农村信用社“三道防线”的现状及应对措施.docx

农村信用社“三道防线”的现状及应对措 施 三道防线是构建内部监督防范体系，强化内部监督约 束机制，切实提高内部防范能力，有效防范经营风险，遏 制各类违纪和案件发生的一大重要举措，也是目前农村信 用社内控管理的重要手段，全市农村信用社运行近三年来， 取得了一定成效。但在实施过程中还存在一定的差距，为 了把“三道防线”建设落到实处，充分发挥各级防线监督 职能作用，真正形成齐抓共管，合力监控的互控机制，笔 者就如何进一步加强“三道防线”建设谈点粗浅的认识。 一、农村信用社“三道防线”的现状 客观地讲，农村信用社近年来不断完善和加强内控管 理，建立和完善了一系列管理制度，特别是在加强“三道 防线”建设中，反复修改制定完善了各道防线的检查内容 和考核办法，但在各道防线的执行、监督、考核及问责方 面还存在疏漏和薄弱环节。 (一)一道防线现状 1、制度建设存在盲区。一是部分信用社未对考核办法 进行细化。尽管联社出台了各种考核办法，但信用社多将 经营目标的考核分解到所辖各网点，而忽略了内控考核的 细化及内外勤责任人细化；二是重制度建立，轻程序制定 或缺乏可操作性。由于联社的制度有部分是指导性和框架 式的，多数信用社没有结合自身管理需要进行细化，内容 上只强调了“做什么”，而忽略了“怎样做”，有的建立 了但没有具体操作内容，使一些员工认为“结果重于过程” 。滥用“猫论”导致逆向操作、“先斩后奏”、越权办理 业务等违规行为屡见于实际工作中。 2、制度学习未落到实处。有的信用社写在纸上，讲在 嘴上，贴在墙上，却不认真地对症下药，落不到实处。部 分岗位人员不具备与风险防范和内部控制相适应的能力。 多数社只重视业务人员上岗操作技能，而忽略了法规和制 度的学习，难免在工作中“自由发挥”，在风险防范的 “火山口上”“翩翩起舞”，造成很多问题不能及时发现， 及时堵住。如有的信贷员欠缺专业知识和法律知识，签订 合同随意性较大，催收贷款忽视诉讼时效、执行时效，造 成信用社权利丧失、资金损失。 3、有章不循，屡反屡范。主要反映在我行我素漠视信 用社的规章制度，有令不行，有禁不止；上有政策，下有 对策；人情大于制度。一是临柜人员相互制约相互控制不 到位。如账户管理方面对异常现金支取没有采取监控措施, 未按规定用途办理大额提现比较普遍,部分社未进行适时审 批，有的一天或几天在大额支付登记薄上集中登记，对客 户资金来源的真实性、合法性缺乏鉴别能力。银企对账未 按规定办理，大部分信用社会计人员既负责银企对账又负 责账务处理，失去监督约束。柜员与柜员相互之间未对当 天交易的合规性、完整性与当日柜员流水进行核对，未对 查询查复交易以及柜员相互之间的现金和重空凭证尾箱进 行交叉复核或复核走过场等问题；二是信贷管理不到位。 如信贷档案管理不规范、“三查制度”流于形式、同一借 款人有多元授信主体、第一责任人制度落实难等问题。 “三查制度”中，贷前调查作为风险控制的关键环节，需 要调查人员深入企业查阅帐薄、凭证，核实相关数据，了 解企业的产品、生产经营及管理等各种情况，通过大量的 数据资料进行综合分析研究，形成客观、公正、有决策价 值的结论，但恰恰是在这一“节骨眼”上，信贷人员作不 出有深度的调查，不对相关的数字进行核实，只是根据企 业提供的相关文字材料，对于企业提供的报表数据轻易采 集和运用，按照信贷管理的要求进行摘录、整合，做出表 面文章，这样的贷前调查报告做出的结论使贷款失去了安 全性。贷后检查作为风险控制的重点环节，需要信贷人员 深入企业监控其经济活动和资金流向、认真分析其贷款风 险变化情况。