国库集中支付制度法律研究.docx

国库集中支付制度法律研究 国库集中支付的法律研究 作为我国财政体制改革之重要举措的国库集中支付制 度，是对传统国库支付体制的全面改革，是建立现代公共 财政体制的现实需要，是国库管理制度由传统型向现代型 转变的重要组成部分。 目前，我国国库集中支付制度改革所依据的是国务院 及其有关部门诸如“决定”之类的文件，由于文件位阶较 低，稳定性、强制力较差，因此仅依靠这些文件是不够的。 鉴此，有必要在借鉴发达国家国库集中支付制度经验的基 础上，根据我国的实际情况，制定国库集中支付法，以进 一步规范国库支付制度改革。 一、国库集中支付和国库集中支付法的内涵 国库制度发展的历史 国库顾名思义即“国家金库”，这是我们对国库含义 通常的理解，也是传统意义上的国库的基本含义。在封建 社会，由于实行封建皇帝的专制统治，封建国家的财政是 “家计财政”，国库实际上成为皇帝的“私人钱箱”。近 代西方的资产阶级革命成功后，各国通过“税收法定主义” 来控制国库资金的合理、合法使用，努力恢复国库作为 “国家金库”的本来面貌，不使国库资金成为某个私人的 财产，相对于封建社会这无疑是个巨大的历史进步，在这 一时期，国库的职能通常是保管统治者的黄金等资产，并 向统治者报告其使用情况。 随着社会经济的发展和政府职能的扩张以及政府结构 的复杂化，各国政府都遇到一些新问题，如中央财政管理 弱化，对政府资产负债缺乏有效控制，公共资源使用零散 和低效，缺乏报告政府财政状况的适当部门等等。国库作 为资产的保管者和报告者这一传统职能已经不能满足现代 政府的需要，政府越来越需要国库向其和公众提供更为准 确的关于政府对宏观经济影响的信息，国库的控制和会计 职能也只有作为更为广泛的财政管理体系的一部分才能有 效运作，国库的职能日益拓展。 我国从解放后一直实行计划经济体制，整个财政体制 都通过计划、指令等进行安排，国库只被动的承担保管职 能，国库在财政体制中的地位甚低，所以更遑论其对经济 发展能产生何种作用。这时我国的国库与传统国库并无二 致。改革开放以来，我国虽就财税体制进行了一系列改革， 但重点是调整收入分配关系，基本未对预算管理和国库管 理制度进行大的调整。倒是近年来的国库集中支付制度改 革，将改变传统国库的面貌，使其承担起更多的任务。 现代国库的职能和国库集中支付法的内涵 随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展， 传统型政府向“现代型、法治型政府”过渡，政府职能从 以前的全面参与经济生活转为不直接介入经济发展，而只 为经济发展提供服务和强化公共管理职能转变。政府对经 济的发展只从宏观领域进行调控，不进入微观经济领域。 受上述诸多经济和政治体制改革的影响，我国传统的国库 职能明显已经不合时宜，必须对其进行改革。我国目前的 国库集中支付制度的改革，就是要建立和完善国库单一账 户体系，改变以前的预算单位多账户体系，使所有的财政 支出均通过国库一个账户进行拨付。通过这一改革，以期 使国库管理制度在现代财政体制中发挥更大的作用。 结合历史和现实情况，国库的职能可以从广义和狭义 两方面概括。狭义的国库职能就是“保管职能”，即保管 政府的资产和负债，也就是我们通常所说的国家金库；从 广义角度看，国库的职能除了上述基本职能外，还包括对 政府的预算执行进行控制，对现金流量进行预测、管理和 监督，管理政府银行账户，进行财务规划，管理公共债务 以及国外赠款和国际援助等金融资产等等。4狭义上的职 能即是传统国库的职责，而广义上的职能才是现代国库的 职能，也是我国进行国库集中支付制度改革的目的所在。 国库集中支付，则是指建立和完善以国库单一账户体系为 基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国 库管理制度。国库集中收付就是政府将所有财政性资金集 中在国库或在国库指定的代理银行开设账户，所有的财政 支出均通过这一账户进行拨付。而国库法则是调整国库资 金缴拨以及财政预算资金的支配、使用过程中所发生的社 会关系的法律规范的总称。国库集中支付制度是国库制度 中一个重要制度，国库集中支付法应是调整建立国库单一 账户体系和以国库集中收付为主要形式的资金缴拨过程中 发生的社会关系的法律规范的总称。国库法是财政法的重 要部门法，国库集中支付法是国库法的重要组成部分。 