我国农村土地产权制度改革之剖析

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国农村土地产权制度改革之剖析 摘要：农村土地产权相对于城市 土地产权而言，有自身的特殊性，正是 这种特殊性，决定了农村土地产权制度 改革的基本原则和方向，那就是完善农 村土地利用规划、基础设施投入安排、 交易平台的搭建及相关法律制度，加快 建立统一的农村土地产权交易市场，适 时开放农村土地承包权入市，并逐步实 现与城市土地产权市场的有效衔接。 中国论文网 /3/view-12950295.htm 关键词：农村土地产权；制度设 计；改革路线图 中图分类号：F301.22 文献识别 码：A 文章编号：1001-828X（2017） 010-00-02 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中国的国情决定了我国土地产权 制度的特殊性，同时，中国城市和乡村 的差异也决定了农村土地产权的特殊性。 因此，我国农村土地产权制度改革必须 考虑自身的特殊性，从自身实际出发确 立农村土地产权制度改革的原则和方向， 并据此设计改革路线和制定政策。 一、农村土地产权的特殊性 相对于城市土地产权而言，农村 土地产权还具有自身的特殊性，如土地 投入的外部性、土地管理的高成本、以 及其承担的社会保障职能。正是这些特 殊性，决定了农村土地产权制度改革的 原则与方向。 （一）农村土地投入的外部性 农村土地产权相比城市土地产权 而言，有着巨大的外部性。一方面，农 村土地投入既难以像城市土地投入一样 获得短期回报，又不能被投入人独自占 有。对于城市土地投入而言，除公园等 具有公共产品性质的用地以外，多数不 具有外部性或可以方便地将外部效应内 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 部化。但农村土地投入除作物果实归农 民所有之外，其额外的收益并不能被农 民独占，如乡间的优美环境、自然生态 景观等。某种程度上，农民土地的投入 除作物果实外，他们是装点和保护整个 国家的自然环境。另一方面，当农村土 地产权缺乏稳定预期的化，就会产生土 地投入的短期激励，如此就会导致化肥 的滥用和土地肥力的下降，农村面源污 染会危及整个国家的生态环境。 （二）农村土地管理的高成本 与城市土地相比，农村土地管理 的成本收益比更高。一方面，我国农村 地域辽阔，土地管理成本较高，其中包 括承包经营权的确定，以及相关权证的 发放回收等，都需要人力物力财力的巨 大投入。另一方面，从收益角度看，农 村土地收益相对较小，不能与城市土地 收益相提并，这种土地管理的高成本 收益比也对农村土地产权制度改革提出 了要求。而且，不只是短期的成本收益 比，从长期来看，制度性成本也非常高 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 企，每一轮调整中的各种博弈、审查等 都会消耗巨大的资源，同时对农村土地 投入产生挤出效应，激励人们进行工于 体制博弈而非聚焦于农业生产和持续投 入，阻碍农业转移人口的市民化进程。 因此，长期稳定农村土地产权降低土地 管理成本，理应成为农地产权制度改革 的题中之义。 （三）农村土地的社会保障职能 当前，在农民的社会保障还不完 善的情况下，农村土地不仅承担农业生 产的职能，还承担农民的部分社会保障 职能。与城市居民相比，农民的最低生 活保障、农民工在城市的失业保障都系 在农村的土地上，缺乏土地之外的社会 保障。值得指出的是，我国农村土地产 权制度改革的门槛之一就是解除农民对 社会保障的关切，因为土地不仅是农民 维持最低生存的保障，同时也是一种对 村庄政治的表达和对未来生活的保障。 对于农民来说，土地既是其当下的所有 生计，也包含对自我发展的管理（朱冬 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 亮，2002） ，比如他可以选择外出打工， 但是他不能保证在城市里失业后的生活， 这些希望在现阶段都要由农村的土地来 承担。因此，农村土地产权制度改革亦 必须考虑农民的社会保障问题，非如此 则难有成效。 二、农村土地产权制度改革原则 根据农村土地产权的特殊性，结 合城乡社会的有机互动，明确农村土地 产权制度改革的基本原则：促进农村土 地产权长期稳定，维护农村社会自然风 貌，完善农村居民社会保障，促进生产 要素自由流动。 （一）促进农地产权长期稳定 农村土地产权制度改革的首要原 则就是促进农地产权的长期稳定，只有 如此且在此基础上，附着其上的各种权 利才能够稳定并实现低成本的交易。国 际上一些从土地公有制转向私有制的国 家如以色列，并非意识形态考虑的结果， 而是基于成本收益考量后对土地产权制 度长期稳定的需求。中国有自己特殊的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 国情，并不一定学习某个国家的具体经 验，但是对于保障农业生产和农民权益， 维护农村社会长期稳定的诉求是一致的， 那么促进农村土地产权长期稳定就是必 要的。具体而言，可以通过延长农民的 土地承包年限，设定自动续期条件，并 使相关政策执行可预期，降低农村土地 管理成本和经营主体对土地承包年限的 敏感度，即承包年限不反映在土地产权 价格中。 （二）维护农村社会自然风貌 农村土地产权制度改革需要遵循 的另一个原则是要防止粗鲁的工业下乡， 维护农村自然风貌，保存农村作为民族 文化传承之源、国家生态景观之魂、环 境保护之基、传统生活方式之母的独特 价值。世界上多数国家都是从农业社会 开始逐步进入现代社会的，农业社会是 民族文化的传承之源；而且，对于一个 大国而言，农村社会在高原、山川、平 原、森林、河湖等处都有分布，是一个 国家生态景观的灵魂；由于城市的集聚 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 性，其污染多为点状分布，而农村社会 广泛分布在国土空间上，农村的面源污 染对环境影响更大，保护农村环境是国 家环境保护之基；在现代城市社会生活 方式日渐同质化的今天，农村社会基本 保留了传统的生活方式，为现代人提供 了多样化生活方式的体验。 （三）完善农村居民社会保障 多数对农村居民社会保障的研究 主要基于策略性的考虑，认为完善农村 居民社会保障在长期内对其消费行为有 引致效应（姜百臣，2010） ，有的则重 点关注农村居民最低生活保障制度，以 保障农村居民的基本生活权益（邓大松 等，2006） 。但从根本上来看，完善农 村居民社会保障不仅对农村土地产权制 度改革是必要的，而且对加快推进农业 转移人口市民化进程和中国经济长期增 长都有重要意义。就农村居民社会保障 体系结构来看，农村医疗保险国家投入 较多，建设的也相对较好，与城市居民 的差距不大，但仍然存在医疗卫生资源 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 配置不合理等一系列问题，其他方面如 养老保险、失业保险等与城市居民相比 仍然存在着很大差距，相关实证研究也 得出了相似的结论（王友华，2011） 。 （四）促进生产要素自由流动 农村土地产权制度改革的另一个 重要原则就是要有利于促进要素的自由 流动，不管产权的初始界定如何，都能 够通过市场机制解决效率困扰的问题， 实现要素从低效利用的人手中向高效利 用的人手中的转变（许经勇，2008） 。 一旦引入市场制度，其自身能够不断累 积并确保要素用在产出效率最高的人手 中。不管是改革开放之初的家庭联产承 包责任制，还是后来在此基础上的农村 土地流转，以及今天农村土地产权制度 改革，其目的都是为促进农村土地的自 由流动。因此，如果在农村土地产权制 度改革的某些方向性方面还没能形成共 识的话，那么从技术层面上搭建要素自 由流动平台，正如全国各地如火如荼开 展的各类农村土地产权交易市场实验， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 则可以为农村土地产权制度改革探索道 路和寻求空间。 三、农村土地产权制度改革路线 图 如上，政府对农村土地管理的首 要出发点是保障农业生产和农民权利， 维护农村自然风貌，促进生产要素的自 由流动。因此，农村土地产权制度改革 方向即是围绕上述目标展开，并据此设 计农村土地产权制度改革路线图。 （一）农村土地产权制度改革方 向 世界上绝大多数国家都实行农村 土地的私有制，我国的农村土地产权采 用的是土地公有制，其背后有其特殊的 经济与政治文化环境。一个基本的规律 是，一国土地稀缺性程度越高，采用公 有制的收益也就越大；一国土地资源越 丰富，采用私有制的收益也就越大，这 也可以从城市土地和农村土地为什么有 不同的产权制度安排得到部分解释。相 比其他大多数国家而言，中国农村的土 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 地稀缺性程度较高，因此，我国农村土 地产权制度采用公有制曾有其自身的优 势。但是，随着我国城镇化进程的加速 推进，从事农业和居住在农村的人口数 量不断减少，农村土地稀缺性程度不断 下降，r 村土地产权应趋向于更加稳 定的安排。这种稳定的安排并非一定指 向私有化，但是一定高于单纯的私有化， 这涉及农村土地利用规划、基础设施投 入安排、交易平台的搭建及相关法律制 度的完善。 （二）农村土地产权制度改革路 线图 从我国农村土地产权制度变迁来 看，农村土地产权制度设计历来服从于 国家的总体发展战略，不管是改革开放 前还是改革开发后。从改革开放以后， 农村土地产权制度设计大体经历了两个 阶段，分别是“ 两权分离”和“三权分置”。 “两权分离”指的是农村土地所有权归集 体，承包经营权归农户；“三权分置” 指 的是由土地承包经营权衍生出来的承包 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 权和经营权。通过观察世界其他国家农 村土地改革方案和城市土地产权制度演 进的逻辑，加之我国多数地方在这方面 的试点，可以看出在上述两个阶段之后， 我国农村土地的商品属性越来越成熟， 传统的交易方式已经难以适应新的、大 量的和多元化的需求，迫切需要建立统 一的农村土地产权交易市场，促进各种 土地权利便捷交易和土地的高效利用， 适时开放农村土地承包权入市，并逐步 实现与城市土地产权市场的有效衔接。 四、结语 农村土地产权制度改革说到底是 为了保障农业生产和农民权利，实现国 家利益和个人利益的统一。因此，农村 土地制度改革要以保障农业生产和农民 各项权利为出发点，这就要求相应的制 度设计既考虑物（农业）又考虑人（农 民） ，并明确各自的特征和需求提供正 确的