但信贷人员放松了很多贷款企业的后续管理， 由于到企业了解情况的时间少，无法随时把握企业生产经 营变化情况，贷后管理主要是为了应付日常制度检查的需 要，这种检查是企业报表数据的移位和凭印象做出的书面 反映，不能真实反映企业的实际情况，失去了贷后检查的 真正意义，是造成贷款预警机制失灵的主要原因。再就是 小额农户评级授信多数信用社在授信时听村长或客户经理 意见，造成信息不对称。 4、重任务完成，轻制度执行。部分信用社不能树立正 确的业绩观，往往为了信用社的短期利益而不惜违犯规章 制度。如有的信用社为了完成小额农户信用贷款进行顶名、 冒名、假名等违规操作；有的社为了完成存款任务，以私 款公存逃避利息税为诱饵；还有的不坚持储蓄实名制，违 规开立储蓄帐户；有的怕得罪客户，一天内化整为零多笔 支取大额现金；有的社为了控制不良贷款发生率，在借款 人未到场办理展期或借新还旧手续的情况下，信贷人员主 动调整贷款期限，为债权维护埋下了祸根。 5、监督检查不到位 基层信用社管理人员在履职检查中存在以下几个方面 问题：一是不熟悉业务。部分分社负责人长期从事信贷管 理工作，不熟悉新业务系统，不知从何查，怎样入手去查； 二是不认真履职。部分机构管理员或事后监督员为应付联 社检查，干脆将上次的稽核底稿简单抄录过来，对授权授 信重要业务未真正核对过，直接在柜员流水表上打以示 核对，使业务经营和管理中存在的违规和重大风险问题不 能及时发现，加之主办会计对分社只是抽查，对所反映的 问题不及时或不全面，形成操作风险隐患；三是对稽核发 现的问题整改查处不到位。主任、主办会计和分社负责人 在层层监督检查时，未对各个层次检查出的问题进行事实 确认，提出整改意见，大多停留在口头上，持续监督整改 和跟踪检查工作不到位，有的碍于情面，怕得罪人，对严 重问题或屡反屡范问题不敢给予经济处罚，往往是大事化 小、小事化了，使违规违纪得不到及时查处，助长了责任 人的侥幸心理，致使问题屡反屡范，导致一道防线柜人员、 主办会计、信用社正副主任和分社负责人的层层监督的连 环控制未有效落实。 (二)二、三道防线管理现状 1、检查方式陈旧。这是三道防线监督的共性问题：一 是监管手段的科技含量不高。未充分发挥新一代综合业务 系统的作用；检查方式单一，多以“间断式”检查为主， 缺乏连续性、全面性。二是检查没有深度。反应在浅层检 查多，深层挖掘少；共性问题多，个别问题少；业务检查 多，行为排查少；问题发现多，堵塞漏洞少(从而导致屡查、 屡犯、屡纠、屡不改的恶性循环)。 2、职能部门监管存在盲区。由于农村信用社点多面广， 新业务发展较快，加之职能部门检查人员有限，监管项目 又以专项居多，职能部门除了应付市联社专项检查外，有 的联社就是实行季度联合检查，这样的检查由于时间紧,范 围广,只是泛泛而查,其结果没有深度。部门每季要求专项 检查的项目未有效落实，如代理业务、固定资产、异常交 易处理及查询查复、抵债资产、新增大额贷款及其资金的 监管、表外业务特别是已核销贷款和央行票据置换等缺乏 季度检查的连续性。 3、对风险不能有效识别。目前农村信用社稽核监督着 力点为落实制度检查和案件查处。对农村信用社经营深层 次的矛盾(如资产质量、资金营运、财务状况等)和危及信 用社生存的金融风险问题则关注不多。多数联社信贷业务 仅满足于决策环节的“审贷分离”，但缺乏信贷风险度和 交易风险管理监控手段，不能进行有效预警管理。对已识 别风险不能准确评估和有效控制，突出表现为监控手段、 措施不适当，不能发挥作用。如对集团客户风险和关联企 业风险，因关联关系复杂、多头授信，信用社无法获得全 面准确的信息，不能准确评估风险程度，一旦风险暴露， 将承担巨额损失。 4、稽核员专人不专职，无法达到序时稽核的要求。