二、制定国库集中支付法的必要性 改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重 点是调整收入分配关系，基本未对预算管理和国库管理制 度进行大的调整。现行财政性资金的缴库和拨付主要是通 过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。这种办法 适应了一定时期的预算管理方式，发挥了当时应有的作用。 随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这 种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。 一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高， 大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管 理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为 预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入 执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发 生。四是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金 滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既 降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。 基于上述多种原因，对传统的国库支付制度进行改革 势在必行，而在改革中制定国库集中支付法又可以使国库 集中支付的改革科学化，规范化。其必要性凸显为以下几 个方面： 有助于克服现行国库分散支付制度的弊端。制定国库 集中支付法可以杜绝收入缴库中普遍存在的拖欠挤占现象， 有利于提高部门预算制定和执行的规范性，硬化预算约束， 同时还有利于健全和强化对财政资金支出的监督约束机制， 防止规避制度的腐败现象发生。 有利于提高财政资金的使用效率。国库集中支付法用 法律的形式确定资金运转的程序，避免不必要的人为干预， 使程序靠其自身的力量运转，再不因为某个人的意志而能 改变一项制度。国库单一账户设置的法定化，使财政资金 直接从国库流向供货商，不仅提高了资金周转的速度，而 且有利于确保财政资金的安全性。 是建立适应社会主义市场经济要求的公共财政的需要。 国库支付制度关系到财政资金的收缴和拨付，是财政体系 中的重要一环，建立现代的国库集中支付制度对整个财政 体制的现代化都有重要意义。所以制定国库集中支付法可 以使整个国库支付制度有法可依，是其他财政制度良好运 行的重要保证。 三、国库集中支付法的原则 法定原则 所谓国库集中支付的“法定”，是指国库集中支付的 行为必须以满足合法性为要件，必须得到法律的明确许可 或立法机关的专门授权。只有在法律允许的范围内，国库 才享有资金缴拨方面的权力。法定原则一般表现在：财政 支付部门的权力法定。国库集中支付制度是政府预算执行 的关键性制度，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、 银行清算，直至资金到达商品供应商或劳务提供者账户全 过程的监控制度。其所享有的权力主要包括执行权和监督 权，执行权即是对国家各级政府预算的执行，而监督权则 既包括财政支付部门对各预算单位执行预算资金使用情况 的监督，也包括集中支付相对人对财政支付部门依法享有 的监督权、请求权等。权力法定的主要目的在于督促财政 支付部门在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用 职权的现象发生，同时也是为了明确法律关系中利益分配 的法律界限，保护相对人的合法权益。义务法定。和权力 一样，义务种类也是十分复杂的。由于在国库集中支付法 领域权力与义务不一定完全形成一一对应的关系，因此通 过立法的形式明确规定各个相对主体的义务仍然是非常必 要的。各预算主体只需承受法律明确规定的义务，超出法 定义务范围的事项可以拒绝。程序法定。需要由法律直接 规定的程序主要有预算资金的拨付程序、执行程序、国库 预算资金使用的监督程序和违法后的救济程序。