13我国林业保险面对的困境与出路

我国林业保险面对的困境及出路 许晓丽 （南京林业大学经济管理学院） 摘要：近年来，我国林业保险的发展一直不容乐观，呈逐年萎缩的趋势已 经严重 制约了我国林业经济的增长，成为当前我国林业发展面临的主要问题之一。本文 通过对我国林业保险发展过程中面对的困境进行分析，提出了我国林业保险走 出困境、恢复活力的新思路。 关键词：林业保险；困境；发展思路 Abstract：In recent years, the development of our countrys forestry insurance has been not optimistic all the time and reduced gradually year by year. It has been one of the major issues restricting seriously the growth of forestry economy in China. This paper analysis the difficulties in the process of our countrys forestry insurance, and puts forward some new ideas on how to develop forestry insurance. Keywords: forestry insurance; difficulty; new ideas of developing forestry insurance 林业是一项风险事业，在其漫长的生产周期内，林木随时可能遭受自然的或人为的破 坏和干扰，给森林资源再生产带来重大损失。在计划经济时期,对灾害造成的损失,我国主要 依靠国家补偿。林业扩大再生产的投入和各种灾害的预防、救灾、恢复等责任均由国家承 担 1。在林业生产市场化后,这些风险责任转移到林业经营者身上。如何增强林业经营者的 风险抵御能力，使灾害造成的损失减少到最少呢?这就需要林业保险给予支持。然而，在保 险业迅速发展、保险种类与日俱增的今天，林业保险不仅没有发展，却由于经营风险较大 而出现了逐年萎缩的趋势。林业保险已不能满足广大林业经营者对保险的需求，林业保险 停留在进退两难的艰难境地。如何使林业保险走出困境，重新发挥其对林业发展、林业经 济 的社会保障作用，是摆在我们面前的一个重要而现实的课题。 1 我国林业保险面对的困境 1.1 从林业经营者的角度分析 1.1.1 林业生产经营者缺乏一定的林业保险知识和意识 林业保险针对的主要是从事小规模林业经营的林农，收入低，投保需求不大，再加上 1 他们大多有着传统的思想观念或侥幸心理，没有长远的风险预防意识，对林业保险的必要 性、迫切性认识不足。对他们来说，把森林作为标的参加保险， 无疑是增加了林木的经营成本。甚至有人认为投保加重了林农的负担，拒绝投保。这种观 念上的滞后和认识上的障碍，直接影响了我国林业保险的发展。 1.1.2 林区经济不发达，制约了保险的需求 作者简介 许晓丽（1982） ，女，山东威海人，在读硕士，从事人口、资源与环境经济学方面的研究 - 472 - 近几年来，林业经营者收入水平虽有较大幅度的增长，但相对于其他部门职工收入来 说，仍处于较低水平。林区不少林农还处于解决温饱问题的阶段，保险的需求还没有上升 到十分必要的层次。另外，国有林区森林资源出现危机，经济危困，不少企业有欠发职工 工资的现象。企业对投保缺少积极性，这是森林保险展业难、收费难的重要原因 2。 1.2 从保险公司的角度分析 林业保险本身具有诸如风险大、收益差等性质，这与保险公司越来越注重自身的经济 利益相违背，从一定程度上也制约了林业保险的发展。 1.2.1 林业保险赔付率太高，亏损严重 首先，频繁的自然灾害是造成高赔付的首要原因。我国是世界上自然灾害最为严重的 国家之一，我国平均每年发生森林火灾约 1.35 万起,受害面积 73.71 万公顷，相当同期人工 造林保存面积的 20%50%3；森林病虫害所造成的损失更大，人们形象地称之为“不冒烟 的森林火灾” 。自 1976 年以来，全国每年的森林病虫害发生面积都在 670 万公顷以上，约 占全国现有森林总面积的 1/18，超过每年造林面积的 40%左右。