稽 核员既要承担高级管理人员的离任稽核、任期稽核(稽核中 对所有贷款户逐笔内查外对)，又要承担本部室的再监督工 作和应付上级行社的各种专项检查以及各职能部室中的一 些专项工作，加之一年内多次抽调部分稽核员到市联社检 查,有的联社稽核监察未分开，纪检监察工作特别是信访工 作占据了一定时间，使分内分外工作两者不能兼顾。而网 点多的联社每个稽核员包片 10 余个网点，经过实践，现有 稽核人员无法达到序时稽核和全过程的监督，更无法达到 对业务运行的“过程”进行分析并从中查找原因。在检查 中最多只是对信贷业务、财务收支和内部管理的合理性进 行泛泛的常规检查，难以查找管理和内控中深层次的漏洞。 5、稽核再监督工作存在盲区。由于稽核部与职能部门 职位上是平行的，难以树立再监督工作的独立性与超脱性， 致使目前农村信用社的稽核对象仅为基层营业机构，很少 涉及联社机关有关信贷管理、财务管理以及后勤保障等业 务和管理部门，即使涉及了也只是流于形式，而上述部门 实际承担了大额贷款审批、财务开支审查、基本建设以及 大宗物品采购等重要职能，不对上述部门进行同级监督检 查，难免会“拣了芝麻，丢了西瓜”，稽核监督职能的发 挥将不可避免地大打折扣。发送的稽核建议书个别部室也 难以落实。 二、防范措施 (一)进一步加强和完善一道防线的监督制约机制 第一道防线是“三道防线”的根本保证，是最关键的 一环，主要从制度规范、临柜人员相互监督、主办会计、 信用社正副主任和分社负责人的监督几个环节来控制。 1、制定规范科学、严密完善的内控制度是落实事前防 范的最有效手段。一是制定考试制度。要定期对一段时间 的各种制度和相关法规的学习进行考试，督促他们熟练掌 握各项操作规程和依法合规经营的主动性和自觉性；二是 整合与细化制度。一方面，信用社要将联社的相关管理制 度中的核心内容摘录下来，整合为一本简明扼要、衔接配 套的工具书，内外勤各一本，既便于记忆，又便于操作。 另一方面补充完善各项制度。联社的部分制度是属指导性 和框架性的，基层信用社要根据各类岗位人员具体职责制 定出操作性较强的管理办法来，在明确做什么的基础上要 制定出怎样去做的具体操作流程。分两大类：一类是业务 操作技术性的制度、规则；另一类是业务制约监督性的制 度、办法。信用社在监督检查时，对业务各环节之间相互 制约、协调的严密性、高效性以及完整合理性方面认真检 查考证，围绕业务流、资金流、控制流，对流程线、风险 点、制约点进行全程监控，消灭监控盲区。对发现隐患和 查找出的问题，进行归纳反思，提出进一步完善内控制度 建设性意见，使内控系统越来越完善，不断走向全面严谨、 精密有效，达到新一轮更高层次的事前稽核控制；三是量 化考核。一方面明确各岗位人员的具体职责，对各岗位人 员实行程序化、规范化、责任化管理，将责、权、利结合 起来进行绩效考核，实行淘汰、诫勉等管理。另一方面， 可考虑主办会计上收区联社统一管理，改为委派制，工资 和绩效薪酬由联社统一提取一定比例对其考核，这样主办 会计既对联社负责，也对信用社负责。充分体现其履职的 独立性。 2、适时控制，相互监督制约是实施事中控制的关键。 一是加强各岗位人员之间相互监督制约。对会计帐务处理 全过程要实行事前、事中、事后监督，即：事前监督 受理业务时，临柜人员要对业务的合法性、真实性、手续 完整性及数据准确性进行认真审查；事中监督对会计 处理的凭证、帐表内容和数据进行复核，对经办的一切帐、 簿、证、据、表要进行逐笔审查和复核，未经复核的支款 凭证不得付款，报表不得上报、单证不得签发。事后监督 对已经处理过的会计帐务实行再核对，必须保证所有 柜员的业务操作均须有人在事后进行序时的不间断审查， 检查中对重要业务的处理过程包括柜员流水中的授权授信 特殊业务进行重点监督，发现问题及时纠正;二是注重帐务 定期核对。