论公共行政 ( 学) 的起源与范式转变 ( 下).pdf论公共行政 ( 学) 的起源与范式转变 ( 下).pdf

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治校与治学ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG论公共行政学的起源与范式转变下REVIEWONTHEROOTANDPARADIGMSHIFTOFPUBLICADMINISTRATION张梦中上接本刊第6期第25页模式四公共管理学是公共行政学若干学派中的一个分支学派。在理论界,由于标准不同、出发点不一致,对学派的划分就很难达成共识,尽管各种划分都有其相对的真理性。孔茨HKOONTZ,1961提出了管理理论丛林,辨认出六大学派1管理过程学派;2经验学派;3人类行为学派;4社会系统学派;5决策理论学派;6数学学派。弗雷德里克森HGEORGEFREDERICKSON,1934将公共行政理论分为五大模式1传统官僚;2新官僚;3人际关系;4公共选择;5新公共行政FREDERICKSON,1976。罗森布卢姆DAVIDROSENBLOOM,1943比较了对公共行政学理论采用管理的、政治的和法律的研究方法,表明每一种方法都有不同价值、起源和结构ROSENBLOOM,1983。依据笔者的理解及与一些美国行政学者的切磋,认为公共管理学是公共行政学若干学派中的一个分支学派也是有道理的\3\。模式五新公共管理运动是公共行政实践活动的最新范式,公共管理作为一个理论学派是公共行政学的一个新近范式。新公共管理运动作为政府的改革实践尽管只有近二十年的时间,却得到了广泛的响应。新西兰、英国、美国、墨西哥、香港、拉丁美洲等国家和地区都出现了不同版本的新公共管理运动。可以确认,新公共管理运动是公共行政实践活动的最新范式。公共管理作为一个理论学派是否是公共行政学的新近范式还有待于达成共识。根据古南GUNN,1987的说法,20世纪50年代和60年代是公共行政的时代,60年代后期和70年代初期是公共政策的十年,70年代末伊始是公共管理的天下。佩雷PERRY和克莱梅KRAEMER考证了亨利HENRY著名的“公共行政范式”之后也同意上述的范式HENRY,1975;PERRYANDKRAEMER,1983;BOUCKAERT,1998转变。公共管理也可以被定义为关心规则、程序和得到的结果PARRY1992。20世纪80年代后期至90年代,公共管理成为学科的通俗语言HALACHMIBOUCKAERT,1995;TROSA,1995。梅戈特在谈到公共行政学的历史时,分析了公共行政传统PUBLICADMINISTRATIONTRADITION、公共事务传统PUBLICAFFAIRTRADITION和政策分析传统POLICYANALYSISTRADITION之后,她认为“照我看来,公共管理是继前三个传统之后的第四次浪潮”张梦中,200045。我国行政学者陈振明得出的结论是“我宁愿将公共管理视为一种继传统的公共行政和政策分析这两种范式或途径之后的新途径、新范式,我称之为‘第三种途径’,而将前两者分别称为‘第一种途径’和‘第二种途径’”陈振明,200116。综合上述分析,笔者更趋向于同意模式四及模式五对公共管理的理解,即认为公共管理是公共行政学若干学派中的一个分支学派,和或认为公共管理作为一个理论学派是公共行政学的一个新近范式。在下面的论述中,我将进一步阐述对“范式”及公共管理是公共行政学的最新范式的理解。5公共行政学的范式转变历史在这里沉思51对“范式”的重新认识在本文第一部分中,我们得知了奎恩对范式的理解,即成为范式的理论可能优于其它竞争者,但却不能指望它能够解释所有事实。由此,我们可以得知成为范式的理论不具备垄断性和排他性,而是与以前的理论相辅相成、互为补充、共同构筑一个学科的理论大厦。爱因斯坦的狭义相对论和广义相对论在物理学的理论中是一场革命。然而,相对论并不能替代或淘汰牛顿的三大定律。理论物理、磁体物理、统计物理、量子物理等分支学科共同组成了物理学的学科体系。光有相对论,只能是孤掌难鸣,难以称其为物理学。范式不是永恒的,一旦新的理论优于旧的理论就成为新的范式,即发生范式转移。在物理学的发展里程中,量子物理是继传统物理之后的范式转移,但不可避免地要被新的范式所取代。作为范式的爱因斯坦相对论不能替代物理学学科。同理,尽管公共管理目前被一部分人认为是公共行政的范式,但从长远看,它也会被新的理论与实践即新的范式所替代。