程序法定 的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作， 保障集中支付行为的透明度、公正性和规范性，为依法行 政奠定良好的法治基础。责任法定。责任是督促主体合法 行使权力，切实履行义务的外力保障机制。虽然它不是一 种常态，但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚 深，因此必须于法有据。由于国库集中支付制度是整个财 政制度的一部分，所以在此可以借鉴财政责任的相关理论。 财政责任的种类主要包括属于行政责任的行政处分和行政 处罚，情节严重的还应当承担刑事责任。另外，随着法治 进程的深入，类似引咎辞职之类的政治责任和罚息、支付 违约金、强制支付之类的经济责任也应当适时引入财政法， 以增强其可救济性成分和刚性色彩。5 客观性原则 国库集中支付制度主要运作方式是在政府财政预算下， 建立以国库为单一账户体系，资金缴拨均通过国库这一账 户进行。在保障这一制度正常运转时，无论是预算资金数 额的计算，还是支出需求的测算，都应以客观数据为依据。 6数据的客观性，决定了规范集中支付制度的公正性。客 观性应包括两个方面：数据来源的客观性。国家财政将预 算项下的资金拨付给财政支付部门，由其向各预算单位按 预算拨付，这涉及到财政支付部门实际拥有资金数额以及 各预算单位的实际预算金额等等许多相关数据，财政支付 部门的拨付行为都必须以这些数据为依托，所以这些数据 的来源必须真实、客观、准确的反映国库资金的使用情况， 由此向各级财政报告，使各级政府明晰预算资金的使用情 况、预算项目的建设情况和预算经济的发展趋势，正确、 适时的做出对国民经济的宏观调控。监督上的客观性。财 政支付部门不是单纯的国库资金的保管和流转单位，不是 简单的将资金拨付后而就此了事。而是应该承担其更大的 责任，即对资金的使用情况做全程监控，并要求预算单位 对资金的使用、项目建设的进展作经常性的报告。财政支 付部门的监督应该客观、公正，既不能未经仔细审查而滥 拨国库资金，又不能借监督之名，滥用职权，对预算单位 进行刁难，无合法依据而不拨付资金。其监督必须是以保 证国家预算资金的合理使用为根本目的。客观性是对财政 支付部门进行合法监督的有效保证。 效率原则 效率首先可以表示为使价值最大化的资源配置。社会 资源的稀缺性要求我们把有限的资源投入到社会经济发展 最需要的行业中，以促使其高速发展；同时我国是个发展 中国家，为了尽快的发展经济，提升综合国力，也要求我 们发展中的高效率。其次，效率是法的多个价值之一。正 义的第二种含义也许是最普通的含义是效率。7 效率是实现法的正义的最有效的方式。国库集中支付法由 于调整的是国库资金拨付和使用过程中发生的社会关系， 所以其也必然要体现效率这一价值目标。以前的多账户体 系设置，使预算资金直接拨付到预算单位的账户上，由预 算单位独立使用。但这种做法缺乏对预算资金使用情况的 即时监督，造成预算资金被挪用情况严重，一些单位私设 “小金库”，把预算资金转为单位的财产，截留、贪污预 算资金情况屡有发生，使预算资金不能得到正确、合理的 使用，既不能体现效率，又不能反映其公正的结果。国库 支付制度的改革使以前的多账户体系，转变为单一账户体 系，财政资金直接从国库流向供货商，财政支付部门对资 金的拨付起到了监督作用，力争使每一分国库资金都用好、 用到位，克服了以前制度的弊端，明显提高了资金周转的 速度，是有效率的做法；同时，也避免了各单位挪用、挤 占国库资金的现象，有力的确保了财政资金的安全性，在 实现效率的同时又实现了公平的价值目标。 四、国库集中支付法的具体内容设计 法律的具体内容是由具体的规则组成的。法律规则是 规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，是构成法 的必要成份。同时法律的规则还具有微观的指导性和直接 的适用性。因此，在我们设计国库集中支付法的具体内容 时，必须保证在国库集中支付法原则的指导下，设定的国 库集中支付法规则符合集中支付的微观指导性和直接的适 用性。为了保障这两个特性的实现，笔者将从比较法的角 度来论述在我国的国情下应该设定怎样的具体规则制度来 使国库集中支付有效的运作。 财政资金账户的设置 在以前不实行国库集中支付时，财政预算资金账户的 设置一般都是以多个账户的形式为主，而在实施国库集中 支付制度时，必须采用单一预算账户来取代以前的多种预 算账户。