093 43号 姜亚剑 浅析我国公共服务民营化的问题及对策

浅析我国公共服务民营化的问题及对策 （学院：经济法政学院 班级：093 姓名：姜亚剑 学号： 09123143） 摘要：公共服务民营化是西方新公共管理运动的主要取向，为我国城市公 共服务民营化改革提供了有益借鉴。20世纪90年代以来，我国政府在公共服务 领域逐步推行民营化的治理变革，在取得了许多成果的同时，仍然存在着许多 问题。因此，各级政府要切实转变政府在城市公共服务的角色定位，努力营造 市场环境，培育和发展社会公共组织，推动我国城市公共服务民营化改革的持 续、健康、快速地发展。 关键词：公共服务民营化， 战略， 政府组织,有效路径 一.什么是公共服务民营化 公共服务民营化，是指政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项 目，参与公共服务的生产及输送的过程 1。其中包含：政府部门通过契约外包、业务分担、 共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业 务监督，以及绩效成败的责任。 公共服务民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领域，其基本原理就是政府同 私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私人部门，将公共设施 民营化，特许设立政府企业，聘用顾问人员，分配政府赠券，出售特许权，给予补贴，以 及其他一些选择。 二公共服务民营化的优点 1. 降低成本。竞争的市场可以提升管理的效率和生产成本的降低。据学者研究，公共 服务的竞争性外包平均降低 25%30% 的成本。英国的经验显示，一度是政府财政包袱的 英国石油、英国航空公司、电信公司等转移为民营后，从 1979 年起，英国政府每年增加 50%的收入。 2. 提高服务质量。美国都市研究所比较肯塔基州和马萨诸塞州的公、私矫正机构， 发现私人机构有些微的进步；在飞机场，大众速寄系统，以及港口的经营方面，私人部门 比公共部门的确有较高的服务水准；在社会服务领域，非营利组织所承包的服务比公共部 门提供的服务好。 3. 增加选择机会。通过公共服务的民营化，政府的政策可以促进不同输送系统的发 展，使公民可以有选择服务的机会。 4. 整合民间资源用于国家发展。公共服务的民营化，也可以解决政府资金不足、智 慧不足、管理能力不足等问题，有效地将民间资源整合到国家发展之中。 5. 示范效果。由于大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争的压力，通过公共服务 的民营化，可以对政府及政府人员造成压力，促使他们改进服务，提高绩效。 三我国公共服务民营化的现状分析 1民营化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量，从而 达到更好的社会治理效果 20世纪90年代以来，我国政府在公共服务领域逐步推行民营化的治理变革。特别是近 几年，我国各个城市逐步开始开展公共服务民营化改革，并取得了不少的经验和成果。第 一，扩展了建设资金来源渠道，减轻了财政补贴压力。城市公用事业实行民营化不仅可以 从根本上减少城市政府的补贴，促使城市公用事业的运营转亏为赢，而且，为城市政府聚 集一大笔建设资金。第二，提高了资金使用效率。青岛、沈阳、鞍山等市的道路保洁、绿 化等服务，在实行竞争招标后，在服务质量不降低的前提下，节省了资金。南京、青岛、 贵阳等市在公交行业实行市场化改革后，在竞争的压力下，人车比提升，车况改善、服务 质量明显提高，长期亏损的公交行业转为盈利。第三，提升了公共服务的质量。公用垄断 企业效率低、服务质量差是一个普遍现象，公用企业己经成为消费者投诉举报的一个热点， 但是政府的全面退出使服务质量得到大幅度提升。第四，引进了先进的经营理念和管理经 验，促使国有企业改革。原来的国有企业通过与民营企业或者外资企业合资，合作经营现 有企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作 经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有企业的经营机制，提高了企业经营效益。 