20121221_县域城镇化建设需重视投融资规划_徐志刚 侯明

县域城镇化建设需重视投融资规划 中国建设报 2012-12-21 县城作为县域城镇化发展中的龙头，是城市与农村联系最为密切的一环。 当前县城的发展中存在不少问题，其中最为突出的就是发展理念落后、城镇化 建设跟不上、城镇化水平较低。要解决这些问题，笔者建议应在县域城镇化中 运用好投融资规划，利用投融资规划架起规划与建设之间、项目与资本之间、 政府与市场之间的桥梁。 县域城镇化对投融资平台的需求 经济发展的规律表明，一个国家要实现现代化，必须把农业剩余劳动力转 移到非农生产部门，把农村人口转移到城市。在中国，县域城镇化是实现这种 转移的一种现实选择。通过县域城镇化集聚农村人口，有利于发挥集聚效应， 降低单位生产成本，进而推动农业产业结构升级和县域工业的发展。而县域城 镇化过程中，县城又是绝大多数农民进城的理想之地。据估计，假如每个县城 平均增加 5 万人，我国的城镇化率可提高 10 个百分点。县城作为聚集人口、聚 集产业、聚集资本的主阵地，是未来县域城镇化的重要根据地。 在现有的城市体系中，县城往往是最为薄弱和容易忽视的环节，当前其发 展存在着诸多不利的影响因素。 首先，城市规划和发展定位没有得到足够重视。一些县城不重视城市规划 的作用，规划编制之后，多年不根据实际发展需要进行合理调整，在整体用地 布局和城市功能配比上不合理，整体发展战略方向不够清晰，导致项目无法落 地或者是盲目发展。有些县城虽然编制了规划，但是忽视现实、过度超前，没 有跟当地人口、资源禀赋等实际情况和未来发展现实点的需求结合，导致规划 落实起来十分困难，这其实是一种巨大的浪费。 其次，基础设施和公共服务设施建设不到位，维护和管理不善。如城区道 路质量较差，不少路段由于年久失修破烂不堪；许多路面不整洁，路上尘土飞 扬，晴天一身土雨天一脚泥的状况并不少见；垃圾桶少，垃圾清运不及时，加 上不少人习惯乱扔垃圾，使得地面甚至绿化带内垃圾遍布；中学、小学、医院 等设施数量也不够充足。与二、三线城市相比，县城的基础设施建设和维护水 平明显落后。 最后，县城的投融资能力欠缺严重。由于县城财政收入比较有限，有些仅 能满足“吃饭财政”的需要，很难有足够资金用于基础设施建设。有些县城在 融资方面迈不开步子，总怕担风险，也有一些县城进行了大胆的尝试，如对道 路采用 BT 方式融资，成立当地的投融资平台等。应该看到，这些尝试中存在不 少值得商榷的地方。例如 BT 融资项目中，对建设内容和回报模式的约定比较笼 统，政府事前也没有进行详细的经济测算，导致合作双方扯皮不断。县城的投 融资平台普遍资产规模过小，加之人员素质跟不上，难以真正发挥融资的作用。 正是因为前述诸多因素的影响，导致不少县城的城区规模过小，难以吸引 足够的人口、资金和其他经济资源以形成集聚效应，不能充分发挥“增长极” 的作用。 用好投融资规划可有效改变现状 要解决县域城镇化过程中的这些难题，关键要积极转变观念，敢于创新， 敢于合理借鉴新的理念，特别是利用好投融资规划的思想和方法来统筹城镇化 建设。投融资规划的作用主要体现在以下 3 个方面： 可以架起规划与建设之间的桥梁。要跳出县城、跳出县域，站在更大的区 域层面进行思考，科学组织论证，谋划县城发展什么、如何发展，找准自身的 定位。各类规划要先行，城市规划及其他各类专项规划不合理、不科学的，要 重新论证修订；没有相关规划的，抓紧编制，使其成为县城发展的指引和蓝图。 更为重要的是，发展战略和规划要落到实处，还需做好资金统筹，即基于投融 资规划做好投资测算和开发策略研究工作。要搞清楚建设投资整体需求，算明 白投入产出能否平衡。建设顺序上要讲究循序渐进，明确先开发哪些地块，后 开发哪些地块，先建哪些设施，后建哪些设施。要把年度可能的资金支出及收 入情况弄清楚，做到心中有数。做足这些功夫，才可以统一政府各部门发展思 路和建设步骤，规划落实起来才能真正有章可循。 可以架起政府与市场之间的桥梁。城镇化建设不能仅靠政府的力量，吸引 社会资本提速城市建设已经越来越成为共识。政府是当地政策、投资环境和公 共服务的提供者，可以通过出台合理的优惠政策、打造良好的投资环境、提供 3 优良的公共服务来打动和吸引投资人。投资人来了还远远不够，还要划分清楚 政府和投资人之间的责权利关系。这就要依托投融资规划，分析区别城镇建设 中涉及的各类项目的不同性质和投资收益模式。一般而言，市政道路、桥梁、 水系和绿化等基础设施项目，可以由投资人建设，政府从土地供应收入中给予 合理回报。但是像行政办公、学校、医院、邮政、供排水设施等基本属于政府 公共职能范畴，一般还是由政府提供，当然这里也不排除部分设施可以交由社 会投资兴办。政府干好分内的事情，做到不越位、不缺位，市场才会对政府有 信心，才能增强县城对资本市场的吸引力。 可以架起项目与资本之间的桥梁。就目前而言，投融资平台依然是县城城 镇化建设的重要载体。因此，要想方设法做大做强投融资平台，关键是要壮大 其有效资产规模，建立合理的投资回收模式，打造良好的现金流，提高经营管 理水平。以投融资平台为基础，不仅可以争取银行贷款，还可以大力开拓多种 直接融资手段。对于各类基础设施和公共服务设施项目，则可以积极探索多种 市场化融资方式。此外，近年来兴起的区域合作开发方式，如引进有实力的企 业进行指定区域的土地一级开发，引进城市发展基金成立合资公司进行开发等， 都是值得探索的新途径。无论运用上述提到的哪种融资手段，要想引资成功， 都要对项目进行包装。包装项目时可以用投融资规划方法，落实项目的商务条 件，明确项目合作模式，找出风险控制举措，通过测算让现金流清晰化。这些 措施可以显著提高政府的信用水平，降低投资人投资和金融机构融资的不确定 性，为项目与资本的对接打下良好的基础。 我国城镇化是经济增长最强大、最持久的内生动力，是实现现代化的重大 战略选择。而县域作为我国社会与经济发展的基层单位，推进县域城镇化将有 助于促进国家整体现