公共行政学将长存。52对公共行政学范式的历史总结正如笔者前面所言,出于不同标准、不同出发点、不同视角,各派学者对公共行政学的历史作了不同的总结。比如孔茨HKOONTZ,1961提出了六大管理理论丛林学派、弗雷德里克森将公共行政理论分为五大模式FREDERICKSON,1976、罗森布卢姆提出了对公共行政学理论采用管理的、政治的和法律的研究方法52中国行政管理2001年第7期ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGROSENBLOOM,1983、霍哲等总结了美国行政学史的五大理论观点张梦中,2000A、梅戈特区别了公共行政学历史上的公共行政传统、公共事务传统、政策分析传统和公共管理浪潮张梦中,2000B。从范式研究的角度出发,笔者认为近现代意义上的公共行政学经历了下述六次大的范式转变A科学管理,即传统的公共行政ORTHODOXPUBLICADMINISTRATION。重实践,即以时间动作分析提高效率。B管理科学。重实践,寻求资源的最佳组合以提高效率。C公共事务。重实践,重国际国内重大问题研究,成为独立学科、系及学院。D政策分析。重实践,重国内公共项目政策评估及分析,成为独立学科、系及学院。E新公共行政。重理论,实践运用新公共行政的理念有一定难度,但其提出的社会公平、代表性、响应性、参与和社会责任感的确为公共行政者的实践活动提供了新思维、新指南康特妮等,2001。F新公共管理、公共管理。重实践,重视结果、业绩而不重视过程。提倡私有化、承包和精简公共部门。尚未成为独立学科、系及学院。53对公共行政学学科是否存在危机的评估自威尔逊1887年提出行政学应当从政治学的研究分离出来之后100多年来,公共行政学经历了六次范式转变。其中,公共事务与政策分析已成为独立学科。不过,公共行政项目仍然开设政策分析及公共事务相关的课程。在美国,目前有三种相关的硕士学位公共行政硕士MASTEROFPUBLICADMINISTRATION、公共事务硕士MASTEROFPUBLICAFFAIR和公共政策硕士MASTEROFPUBLICPOLICY。自1924年锡拉丘兹大学麦克斯威尔学院MASTERSCHOOLATSYRACUSEUNIVERSITY开设第一家公共行政硕士MPA以来,现在美国已有245个硕士点招收公共行政硕士MPA、公共事务硕士MPA和公共政策硕士MPP,以公共行政硕士居多。据笔者所知,美国目前尚无公共管理硕士MASTEROFPUBLICMANAGEMENT,没有独立的公共管理学院或公共管理学系。美国最大的三家行政学组织,美国行政学会AMERICANSOCIETYFORPUBLICADMINISTRATION、美国公共事务与行政院校联合会NATIONALASSOCIATIONOFSCHOOLSOFPUBLICAFFAIRSANDADMINISTRATION以及美国国家行政科学院仍然使用“行政”ADMINISTRATION而不是“管理”MANAGEMENT这个词汇。保守的估计,短期内美国没有公共行政学名称的危机。结束语公共行政范式转变对中国公共行政的启迪在当今的国际社会,以经济为首并带有政治、文化、环境等特征的“全球化”正影响着各国社会经济发展的进程。新公共管理作为公共行政实践活动的最新范式也给各国公共部门改革的方向和内容加注了时代的重音符。中国自1978年改革开放以来的四次政府机构改革1982,1988,1993,1998以及目前正在进行的事业单位改革不可避免地受到新公共管理思维的影响。如何借鉴他国公共部门改革的成功经验、吸取改革负面作用的教训、如何趋利避害等将是摆在我国公共行政理论和实践工作者面前长期而又艰巨的任务。比如,新公共管理更重视结果、重视绩效,而不如以往公共行政那样重视过程,这就会相应带来公平与政府责任等问题。可喜的是,中国政府与中国学者给予行政过程高度的关注。政务公开的实施与研究就是一个明显的例证郭济,2001;GUO,2001;JING;2001。又比如,新公共行政强调私有化、承包和政府精简,往往给下岗员工带来心理压力和生活困难,如何完善社会保障体系,还有待于研究和实施龚禄根,1999;CHEN,2001。中国的近四轮政府机构改革,是以效率为导向的,是否能同时兼顾新公共行政运动所倡导的社会公平、代表性、响应性、参与和社会责任感村级的直接选举与乡镇民主决策是基层民主参与的良好开端LIU,2001;李平,2001。