而在实行集中支付的国家内，在设置财政资金账 户时又分为两类：一是只设置单一账户；一是在设置单一 账户时，同时再设置一个辅助单一账户的分类账户。比如， 在法国，法国财政资金实行国库单一账户制度，即由经济 财政部在中央银行开立国库单一账户，将所有政府现金资 源集中在国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账 户与国库单一账户配套管理使用。国库分类账户是国库为 所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变动和 各政府支出部门资金运用的分账户。但当实际涉及付款时， 则通过国库单一账户来处理。8采用相似财政资金账户设 置的国家还有匈牙利。只采用单一账户的国家有日本和意 大利等国家，它们这些国家的财政支付制度是单纯的集中 支付制度，将政府部门所有财政性资金，包括税收收入和 其他预算内、外收入，全部集中到国库部门在中央银行开 设的国库单一账户；每一笔政府部门的实际支出，均由中 央银行通过国库单一账户直接划拨给商品和劳务的供应者。 完全采用国库单一账户制度是建立国库集中支付法的本质 要求，其更加符合集中支付的原则。 根据财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理 制度改革试点方案的通知，我国在实施国库支付制度改 革伊始，即设计了“建立国库单一账户体系，所有财政性 资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或 财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务 供应者或用款单位”的制度，笔者认为这一做法比较符合 当前的国情，即在设置国库单一账户的同时再设立一个分 类账户，当然分类账户必须是辅助单一账户的实施。 1、由于我国的财政制度还不太发达，其一些理论还不 完善，同时如果采用单纯的单一账户制度，其与财政法的 其他制度可能存在很大的冲突，但是在当前我国又有进行 国库集中支付立法的必要，因此必须在这种情况下采用这 种制度是必要的、合理的。 2、国库单一账户作为国库集中支付法的一个具体规则 其应该具有适用性，如果在目前采用单纯的国库单一账户 制度，由于我国财政法的其他配套制度还没有出台，所以 直接采用单一账户其适用性较差，最终也导致其效率性原 则不能得到实现。 3、按照我国现代法律的发展规律，我国法律的变革一 般采用渐进式的形式。因此，在我国国库集中支付法中的 财政预算资金账户的设置上，也应同时设置单一账户和辅 助单一账户的分类账户。 国库集中支付的程序 本文研究国库集中支付制度的目的主要有两点：一是 使国库集中支付制度法律化，使之上升到法律的地位；二 是设定一个完善的支付程序。目前我国的财政支付程序很 不完善，有多种支付程序存在。如直接支付程序、授权支 付程序，还有一些执收单位自己设置的过渡账户进行支付 的程序。这种混乱的支付程序制度造成了我国财政支付的 效率低下，不合理支付和奢侈现象层出不穷。因此，制定 国库集中支付法，设定国库集中支付的程序，就显得不可 或缺。 从国外来看，不少国家就国库集中支付的程序作了非 常明确的规定。在法国，只有当国库资金实际支付给商品 供应者或劳务提供者时，才将资金从国库单一账户中划转 出去。具体程序可归纳为四个过程：一是由支出部门签订 购买商品或支付劳务合同；二是由支付部门审核供应商的 发票，计算国库实际应支付的资金数额；三是支出部门附 上相关的凭证提出支付指令，由财政部派驻部门的公共会 计师审核签发支付令；四是出纳署通过银行清算系统将资 金由国库单一账户实际支付给供应商或劳务提供者。9在 意大利，集中支付程序主要包括：一是申请和审核程序。 预算单位在年初要向国库部提交资金使用计划，国库部根 据资金状况审核批准使用现额。支出单位在实际支付每一 笔资金时，再向国库部提出支付申请，国库部进行合规审 核并核实国库单一账户的资金余额后，决定是否予以拨款； 二是支付资金的清算过程。不同级别的预算支出单位，具 体的资金清算方式不同。其支付程序为：作为一级预算单 位的政府各部门，用款时向国库部提出付款申请，国库部 审核后，通过中央银行办理支付，中央银行将资金直接划 拨到商品或劳务供应者的银行账户。二级以下预算单位用 款时，向国库部提出支付申请，国库部审核后，通知国库 收支代理银行支付资金，国库收支代理银行通过预算单位 开立的过渡性账户垫付，将资金划拨到商品或劳务供应者 的开户银行。