有资料表明我国的森林抵 御灾害能力还在下降，成灾面积还在逐年扩大。表 1 为辽宁省 1993-2002 年森林病虫害发 生状况及造成的经济损失 4。从表 1 中不难看出，灾害如此之大，商业性保险公司无能为 力。 表 1 辽宁省 1993-2002 年森林病虫害造成的经济损失情况 年份 毁林面积(万公顷) 损失林木材积( 万公顷) 损失金额(亿元) 1993 0.9619 48.10 1.443 1994 0.9480 47.40 1.422 1995 0.9480 47.40 1.422 1996 0.9245 46.22 1.387 1997 0.9135 45.68 1.370 1998 0.9103 45.52 1.366 1999 1.0252 51.26 1.538 2000 0.9251 46.25 1.388 2001 1.1217 56.09 1.683 2002 1.2615 63.07 1.892 总计 9.9397 49.69 14.951 其次，森林保险不仅风险大且保源不够集中，需求不明显，保险公司投入开发的成本 高。例如，19891994 年是对森林保险的讨论和实践最热烈的几年，但从全国范围上来看， 森林承保累计面积也仅占森林总面积的 4%，总保费收入 11860 万元，总赔款支出 8340 万 元，总平均赔付率为 70.3%。而且森林保险的宣传、承保、签约、定损、理赔等工作强度 大，使得开展森林保险的费用远高于其他险种 5。 再次，森林保险中存在逆向选择现象是赔付率高的另一原因。每个林业经营者投保都 根据以往经验和自身的特点等大概了解森林火灾、病虫害等的受灾概率，如此一来，保险 公司的赔付率必然增高。因此，面对重重困难，以盈利为目的的商业性保险公司的消极回 避也是不足为怪的。 1.2.2 林业保险的理赔复杂，经营管理技术要求高，具有林业专门技术又懂得保险的复合 型人才非常奇缺。由于森林生产周期长、灾害多、突发性强、恢复慢等特点决定其经营管 理和理赔方面必然有一定难度。灾害种类和频率、受损强度等都各不相同，难以确定，评 第十二届全国大学生林业经济研讨会 - 473 - 估技术要求高。由于保险林木是不断增值的，保险金额也就很难确定 6。再加上具有林业 专门技术又懂得保险的人才又很少，阻碍了我国林业保险的发展。 1.2.3 开展林业保险业务的保险公司很少，供给主体严重不足 目前国内只有中国人民财产保险公司开办林业保险业务，但由于常年亏损，业务量急 剧萎缩。而且提供的险种很少，根本不能满足林区多种灾害的要求。 1.3 从政府的角度分析，总的来看，政府对林业保险的扶持力度不够 1.3.1 没有制定相应的林业保险法律法规 我国目前还没有规范的农业保险法规，林业保险的性质得不到界定。林业保险的组织 体系、经营范围、费率制度、赔付标准等缺乏法律规范。由于缺乏相应得林业保险法律法 规，在实际操作中，缺乏操作依据。在实际工作中，林业保险经营机构的行为往往表现出 随意性和盲目性 7。 1.3.2 没有在政策上给予林业保险相应的支持 林业保险的发展离不开政府的支持。但政府在政策上缺乏对林业保险的支持，也没有 出台相关的鼓励林业保险的完整措施。虽然免除其营业税，但在有盈余的年份仍要上缴所 得税，体现不出商业性保险与政策性保险的区别。有些地方政府甚至把商业保险公司开办 的林险业务看作是保险公司自己的事，盈亏与自己无关，而且林业保险业务大多亏多赚少， 这在很大程度上挫伤了商业保险公司的积极性和热情，阻碍了林业保险的发展 8。 1.3.3 现行的林业保险体系已经不适应林业保险发展的要求 随着保险公司逐步市场化、商业化，林业保险由原来的政策性保险转变为商业性保险， 但由于林业保险的交易成本高、赔付率高，限制了林业保险的供给与需求，使林业保险很 难向市场化发展，造成我国林业保险发展长期严重滞后的状况。 2 我国林业保险走出困境的新思路 发展林业保险事业，是促进我国林业健康发展的当务之急。基于以上对我国林业保险 困境的分析，要发展我国林业保险，恢复其活力，需要从以下几个方面入手： 2.1 提高林业经营者的保险意识 要在全社会范围内开展广泛、持久、深入的林业风险和保险宣传工作, 使广大林农对 林业保险的性质、作用、重要性及投保和赔付方法等有一个较深入和全面的了解，引导林 农树立风险意识,逐渐增强林农的保险意识,增强风险防范的主动性。