第五，激发了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施市场开放的行业中，由于外资涌 进和民营资本的进入，原国有企事业单位将面临着竞争的压力，过去长期以来由政府所属 企事业垄断本地区市政公共服务产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难以 维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的现象已经出现。第六，推动了地方政府 职能的快速转变。城市公共服务民营化。不仅改变了长期以来包揽所有公用事业，将很大 部分的精力用于为社会提供公共服务产品的局面，降低了公用事业的成本，提高了公共服 务的质量，而且推动了城市政府的机构改革、职能转变和政策制定，使政府退出部分公用 事业的投资运营，将主要精力用于决策，实现地方政府的行政管理从统治向治理的转变。 尽管随着我国城市的快速发展，我国城市公共服务有了长足的进步，并取得巨大的成绩。 但是，这种发展现状远远滞后于社会经济发展的要求，难以满足现实的需要。 四我国公共服务民营化存在的问题 第一，思想观念有待进一步转变。目前，民营经济在不同领域存在着不同程度的“限 进”情况，尤其在基础设施、大型制造业、金融保险、通讯、科教文卫和旅游等社会服务 业以及国有产权交易领域的投资进入很少，呈现严重的投资结构不均衡的状况。基础产业 与基础设施领域一直是民营经济投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域， 因而也是发展民营投资进入最为不足的领域。 第二，市场机制尚不成熟。一个健全、完善的市场是公共服务民营化推行的必备条件。 我国作为一个发展中国家，当前的市场机制显然还远未成熟。一是缺乏健全完善的市场竞 争机制。市场竞争机制尚未建立健全完善。就使得公共服务民营化的实践中各种违规操作 现象时有发生，造成公共服务民营化过程有效竞争的不足。二是市场准人的公开性和透明 度远远不够。在民营化过程中，如何建立一套公开、公平、公正的市场准入机制，确保各 种民间资本在平等的基础上竞争，是当前民间资本进入公共服务所面临的主要问题之一。 三是招投标机制尚不规范。尽管招标投标法对招标投标的原则、程序、法律责任作出 了明确规定，然而在实施过程中存在不少问题，违规违法现象比比皆是。四是特许经营权 的管理尚待完善。不规范的招投标机制和不完善的特许经营制度，使政府承包合同，特许 经营权和补贴，都可以通过贿赂、串谋和索取来获得。凭单制也有一系列诈骗行为。潜在 的竞标商串谋、协调行动以保持高价格。五是定价方式缺乏科学性。在公共服务产品的定 价方面，有关部门在具体审核调价方案时，没有法定预测成本的依据，没有合理利润的标 准。同时价格听证会的形式化，以及公共资金与私有资金的资本成本没有全面比较确定等 问题，使得最终的公共服务产品和服务价格在保证公平有效竞争的实现方面存在较大折扣。 第三，监管制度不完善 2。建立一个良好的监管制度，加强政府监管不仅是社会公众的 要求，也是企业的呼声。然而，我国政府现行的监管制度还很不完善。一是对监管的主体、 客体、范围、手段等的规定不够具体明确。公共服务民营化过程中，对监管的主体、客体、 范围和手段等方面缺乏明确的规定，就会造成实际管理过程中的无序与混乱。二是监管人 员队伍的素质比较差，监管队伍的构成不够合理。作为监管活动的主体，监管人员还缺乏 市场、销售、广告、客户关系、人事管理、招聘、员工纪律、采购等方面的经验，缺乏成 本意识，缺乏提高效率的有效途径和与对手竞争的经验。此外，我国在监管队伍的构成方 面也存在着问题，不利于监管职能的更好履行。三是缺乏健全、完善的责任追究制度。目 前，我国公共服务监管体制中缺乏一套完善的责任追究制度，使公共服务管理过程中存在 “责任真空”地带，为各种寻租、腐败现象的出现制造了机会。 第四，城市公共服务民营化缺乏良好的法制环境 3。公共服务改革需要有完善的法律法 规作为保障。然而，目前我国政府在法规与政策层面的作用还远未发挥出来。一是法规、 政策不到位，法规、政策滞后现象严重。随着改革进一步的发展，政府的法规与政策的滞 后现象已经逐渐暴露出来。有的己无法适应当前形势的发展，必须及时地进行修订和完善， 否则，势必造成民营化改革过程违规和无序现象的出现，成为民营化改革的绊脚石。二是 法规、政策过于宽泛，缺乏可操作性。虽然目前中央和地方都出台了一些相应的法规与政 策，但是这些法规与政策的规定普遍显得比较宽泛，不够具体，不便操作，这在某种程度 上影响到了我国公用事业民营化的推进。三是现行法规、政策的支持力度不够。