要坚持按照“六相符”的标准，做好定期核对 工作。建立和完善外部对帐制度，对不同帐务按规定进行 每日核对或定期核对。对农户贷款、储蓄存款要采取按年 核对的方法，农户贷款做到逐笔上门核对，储蓄帐做到每 年核对见底一次，并逐卡建帐。 3、加强一线管理人员监督检查力度。一是信用社各管 理人员认识到位。主动克服“老好人”、“怕得罪人”的 思想，要敢于碰硬，大胆行使一道防线的监督职能,被检查 对象也要认识到位，把检查监督当作及时发现问题、增强 自身“免疫力”的保障措施来对待；二是重点加强对信贷、 储蓄、财会、联行等涉及钱、账等重要岗位及其操作人员 的管理。对有不正常行为的必须引起高度关注，进行提醒 谈话，或将其调离重要岗位，发现违规行为及时上报；三 是认真履行监督检查。主任不但要认真履行自身的监督检 查职责，还要监督主办会计及分社负责人的履职情况，并 对其履职情况按季进行考核;四是主办会计在检查的同时， 要对临柜人员操作上的辅导和分社负责人或事后监督员检 查方法上的辅导；五是检查要有深度。在检查中要对业务 运行的“过程”进行分析并从中查找问题的原因。在调阅 监控录像时，尽可能查阅全天资料，以便了解临柜人员的 相互制约情况和整个操作流程的合规性，否则反映不出问 题的全貌；六是提高检查方法。第一种是提高流水审查技 巧，基于流水环境下，迅速捕捉、判断并筛选可疑线索的 科学分析原则和手段。第二种是提高过程审计方法。打破 传统“帐平表等”的帐务审计模式，主要以综合业务系统 的控制平台为支撑，以柜员操作流程和资金对象为中心， 综合运用流水审查、系统查询、帐务核对等方式开展假帐 甄别原则和高效工作流程。 (二)进一步加强和完善二道防线监督制约机制 第二道防线主要职责是负责制定完善本专业的制度并 对本专业的各项业务开展情况和制度执行情况进行监督检 查。 1、抓制度、重落实，构筑案件防范第二道监督防线。 一是要进一步完善内控机制。要从明确岗位职责入手，健 全岗位责任制。将内部岗位进行职责细分，不同岗位职责 分配要合理、科学，体现相互制约的目标，使每个员工在 其岗，明其责，每一岗位必须对内控措施的落实承担责任， 从而形成完善的岗位责任体系；二是认真履行各自的监督 检查职责。加大对专业线上制度执行情况的检查力度，突 出加强对管理层的决策风险控制、会计业务监督控制和信 贷业务检查控制，切实将监督履职工作真正落到实处。关 注集团客户与关联交易风险、存款及柜台业务风险、客户 经理制度隐含的风险、不良资产处置过程中的违法违规及 道德风险等。加强对集团客户和关联企业存贷款管理，防 范企业利用关联关系逃避监控和内外勾结作案，骗取信用 社资金。加强银企对账工作，对资金变化异常、往来频繁 的账户进行重点排查，对大额存款户重点应进行逐户对账。 对固定资产、低值易耗品、抵债资产等非信贷资产，重点 控制新购建和维修固定资产是否合规合法，有无报批计划， 有无超标的现象；对抵债资产，重点检查抵债资产的取得 是否合规合法，有无变相低价出售，有无自用现象，处置 是否按操作程序办理；对已核销呆账贷款，重点检查已核 销呆账贷款是否按政策规定执行；对有价证券，重点检查 账证是否相符，有无挪作他用；对同业往来，重点检查有 无未经批准在其他商业银行开立账户，大额往来资金来源、 去向是否坚持适时审签制度。检查的关注点不是业务结果， 而是业务运行流程、操作流程、控制流程，通过现场稽核， 可以及时发现问题，现查现纠，将由此可能引发的违规事 件及时消除。 2、坚持查帮结合。各职能部门是对口专业部门，在搞 好检查的同时，还要认真搞好业务辅导，查是手段，不是 目的。检查的目的是通过监督、检查、评价，促进农村信 用社改善和提高经营管理水平，保证信用社的事业健康发 展。