现行的林业保险从业者 应借助各种媒体,对一些大型的林业保险赔付现场进行跟踪报道,或通过举办林业保险的基础 知识讲座、发布林业保险的公益广告等方式普及并增强林农的保险意识。 2.2 建立多层次、复合型的政策性林业保险体系 从国外林业保险的经验来看，要实现高效率的林业保险，应该建立以政策为导向，多 层次、复合型的林业保险体系。而我国现行的林业保险体制已不适应形式发展需要。所以， 我们应对现行的林业保险体制进行改革。 具体地讲，一是应建立起由政府主办、政府经营的全国性的林业保险公司，并按林业 经济区设立下属分支公司。全国林业保险公司主要负责全国性险种条款和费率的制定，以 及向其他经营林险的公司提供费用补贴和向林农提供保费补贴，并行使林业保险最后再保 险的职能。而各级分公司则主要负责向所分管区域的林农进行风险管理的宣传教育、推广 现行各项林业保险计划、开发新险种、依据本区域具体情况调整保险费率和林险计划；二 是依据自愿互助原则，建立互助保险合作社。合作社既可以依据本地区林业风险特征灵活 - 474 - 设计承保计划，又可以促进保险人与被保险人的利益趋向一致，从一定程度上减少道德风 险和逆向选择的可能，非常适合我国林业的实际情况，有利于调动林农参与林业保险的积 极性 9；三是把以政府主导下的商业保险公司作为补充。商业保险公司在经营森林保险时, 可以根据林业生产的特点在承保之后选择通过再保险或发行巨灾损失证券方式来转移部分 风险 10。四是在省或中央一级建立“ 巨灾风险准备基金” ，以应对重大灾害事故的发生。 2.3 加强政府对林业保险的支持力度 由于林业保险属于准公共产品，具有双重的利益外溢特征。而且国际、国内开展林业 保险的实践证明，如果完全实行商业化经营模式，必然导致市场失灵。因此，政府应该承 担一定的责任，对林业保险给予大力支持。 从经济上来看，首先，政府要给林农一定的补贴。林农收入低，倘若让他们独自承担 全部的保险费用，会加重其负担，削减林业保险的需求。为了刺激保险需求，政府需要给 予林农相应的补贴，减轻林农的负担，激励其投保，增加林业保险的需求。其次，政府要 对林业保险的经营机构提供经营费用补贴和再保险支持，实行减免税政策，以激励其经营 林业保险，增加林业保险的供给。 从行政立法上来看，一是政府要成立专门的林业保险管理机构，对林业保险进行理论 研究，制定相应的政策，并组织实施具体的林业保险等。二是政府应高度重视林业保险事 业发展，加强对林业保险机构的领导，督促林业保险机构履行好职责、发挥好作用，促进 林业保险事业健康发展。三是加强我国林业保险的立法。目前我国还没有一套规范的林业 保险法规。加强林业保险的立法是建立中国林业保险制度的关键一环，用法律的形式明确 政府在林业保险中的职能，经营主体（林农）应该享受的政策支持以及与林业保险相关的 知识等内容。避免政府支持林业保险的随意性或因财力问题而忽视对林业保险的支持，并 以此提高林农的保险意识，促进中国林业持续、稳定发展 9。 3 结论 林业保险作为林业的重要组成部分，其发展的好坏在很大程度上影响着林业发展的进 程，同时它也是全面建设和谐社会不可或缺的一个重要方面。所以一定要大力发展林业保 险，保证林业建设的可持续性和林区经济的可持续繁荣，进而为社会经济的发展做出贡献。 通过以上分析可知，林业保险在其发展过程中，从总体上讲，主要在三个层面存在问题： 林业经营者、保险公司和政府。由于三者在主观和客观上存在的诸多问题，导致了我国林 业保险不能顺利发展。为解决这个难题，需要建立多层次、复合型的政策性林业保险体系， 加大政府的扶持力度，提高林业经营者的保险意识。 参考文献: 1潘家坪.常继锋.我国森林保险面临的机遇与挑战J.林业建设,2000,(5):2-6. 2王丹,陈珂,刘军等.我国森林保险的现状、问题与对策N.沈阳农业大学学报,2005-3-7(1):13-16. 3高岚.森林灾害经济与对策研究M.北京:中国林业出版社,2003.1-7. 4数据来源：辽宁省森防总站 1993-2002 年统计资料 5金正道.我国森林保险的现状和前景J.国土绿化, 200