虽然我国 政府也表示支持公共服务的民营化，但是同西方发达国家相比，我国政府的政策支持力度 显然还不够，表现为在某些问题上显得态度不够坚决，在某些领域态度显得不够明朗，一 些该出台的政策没有及时出台等等。这种状况的存在显然不利于我国公共服务民营化的顺 利推行。 第五，非赢利、非政府的社会公共组织发育滞后。我国长期处于计划经济体制下，社 会公共组织的发展与西方发达国家存在着显著的差距。而且，处境艰难，突出的表现为资 源不足、能力不足、自治不足和发展不平衡。 第六，政府信用缺失问题严重。由于项目合同对政府的约束力不强，政府容易产生意 向变更，破坏投资规则，损害投资者的利益，使投资者处于劣势地位，挫伤民营投资者的 积极性，也给外国投资者造成了不稳定的预期。体制转型中的不确定性及其政府官员的短 期行为、政府更迭、官员失信无不成为参与公共服务民营化的私人投资者和贷款人最大的 担心。政府规制政策的不稳定，已经成为民营企业介入公共服务的最大障碍和风险。 五我国公共服务民营化问题的若干解决办法 一、转变观念，提高认识。必须走出公共服务民营化即公共服务私有化的误区。正确 理解公共服务民营化的有关政策和知识。明确认识到公共服务民营化的必然趋势。真正的 民营化，并不会造成政府角色的消失，而只是减少了政府活动和政府职能的范围，把那些 政府做不到的和做不好的事交给民间来做，让民间参与。政府只承担政策说服、政策规划、 目标制定、监督标准拟定以及执行、评估以及修正等功能。 二、优化环境，规范政策。经过十几年的改革，我国各项法律法规逐步完善，有力保 障了民营化的发展。为加快公共服务民营化步伐，今后要进一步健全各项规章制度，淳化 民风，严谨官风，优化经济发展环境。2003年党的十六届三中全会出台了 中共中央关于 完善社会主义市场经济体制若干问题的决定出台的相关政策，对公共服务民营化是一个 2 民营化使公与私广泛接触，腐败最容易发生政府官员则从中获得私利。 3 建立完善的法律体系。加强法制建设，完善法律体系，真正做到依法行政，是推进城市公共服务民营化 的基础和前提，也是重要保障 巨大的鞭策。比如，大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化；使股份制成为公有 制的主要实现形式；个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量； 产权所有是所有制的核心和主要内容等等内容，将有力促进公共服务民营化的发展，必须 认真贯彻执行。 三、倡导公共服务顾客导向。必须明确政府机构的服务意识，倡导公共服务顾客导向。 转变观念，树立“以民为本”的服务意识；转变角色，实现由“管理者”向“服务者”的 政府角色的转换；明确宗旨，秉承人民意志，最大限度地满足人民的需求；履行权力，严 格依法行政；坚持责任、违法必究、有错必改。以此转变政府的权威心态和政府为尊的状 况，从而为公民提供更好的服务。 四、明确公共服务基本原则。公共服务是面向人民群众，这就要求提供公共产品或服 务其核心是以民为本，改善公共服务质量，必须明确以下六项基本原则：一是服务标准化， 确立监控、公布服务的标准；二是信息公开化，用最丰富的语言提供完整准确的信息，在 便于人民群众理解；三是机会选择化，无论在何处，应该提供使用者选择的机会；四是服 务平等化，对有权享受服务者给予平等的对待，提供有礼貌和帮助性的服务；五是处事公 正化，有错必改；六是效率价值化，在政府所能提供的资源范围内，经济、有效地提供公 共服务。 五、推行全面质量管理。TQM并不是新鲜事务，在企业中还存在悠久历史并起到了巨大 作用。对于政府来说实施公共服务民营化，就是要站在企业的角度来看待公共服务，利用 企业的办法来实施公共服务民营化，在公共部门推行全面质量管理。也就是说，政府在实 施公共服务民营化的过程中，要广泛动员，全民参与，以各种科学方法改进组织的管理与 服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意。在政府机关推动全面质管理， 逐渐完善其实施程序、实施标准、达到良好绩效，还必须政府机关锲而不舍，做出不懈努 力。 六结束语 公共服务民营化是当前和未来一段时间内世界性政府再造的重要手段，也是我国行政 改革的重要措施。公共服务民营化后，政府并不能与之完全脱离，民营化可以通过许多不 同的技术与方法来实现。各级政府应当善于学习，善于创新，针对具体实际，灵活运用多 种技术方法，推动民营化的进程。 参考文献： 1易新涛.我国城市公共服务民营化发展的现状及有效路径 2008.12 2王乐夫