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国库资金风险的表现形式形成原因及防范 对策 国库是国家预算执行的重要组成部分。国库工作是办 理国家预算收支的重要工作，是国民收入再分配不可缺少 的重要环节。经理国库是国家赋予中国人民银行的重要职 责。国库风险主要是指国库资金风险，国库资金是国库部 门管理的财政预算资金，是实现国家职能的财力保证，也 是人民银行的主要资金来源和构成中央基础货币的重要组 成部分。防范和化解国库资金风险已成为新时期国库工作 的当务之急。本文通过对国库资金风险的表现形式以及形 成原因的分析，就防范国库风险问题进行探讨。 一、国库风险防范的重要意义 确保资金安全是国库的最终目标，也是国库的中心工 作。因此，强化内控制度，防范资金风险，对国库、财政 乃至整个社会都有着深远的意义。 防范国库资金风险是社会稳定和经济发展的需要 国库作为国家经济中心的一个特殊部门，在国家预算 收入与支出中发挥着执行、监督、促进等重要作用，而财 政资金是国家集中再分配的主要渠道，对稳定社会、发展 经济有极大的影响力。国库资金与财政资金息息相关，财 政资金一个小小的失误会造成很大的社会、经济影响，更 何况是资金风险。国库资金的风险不仅给经济发展带来损 失，还将直接降低人民对政府的信任度，甚至危害社会安 定团结。 防范国库资金风险是银行内部管理的需要 人民银行作为政府银行，担负着经理国库和代理国家 组织发行、兑付国家债券的职能。同时，人民银行是国家 预算收入结算的惟一渠道。因此，国库资金风险不仅存在 于国库部门，还存在于银行结算的每个环节，一旦发生资 金风险，可能会直接影响银行部门在人们心目中的地位， 还可能涉及多家银行部门，产生金融、经济发展的不稳定 因素。 防范国库资金风险是国库内在职能的需要 以往人们提到国库，常把国库理解为是政府的出纳机 关，这种看法较为片面。实践证明，国库经过多年的 努力已不再是单纯的出纳机关，开始在国家预算收支中起 着越来越重要的执行、监督、促进作用，在国家经济中的 地位也逐渐提高。特别是国库会计工作，是国库最为重要 的、最基本的职能。正如保证企业的资金完整、安全是企 业出纳的责任，国库作为政府的出纳机关，保护国家库存 的安全无损是它的“天职”，是国库的生命线。 防范国库资金风险是国库改革和发展的需要 国库要改革，国库要发展，这是当今经济社会和金融 形势对国库事业提出的要求。近年来，国库改革正朝着事 业发展历程中具有历史意义的方向迈进，国库单账户改革 已正式启动，国库会计核算统一系统也已建立，国库资金 汇划即将自成体系。然而，这一切都有赖于国库会计基础 工作，只有国库资金安全了，国库改革才能顺利进行，国 库事业才会不断壮大。 二、国库风险的表现形式 国库风险的表现形式也就是国库风险内在原因的外在 表现。笔者认为，在目前整个国库业务过程中，规章制度、 内部管理、操作流程、干部职工职业道德素质等方面都存 在一定的风险隐患。 制度风险 制度是保证各项工作正常进行的行为规范。制度风险 主要体现在现有的制度及规定不能涵盖国库业务的全过程， 还存有漏洞和业务“真空”，或者不同时间、不同部门颁 布的规定之间存在着不一致的情况。自人民银行独立行使 中央银行职能并经理国库以来，国库制度建设有了长足发 展。然而，随着经济金融的快速发展，特别是金融电子化、 信息化技术的不断进步和广泛应用，使得电子信息、电子 票据的大量出现，让现有制度无法对这些业务进行比较有 效、准确、全面的规范，在一定程度上阻碍了国库业务信 息技术的运用，使得制度建设明显滞后于当前国库业务的 发展。 操作风险 操作风险就是国库人员在从事国库业务过程中不严格 执行规章制度、不规范操作而使国库资金可能出现的风险。 管理风险 国库管理人员因管理手段不到位、管理能力不强而使 国库业务出现风险。它主要表现在管理人员对业务不熟悉 而难于管理或因风险意识不强而疏于管理两方面。 道德风险 道德风险是国库业务人员因道德因素可能形成的潜在 危害。因此，道德风险是整个国库风险中最为隐蔽的风险。 其他风险 主要是指网络安全风险。随着信息技术的发展，网络 技术在国库业务中被广泛运用，随之而来的网络安全风险 也将在一定程度上存在。 三、国库风险存在的原因 部门自身利益的驱动所致 从银行部门看，金融领域的问题是多年积累起来的， 也是国民经济层次的矛盾在金融领域的综合反映。