当然,还有很多问题有待于研究与解决,如中国精简机构目标的合理制定,是单纯追求从“大政府”到“小政府”的过渡,还是应当寻求一个理性的适度规模政府的目标在政府机构改革目标的实现上,是否应当有法律的、预算的制度措施是否应当有详尽的改革方案、有时间表,而不是头疼医头、脚疼医脚、走一步看一步政府机构的改革,应当有一系列的配套措施,其中包括制度保障,包括社会保障体系的建立与完善,包括事业单位的相应改革等等。说到底,政府机构改革是一个系统工程,牵一发而动全身,应当有充分的理论准备。笔者认为,在理论层面,从公共行政学的范式转变来看,公共管理学只是公共行政学的最新范式。美国的公共行政学已经有一百多年的历史,尽管面临了政策分析与公共事务两次“分家”的阵痛,公共行政学仍然有着经久不衰的魅力。如果公共管理学能独立成为一个学科,也只是公共行政学的分支学科。在操作层面,中国目前将英文的公共行政学PUBLICADMINISTRATION和公共管理学PUBLICMANAGEMENT均翻译为中文公共管理学,然后将中文公共管理学和公共行政学均翻译为英文公共行政学PUBLICADMINISTRATION,这种局面必会引起一定的混乱。或许,中国将MPA学位公共行政学硕士理解为中文的公共管理学硕士有其一定的国情条件基础,但如何与国际接轨还有待于深入探索。作者系中山大学行政管理研究中心兼职教授、美国国家生产力中心研究员、本刊特约研究员62治校与治学ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG注释\1\该指导委员会成立的消息从网页HTTPWWWCHINAMPAONLINECOM中得到。2001年3月美国行政学会第62界年会期间,与陈庆云、张成福教授多次交谈,受益菲浅,在此致谢。\2\笔者与一日本官员学者的座谈得知,日本出台的多数政策都直接源于公共行政者提交的方案。在日本,官僚阶层直接影响政治过程。\3\比如,笔者与杰拉德密勒GERALDMILLER教授多次切磋公共管理与公共行政的关系,印证了笔者对公共管理的理解,即公共管理学是公共行政学的一个分支学派或最新范式。如果认为公共行政学隶属于公共管理学,那就颠倒了两者的关系。密勒教授不认为公共管理学会取代公共行政学,并认为马克霍哲教授等学者也持同样的观点。参考文献郭济主编政府建设与政务公开研究知识出版社2001龚禄根,刘东文,胡仙芝“关于十个部委局机构改革与人员分流的调查报告”中国行政管理1999469页王乐夫2001年3月9日中山大学公共行政研究中心学者与美中公共管理国际合作局负责人座谈记录陈庆云“关于公共管理研究的综合评述”中国行政管理2000A71417页陈庆云“公共管理模式初探”中国行政管理2000B83133页陈振明“什么是公共管理学相关概念分析”中国行政管理200121316页康特妮,马克霍哲和张梦中“新公共行政寻求社会公平与民主价值”中国行政管理200124346页李平“关于乡镇民主决策的几个问题”2001年3月12日在美国普林斯顿大学东亚系的发言张梦中“美国公共行政学百年回顾上”中国行政管理2000A1S4246页“美国公共行政学百年回顾下”中国行政管理2000A263743页“美国公共行政管理历史渊源与重要价值取向麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”中国行政管理2000B114447页BOUCKAERT,GEERT1998MANAGERIALISMJAYMSHAFRITZEDITEDINTERNATIONALENCYCLOPEDIAOFPUBLICPOLICYANDADMINISTRATIONWESTVIEWPRESSBOZEMAN,BARRYSTRAUSSMAN,JEFFREY1990PUBLICMANAGEMENTSTRATEGIESGUIDE2LINESFORMANAGERIALEFFECTIVE2NESS,SANFRANCISCOJOSSEY2BASSCHEN,QINGYUNPROSPECTSOFTHEONGOINGREFORMSOC2CURRINGINLOCALGOVERNMENTSYSTEMPAPERPRESENTEDATTHE62NDANNUALASPACONFERENCEATNEWARKON12THOFMARCH,2001DUNSIRE,ANDREW1998ADMINISTRATIONJAYMSHAFRITZEDITEDINTERNATIONALEN2CYCLOPEDIAOFPUBLICPOLICYANDADMINISTRATIONWESTVIEWPRESSFARNHAM,DAVIDHORTON,SYLVIA1993MANAGINGTHENEWPUBLICSERVICESLONDONMACMILLANFREDERICKSON,HG1976THELINEAGEOFNEWPUBLICADMINISTRATIONADMINSOCIETY8144174GABRIELIAN,VATCHE1996PUBLICADMINISTRATIONINANCIENTCHINATHEPRACTICEANDTHOUGHTPUBLICVOICESVOLUME˚NUMBER1GAO,XIAOPINGBRINGINGTHEGOVERNMENTAFFAIRSINTOOPENANIMPORTANTSYMBOLOFMOD2ERNIZATIONOFADMINISTRATIONFROMHTTPWWWCHINAMPAONLINECOM,ACCESS01082001GLADDEN,ENAHISTORYOFPUBLICADMINISTRATIONVOL1,FROMEARLIESTTIMETOTHEELEVENTHCENTURY,LONDONFRANKCASS1972GUO,JI03102001ASPEECHFORTHE62NDASPAAN2NUALCONFERENCEATTHENEWARKMUSEUMFORTHINGCOMINGINTHEPATIMESGULICK,LUTHER1937NOTESONTHETHEORYOFORGANI2ZATIONJAYMSHAFRITZANDALBRTCHYDEEDITEDCLASSICSOFPUBLICADMIN2ISTRATIONFOURTHEDITION,1997,HAR2COURTBRACECOMPANYGUNN,LEWIS1987PERSPECTIVESONPUBLICMANAGE2MENTINJANKOOIMANANDKJELLELIASSEN,EDS,MANAGINGPUBLICORGANIZATIONSLESSONSFROMCON2TEMPORARYEUROPEANEXPERIENCELONDONSAGE72中国行政管理2001年第7期ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGGUY,MARYE1998PUBLICMANAGEMENTJAYMSHAFRITZEDITEDINTERNATIONALENCYCLOPEDIAOFPUBLICPOLICYANDADMINISTRATIONWESTVIEWPRESSHEADY,FERREL1996PUBLICADMINISTRATIONACOMPAR2ATIVEPERSPECTIVE5THED,NEWYORKMARCELDEKKERHENRY,NICLAS1975“PARADIGMSFORPUBLICADMINIS2TRATION”PUBLICADMINISTRATIONREVIEWVOL3387396HOLZER,MARCZHANG,MENGZHONGFORTHCOMINGPUBLICADMINISTRATIONANDPUBLICPOLICYEDUCATIONINCHINA,PATIMESHOOD,CHRISTPHER1991APUBLICMANAGEMENTFORALLSEASONSPUBLICADMINISTRATION,VOL69319HOOD,CHRISTPHER1998THEARTOFTHESTATECULTURE,RHETORIC,ANDPUBLICMANAGEMENTCLAREDONPRESS,OXFORDHUGHES,OWEN1994PUBLICMANAGEMENTANDADMIN2ISTRATIONANINTRODUCTIONLONDONSTMARTIN’SHUGHES,OWEN1998NEWPUBLICMANAGEMENTJAYMSHAFRITZEDITEDINTERNATIONALEN2CYCLOPEDIAOFPUBLICPOLICYANDADMINISTRATIONWESTVIEWPRESSJING,JIANGHAOMOVEMENTFOROPENGOVERNMENTINPRCHINAPAPERPRESENTEDATTHE62NDANNUALASPACONFERENCEATNEWARKON12THOFMARCH;2001KOONTZ,H1961THEMANAGEMENTTHEORYJUNGLEJACADMANAGE43KUHN,THOMASS1961THESTRUCTUREOFSCIENTIFICREV2OLUTIONTHEUNIVERSITYOFCHICAGOPRESSLIU,XIRUICITIZENPARTICIPATIONINADMINISTRATIVERE2FORMINCHINAPAPERPRESENTEDATTHE62NDANNUALASPACONFERENCEATNEWARKON12THOFMARCH,2001MARINI,FRANK1998PUBLICADMINISTRATIONJAYMSHAFRITZEDITEDINTERNATIONALENCYCLO2PEDIAOFPUBLICPOLICYANDADMINISTRA2TIONWESTVIEWPRESSMARX,FRITZM1940PUBLICMANAGEMENTINTHENEWDEMOCRACYHARPERBROTHERSPUBLISHERSMILL,JOHNSTUART,\1861\1991CONSIDERATIONSONREPRESENTATIVEGOVERNMENTBUFFA2LO,NYPROMETHEUSBOOKSPARRY,RICHARD1992CONCEPTSANDASSUMPTIONSOFPUBLICMANAGEMENTINCOLINDUN2CAN,ED,THEEVOLUTIONOFPUBLICMANAGEMENTCONCEPTSANDTECHNIQUESFORTHE1990SLONDONMACMILLANPERRY,JAMESKRAEMER,KENNETH,EDS1983PUBLICMANAGEMENTCONCEPTSANDPRIVATEPER2SPECTIVESMOUNTAINVIEW,CAMAY2FIELDPOLLITT,CHRISTOPHER,1993MANAGERIALISMANDTHEPUB2LICSERVICES,2DEDLONDONBLACK2WELLOLSHFSKI,DOROTHYCOLLINS,MICHELE1998MANAGE2MENTSCIENCEJAYMSHAFRITZEDIT2EDINTERNATIONALENCYCLOPEDIAOFPUBLICPOLICYANDADMINISTRATIONWESTVIEWPRESSROSENBLOOM,DAVID1983PUBLICADMINISTRATIONTHEO2RYANDTHESEPARATIONOFPOWERSPUBLICADMINISTRATIONREVIEWSHAFRITZ,JAYMHYDE,ALBERCCLASSICSOFPUBLICADMINISTRATIONFOURTHEDITION1997HAR2COURTBRACECOMPANYSIMPSON,JAWEINER,ESC1989THEOXFORDENGLISHDICTIONARYSECONDEDITIONPAGE163FORADMINISTRATIONANDPAGE293FORMANAGE2MENTTAYLOR,F1903SHOPMANAGEMENTNEWYORKHARPERANDROW1911THEPRINCIPLESOFSCI2ENTIFICMANAGEMENTNEWYORKWWNORTON1923SCIENTIFICMANAGE2MENTNEWYORKHARPERANDROWTROSA,SYLVIE1995MODERNISERL’ADMINISTRATIONCOMMENTFONTLESAUTRESPAROSLESEDITIONSD’ORGANISATIONVANRIPER,PAUL1958HISTORYOFTHEUNITEDSTATESCIVILSERVICEROW,PATERSONANDCOWILSON,WOODROW1887THESTUDYOFADMINISTRA2TIONPOLITICALSCIENCEQUARTERLY,VOL2JUNEZHANG,CHENGFU1993PUBLICADMINISTRATIONINCHINAMKMILLSSSNAGELEDITEDPUBLICADMIN2ISTRATIONINCHINAGREENWOODPRESS责任编辑张家人82
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