农村信用联社体制改革取向探讨.docx

农村信用联社体制改革取向探讨 农村信用社体制改革的取向问题不仅关系着党的农村 金融政策能否得到有效贯彻，关系着农村信用社在建设社 会主义新农村过程中的作用及定位，而且关系着金融资源 的有效配置和金融杠杆能否得到有效发挥。确定农村信用 社体制改革取向，应该根据目前农村信用社现状，特别是 存在的问题引起问题的体制原因研判体制改革的方向。 一、对农村信用社现状及成因的基本判断 应该说农村信用社在服务“三农”、支持农村经济和 县域经济发展中，在各个时期都发挥了较好的作用。与此 同时，农村信用社在经营管理中还存在诸多问题，主要表 现在：一是人均指标大大落后于商业银行，在人均贷款、 人均存款、人均有效资产、人均利润等方面与商业银行差 距较大；二是技术手段落后，不少省市没有建立计算机网 络系统，不少偏远地区仍实行手工记帐；三是内部管理制 度缺失，内控机制不健全、不完善，案件风险较大；四是 不良资产率、不良贷款率较高，资产损失严重；五是业务 功能不全，业务创新滞后，难以满足城乡金融需求。 造成目前这种状况，有多方面的原因。就体制方面来 讲，主要是由以下因素形成：一是多级法人体制在一定程 度上造成的分散决策、低层次决策，一方面导致盲目建设 和低水平重复建设，另一方面造成巨大的信贷风险。这种 情况在公司类法人客户方面表现尤为突出。根据四川省农 村信用联社有关统计，到 XX 年 8 月末，全省公司法人客户 四级分类不良贷款率为 18.57%，高于全部不良贷款率约 3 个百分点。从不良贷款的结构看大额贷款不良率集中化趋 势明显，单户超过 500 万元的企业不良贷款额占到全部不 良贷款额的 26.2%。第二，由于各县级联社均是独立法人， 而各地经济发展状况及各信用社的经营状况差异较大，处 于大中城市的信用社经济实力较强，而边远落后地区信用 社经济实力较弱。因此，在设备更新、网络建设、人才培 养等方面存在较大差距，以致形成农村信用社在技术装备 方面差异较大的现状。第三，由于法人治理结构不完善， 信用社自律机制、内控机制较弱，道德风险时有发生。再 加上本身制度规范不统一、不完善，因此造成管理粗放， 经营风险较大，案件高发。此外，由于信用社高、中级管 理人员属地化现象严重，培训不够，人员素质很难适应现 代金融竞争的要求。 从国有商业银行的发展经历来看，过去由于授权过度， 县级支行、二级分行都有较大的人、财、物、信贷等决策 权，从某种程度上讲，由于这种分散决策，造成的信用风 险和操作风险也是比较严重的。上个世纪 90 年代以后，国 有商业银行逐步加强了一级法人体制建设，普遍实行决策 权上收，以及制度创新、业务流程再造、内控建设等，形 成了较为完善的风险防范体系。而目前信用社的经营管理 现状类似于国有商业银行在上个世纪 90 年代甚至 80 年代 的状况，这种由于体制上的原因形成的风险防范不力是显 而易见的。 二、信用社体制改革的几种取向选择 从目前情况来看，有三种体制取向可供选择。现行的 省联社管理体制，即由省人民政府和基层联社双重授权管 理体制，省联社对县级联社实行党的关系和人事关系的双 垂管理以及管理制度、内控机制的统一建设，建立全省统 一的网络结算系统和管理信息系统。管理辖内资金营运、 产品创新等，发挥管理、指导、协调、服务的职能。将省 级联社变成一个控股集团，对县级联社实行控股。省联社 作为一种过渡体制，先期改革的目标是将县级联社建成统 一法人、合作银行或商业银行，再用 3-5 年的时间建成全 省统一合作银行或商业银行。 实行第一种管理模式适应了当前农村信用社体制的现 状，对强化农村信用社制度建设、内控建设、网络设施建 设，遏制案件风险，降低经营风险有着积极的意义。但这 种委托管理模式有两个弊端，一是多重授权管理缺乏法律 依据；二是较长时间实行授权管理，对基层联社违规违制 行为缺乏事前约束力，往往是等到风险或者案件发生以后， 才进行事后的处理，不能从根本上解决风险防范问题，影 响管理的有效性。 实行第二种管理模式似乎是一种理想的管理模式，但 这里有两个问题需要明确，一是由谁来投资，也就是说控 股资金从何而来；二是投资投向那些联社，投资者所要求 的是一个符合市场价值的投资回报率，如果投向那些经济 条件较好、经营管理较好的信用联社，可得到较高的回报， 而投向那些经济条件较差、经营管理状况较差的信用社， 特别是边远地区、少数民族地区社，投资回报率将会很低， 甚至为负数。而如果实行统一的投资回报率，根据目前农 村信用社的现状，投资者可能只会获得一个低于资本市场 投资回报率以下的收益，这显然是不太现实的。 实行第三种管理模式，即建立全省性合作银行或商业 银行的模式，有利于在省辖范围以内建立统一的网络系统， 统一的设施、统一的标识标牌、统一的规章制度、统一的 内控机制、统一的业务流程、统一的审批决策程序、统一 的人员培训，这对增强信用社抗风险能力、提高决策层次 和决策水平、实施有效管理都是一种理想的管理模式。同 时，随着建设社会主义新农村、城乡一体化进程的推进， 农村信用社的服务重点也必将由现在的主要支持“三农”， 向支持“三农”和支持社区经济、县域经济、支持中小企 业并重的方向转化。而由于受单个县级联社资本约束的影 响，和单户企业贷款资本要求限制的影响的矛盾将会越来 越突出。而全省统一合作银行的建立将有助于增强信用社 在城乡一体化中对优质客户和部分大项目的竞争能力。另 外，建立全省统一合作银行或股份制银行有利于推动农村 信用社对区域产业结构、行业信贷政策的分析与研究，找 准信贷投向；还有助于信用社完善业务功能，实施产品创 新，以适应城乡经济发展多元化的金融需求，适应金融竞 争的需要。当然这里有一个问题，那就是容易使农村的资 金特别是边远落后地区的资金回流城市的倾向，要解决这 个问题，可以考虑由地方政府对落后地区信用社的经营成 本采取适当财政补助，或向农户或农村经济合作组织贷款 采取贴息的办法，以鼓励落后地区和贫困地区信用社在当 地展业。此外，还可以考虑由财政控股、在落后和贫穷地 区成立农村保险公司和担保公司，以减少农村信用社在这 些地区的贷款信用风险。还可以考虑农牧区涉农贷款实行 优惠的再贷款利率和法定存款准备金率等，使信用社在社 会