每三天，代理行同中央银行进行资金结算， 中央银行按市场利率支付代理银行垫付资金的利息。10 从以上国外的支付程序可以看出，首先，国库集中支 付是财政部门与商品供应者或劳务提供者发生的支付关系， 而预算单位只是集中支付程序的发动者，不是支付者；其 次，形式上其是由财政部门的代理银行与商品供应者或劳 务提供者发生的支付关系，而不是由支付者财政部门直接 把资金交付给商品供应者或劳务提供者。其主要原因是出 于资金交付的安全性和高效性的考虑；最后，国库集中支 付程序必须通过预算单位申请和财政部门批准之后，才能 启动。 借鉴国外做法并结合我国国情，我国国库集中支付程 序可以作如下设置：集中支付的启动程序。由预算单位按 批准的部门预算和用款计划，向财政部门提出支付申请； 集中支付的审核程序。对于预算部门提出的申请，必须由 预算支付的财政部门依法独立进行审核批准，其他任何机 关不得干涉；集中支付的支付程序。在财政部门依法审核 无误后，向财政部门的代理银行签发支付令，由代理银行 通过国库单一账户进行清算，代理银行对财政部门的支付 令进行形式审查合法之后，把财政资金从国库单一账户直 接拨到收款人账户；集中支付的终结程序。在代理银行完 成支付之后，其必须把支付情况向委托其支付的财政部门 报告和移交相关资料。 国库集中支付的监督 为了不使权力被滥用，防止和避免腐败，必须建立一 个有效的监督机制来制约权力的行使。一方面，对集中支 付进行监督可以最大化地发挥集中支付制度的功能，使之 有利于国家的经济发展；另一方面，在国库集中支付法中 构建一个完善的监督程序，使国家能够依法办事也有利于 我国法治建设。 关于对国库集中支付的监督，笔者建议： 1、加强对国库集中支付的内部监督。亦即充分发挥财 政内部监督检查机构的作用，对国库集中支付进行监督。 内部监督具有直接性、快速性和高效性的特点。直接性是 指监督机构可以不经任何人和部门而直接向支付部门行使 监督权、建议权和处分权；快速性是指监督机构在发现支 付部门的违法行为时可以立即要求其改正，无须再向上级 或提请其他机关处理，这样可以大大提高监督权行使的速 度；高效性是指内部监督机构的负责人一般是财政部门的 领导人员，所以一旦内部监督机构提出监督意见支付部门 就会接受，不会出现执行难的问题。 为了保证其监督权的有效性，应赋予其一定的制裁权。 比如，当监督机构发现财政支付部门在资金的支付中存在 非法支付或非法不支付的情况，其有权以通知的方式要求 支付部门限期改正，支付部门在接到通知后必须改正。但 如果其认为监督部门的通知有误，其可以申请复核一次。 对于接到监督部门的通知拒不改正的，也不申请复核的， 监督部门有权直接对该支付部门的负责人和相关人员进行 处分，或者有权向相关部门提出处分建议。 2、加强对国库集中支付的外部监督。虽然内部监督有 以上优点，但其也有自身不可克服的缺点。内部监督具有 不彻底性，其原因是内部监督毕竟是系统内部的监督，在 其行使监督权的时候由于其监督的对象是自己的同事或者 下属，所以会存在种种原因使其不能像外部监督那样彻底， 一些应该行使监督权的由于本部门的利益而不行使监督权。 因此由于内部监督的这个不可克服的缺陷，必须同时建立 一个外部监督机制来制约支付部门的权力。在外部监督中， 笔者认为应加强权力机关的监督权和媒体的监督权。要求 财政部门必须定期向权力机关报告支付情况，同时也要定 期或不定期的把支付情况全部内容通过媒体向社会公布， 这也是国库集中支付法的公开性原则的要求。通过这两种 方式的监督可以有效地克服财政支付权垄断的弊端。 救济程序 没有任何救济途径的权利，不是真正的权利。笔者认 为，在国库集中支付法中也必须有救济程序的设置。 综合国库集中支付法的特点，笔者认为可以从以下几 个方面设置救济程序： 1、从预算单位的角度规定的救济程序。当预算单位是 受害者时，即当预算单位申请支付时，财政部门依法应当 批准支付而不批准的。对于该种情况，预算单位可以向该 财政部门申请复议一次，对复议结果不服的其还可以向该 财政部门的同级人民政府申请复核一次或向该财政部门的 上级财政部门申请复核一次，或者不向该财政部门复议而 直接向其上级财政部门或同级人民政府复核一次； 2、从支付对象的商品供应者或劳务提供者的角度规定 的救济程序。预算单位的支付申请得到批准后，财政资金 的支付部门依法应当支付而不支付或不按时支付而侵犯支 付对象的权利的情况时有发生，所以应在国库集