整体利益，要防止其 异化而成为其他组织特别是政府的附属组织。 3. 切实加强法律援助中心对农民的法律援助工作 法律援助中心是国家设立的负责组织、指导、协调、 监督及实施本地区法律援助工作的专门机构，省市及各区、 县均应设立法律援助机构。暂未设立法律援助中心的区县， 由各区县司法局指定职能部门代行法律援助中心职能。作 为一个弱势群体的我国广大农民，法律援助中心更应加强 对其的援助倾斜。法律援助的对象主要是因经济困难，无 能力或无完全能力支付法律服务费用的贫困者。但现实生 活中法律援助的批准范围过于严格并且援助金额太少以致 于不能发挥其应有的作用，因此应适当扩大援助的范围以 及援助金额。另外，一个很重要的问题是历史传统与教育 等诸多因素导致了我国广大农民的法律素质低、法律意识 薄弱，即使有大量的法律援助机构存在，但农民却不知道 如何用之来保护自己。因此，法律援助中心应加强法律援 助这方面事项的宣传，使农民真正了解并能运用这只“法 律援助之手”。“尽最大可能把关于他们的意志的知识散 布在人们中间，这就是立法机关的义务。” 同时，我们个 人认为法律援助中心也应提供法律咨询这方面的服务。 一般而言，法律援助中心只为住所地在本市或持有本 市暂住证的居民提供法律援助。但现实情况是由于农村剩 余劳动力越来越频繁地流向城市，农民工的权益保护问题 已提上日程。因此，法律援助中心不应仅仅对本市居民提 供法律援助，而应更多地关注农民工的权益保护问题。对 此，一些地区已经采取了一些相应的措施来保障农民工的 权益。例如拖欠工资、工伤索赔等问题，是长期困扰着外 出打工的农民工的主要问题。同时，由于绝大部分的农民 工拿不出劳动合同