商业银 行的一些员工在存款任务难以完成的情况下，将目标转移 到国库资金上。这样，就难免出现通过调整科目挪用、延 压、挤占国库资金的现象，更有甚者把国库资金作为盗取 的对象，将税款先存入个人账户中，之后将资金从该账户 中取出，挪用数日后再归还。 从财税角度看，地方财政体制因地而异，各不相同。 一般来说，地方财政收入任务执行情况如何与政府主管者 的考核业绩相结合。正由于这一点，一些地方政府并没有 把精力放在培育本地新的经济增长点上，在难以完成财政 收入任务的情况下，便会出现“拉税”、“空转”等违规 现象，进而虚增财政收入。有的部门为了小团体利益，把 国库资金挪用外并转于“小金库”，还有私设“税收过渡 户”现象，这些行为加重了国库资金风险度。 国库人员敬业观念不强 从我国近几年发生的国库资金案件分析可以看出，从 事国库工作的人员素质难以摆脱国库风险隐患。缺乏敬业 精神占主导。所有案件发生的根本原因是人的政治思想、 道德品质出现问题或产生偏差。因为没有把全部精力投放 到实际工作中，使得拜金主义、享乐主义的腐朽思想严重。 同时，工作责任心不强，缺乏风险防范意识。这些不良的 工作态度和工作作风，加剧了国库资金风险的存在。 内控制度执行不严 中国人民银行总行在中华人民共和国国家金库条例 的基础上，先后下发了中华人民共和国国家金库条例实 施细则、中国人民银行关于国库会计核算管理与操作 的规定、商业银行、信用社代理国库业务管理办法， 这一系列法规、制度都已明确了国库各项内控制度。各地 国库也结合本地实际和财政体制特点，补充和完善了各种 内控制度，并编印成册。但从目前实际执行情况看，没有 从根本上得到落实。因此，规范操作是防范国库资金风险 的基础。 风险管理机制滞后 一方面，目前国库监管特点是重检查轻处理，检查的 内容面面俱到，但对容易产生风险隐患的根本性问题没有 深究，而是一晃而过。另一方面，难于在实际工作中监管 财政支出。 四、国库风险的防范措施 建立完善的国库法规体系 在中华人民共和国国家金库条例、中华人民共 和国国家金库条例实施细则、中国人民银行关于国库 会计核算管理与操作的规定、商业银行、信用社代理 国库业务管理办法的基础上，应建设一套全面系统的国 库法规，使国库资金的风险防范有法可依。要深入基层国 库，结合财政、税务、银行、国库各自体制多去调查研究， 确保法规具有可操作性。进一步细化国库权限、职责，树 立国库监管职能的权威性。要增加对国库风险防范的管理 内容，避免银行、财政、税务等部门乘机违规，力争在税 款收纳、划分、报解、入库及库款支拨、退库等每一个环 节中，加大监管力度，切实加强对国库风险的防范，使其 真正具有一定的约束性。 提高国库人员的素质，增强遵纪守法、爱岗敬业 意识 无论是管理风险还是操作风险，都与国库人员素质有 着密切的联系。因为“万事与人为本”，所以要经常性地 开展各种业务培训，学习财政、金融、税务等有关知识， 掌握政策法规。开展思想政治工作，提高国库人员的政治 素质。经常进行理想信念、遵纪守法教育，弘扬爱岗敬业 精神，提高拒腐防变、明辨是非的能力。逐步培养出既懂 核算，又能胜任监管、调研、统计工作的复合型人才，以 适应业务发展需要，增强整体风险防范能力。定期分析人 员思想动态，克服麻痹思想，增强风险意识。 加强内部管理，规范操作程序 坚持和执行内控制度是内部管理的核心问题，根据内 控制度有必要对国库工作实施目标化管理模式，明确岗位 责任制，确定目标任务，开展业绩考评活动。发现违规问 题，就按目标管理方案来处理，以充分调动员工的工 作积极性，增加内控意识。 签订国库风险责任状。针对每个风险岗位、每个环节 的风险易发部位，签订岗位责任状，确定风险责任，如对 拨款、退库等实行双人控制、分级审核、定期检查，在明 确分工的基础上，严格手续、严格制度，按责任制的规定 来执行。实行严格监督，防止风险隐患。结合不同岗位的 性质，形成相互监督的制约机制，不仅事前、事中有监督， 而且事后也有监督，彻底把国库各项工作控制在所允许的 范围内。 实行有效监督，化解国库资金风险 国库监管不能仅局限于账平表等基础环节上，而且要 把核心内容放在防范国库资金风险上。笔者认为应重点抓 好以下工作： 严格国库业务的市场准入、退出的监管，对一些不 愿代理、不具备条件的金融机构，可以撤消其代理资格； 收纳税款是否做到应收尽收，商业银行“税款过渡 户”上的资金入库是否还存在被挤占、挪用等问题，国库 资金是否有虚增因素，该项工作要依靠有效的监管手段和 灵活的监管措