根据稽核目的，确立检查工作的指导思想是一查二帮 三促进。也就是要立足于查，出发于帮，归总于促。只有 认真进行稽核检查，才能发现问题，对发现的问题要从帮 的愿望出发，促进纠错除弊，达到促进、改进工作的目的。 3、优化信贷风险控制系统 一是制定标准化的贷款“三查”系统。开发针对借款 人的行业、财务状况、经营行为以及管理方面的风险警示 信号，制定贷前调查、贷时审查、贷后检查的具体要求和 操作标准；二是建立直观科学的风险预警指标体系。建立 企业的承贷能力分析指标体系，通过对企业最大限度所能 承担负债的能力分析，控制企业的贷款规模，减少信贷资 金被其直接或间接移位现象的发生，降低贷款风险度。充 分运用企业的现金流量指标,搞好企业偿债能力分析和盈利 能力分析，预测企业发展前景和趋势。加强贷款客户的综 合贡献度测评分析，根据客户依据其信用和贡献状况而作 出的授信先后顺序及满足程度的差异，对贷款客户评定授 信等级，并据以进行贷款投放和管理决策；三是建立有效 的审批流程策略。风险识别主要受制于审查部门对每个风 险资产关键潜在风险的预测、监视、识别的能力。针对目 前农村信用社大部分信贷人员(客户经理)的风险识别、测 量技能有限的实际情况，控制贷款风险最可行的办法是建 立一套标准化的贷款审批的流程体系，实现信贷审批过程 在一定程度上的硬控制。这个标准化的审批流程由定量和 定性两部分组成：定量分析通过对客户财务资源的评估得 出风险评分结果；定性部分以信用社内部最优秀的信贷员 根据个人经验进行贷款风险决策方法为基础，系统通过进 一步研究信贷员的判断以及判断得出的过程，归纳整理制 定出可供其他信贷员效仿的确切定性标准。 (三)进一步加强和完善第三道防线的监督制约机制 第三道防线为联社再监督部门,主要对信用社和机关职 能部门的履职进行再监督。 1、完善再监督工作管理机制。 (1)健全内审监督工作运行机制。一是现场纠改辅导制。 对审查工作中当时能纠改的一般性问题，要现场督促纠改， 防止问题越积越多；二是服务建议制。每项内审工作结束 后，检查人员不仅要向信用社交换问题，填写“事实确认 书”，而且还要结合稽核中发现的问题与信用社主任、会 计、信贷人员共同分析问题存在的原因，有针对性的填写 “督察工作通报”;三是问题催办制。对限时纠改的事项， 在纠改时限到期前 10 天的时间内通过电话催办、包片稽核 人员通知或签发“到期问题纠改催办通知单”的形式提醒 责任人及时进行纠改；四是提请报告制。对所检查的问题 超过纠改期限仍未纠改的问题，稽核部按月、按社、按责 任人、按问题类型进行统计，填写“逾期未纠改问题提请 报告书”，请求联社领导采取必要的组织措施督导问题责 任人对存在的问题进行纠改。稽核部门不定期地就稽核检 查结果向联社其他部室通报、反馈，对发现的问题共同分 析其产生根源，协调各部室制定相关管理措施和办法，及 时解决信用社工作中存在的问题，消除隐患。为防止检查 工作走过场，持续推进后续审计，要求对所开展的审计项 目，在审计结论和处理决定下发后一个月内，被检查单位 必须上报整改报告并接受后续审计。 (2)建立承诺与问责制。一方面把落实内控制度的执行 与岗位履职、问责全面结合起来，强化对内控执行事中过 程中的监督控制；另一方面建立“三道防线”责任人签订 履职承诺书。履职承诺层层签订，如“一道防线”临柜人 员实施内勤监管外勤，签订内勤岗位履职承诺书。按承诺 要求，信用社所有临柜内勤人员发放农户小额信用贷款时 必须坚持“三见面，四核对”原则，对信用社发放的各种 贷款，逐笔进行会计职责内的依法合规监督，对信用社主 任、信贷人员弄虚作假，或借营销贷款之名发放顶名、冒 名、超权、跨区