三元结构视角下农地流转利益机制探析

三元结构视角下的农地流转利益机制探析 张燕 1 熊玉双 盛璐 （华中农业大学 文法学院，湖北 武汉 430070） 摘要：本文以农地流转与农业农地、 资本和劳动力三要素之 间的关系为视角，分析了当前我 国农地流转之困境，即农地产权 主体缺位，城 乡金融资源配置不平衡，农村劳动力结构失衡； 剖析了农地流转困境之原因：农地产权制度不完善， 农村资 金投入不足，城 乡收入二元分割。 从农地产权制度、农村资金投入、农村劳动力结构角度，提出了完善农地、资本、劳动力三元 结构协调机制的对策。 关键词：农地流转；三元结构；资金供给；人力支持 On The Interests Mechanism Of The circulation Of Agricultural Land Under The Perspective Of Ternary structure ZhangYan Xiong YuShuang Sheng Lu (School of Law and Literature, Huazhong Agriculture University, Hubei, Wuhan 430070) Abstract: The article takes the relationships between the circulation of rural land and the agricultural land , the rural capital and the rural labor as perspective,and analyses the plights of the circulation of rural land of our country in recently,which are the lack of main of the property right of rural land, imbalances of the financial allocation of resources in urban and rural areas and the imbalance of the structural of the rural labor force.And this article dissects the reasons why the plights mentioned above are that the imperfection of Agricultural land property rights system , the lack of capital investment in rural areas and the divided dual urban-rural income. The article attempts to research the system of the property rights of Agricultural land, the Capital investment in rural areas and The structure of the rural labor force, with the hope of giving some good suggestions on constructing the agricultural land transferring system. Key words:Transferring of agricultural land;Ternary structure;Capital supplying;Labor supporting 扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和 改善民生，重点难点在农民。稳定农村土地承包关系，建立健全土地承包经营权流转市场， 规范土地承包经营权流转，有利于促进农地的规模化经营。但是如何开展农地流转，如何 在实现农业各要素结构优化的基础上实现农地顺利而有序地流转，是值得思考的问题。 1本文为 2008 年武汉市社会科学研究基金项目武汉城市圈建设中农村土地流转法律问题研究 （项目编 号：4006-086037）阶段性研究成果；其中部分调查得到 2008 年上海市科技兴农软课题解决上海农业贷 款难问题研究 （项目编号：4006-086047 ）资助。 作者简介：张 燕（1968） ，女，湖北恩施人，华中农业大学文法学院法学系副教授，法学硕士，硕士 生导师，主要从事农村经济法研究； 熊玉双（1984） ，女，湖北武汉人，华中农业大学文法学院经济法专业 2008 级硕士研究生； 盛 璐（1986） ，女，浙江金华人，华中农业大学文法学院经济法专业 2008 级硕士研究生。 2 一、农地流转之困境分析农村农地、资本、劳动力三元结构异位 当前，随着国际金融危机的纵深发展，尽管强调三农问题是国家发展的重中之重，但 由于三要素大幅度净流出、农地被大规模占用、资金在银行商业化改革中被大量从农村抽 走、农村劳动力外流以及农村内部需求不足等问题的存在，都使得实现农地流转顺畅进行 受阻。 （一） 农地产权主体缺位，流转保障机制不健全 在我国现实的农地制度中，农村集体农地的转让受到了国家的严格限制，集体同时扮 演着农地所有者与经营管理者的双重角色，没有确立农户享有土地使用权、转让权、使用 和转让收益权的市场主体地位，进而导致各利益主体行为不规范，利益分配也不合理，农 地制度难以形成有效的激励和约束机制。同时，政府在征用农地时给予农民补偿价款的数 额远远低于农地的市场交易价格，实质上侵犯了农民的土地使用权、转让权、使用和转让 收益权，也使得规范的农地市场难以形成。 农地在流转过程中的不规范操作，侵害了农民的切身利益，同时造成了有限国土资源 的大量流失。更为重要的是，当前农村的社会保障体系不完备，农民进行农地流转顾虑重 重。课题组调研了武汉城市圈内的相关村镇，发现社会保障体系健全和完备的地方，其农 地流转机制比较有序和规模化；反之，农地流转还没开始起步或者虽已起步了，但流转机 制不健全。农民普遍关心的是：若将自己的农地承包经营权流转出去，就得有顺畅的社会 保障机制，尤其是养老保险；否则，农民不会流转自己的农地承包经营权。 （二）城乡金融资源配置不平衡。 农村金融体系近几年来虽然已经基本形成，但仍然存在城乡金融资源配置不平衡、农 村金融机构有限、覆盖率低、竞争不充分、金融产品单一和农村金融教育滞后等问题。金 融机构对农业和乡镇企业的贷款所占比重较低，而且农户存款大于贷款，存贷差逐年扩大， 农村资金大量外流，进而导致农民融资困难，农业大规模产业化经营缺乏天然资金支持。 课题组在对上海市各区相关乡镇的调查中发现，虽然国家有关于农民信贷支持的政策，但 由于农民的土地使用权不完整，缺乏向银行贷款时须提供的抵押担保，因此实际上农民很 难获得乡镇银行的信贷支持，即使能够获得贷款，也是小额贷款。所以，在缺乏农业资金 投入的情况下，实现农地流转，进而促进农业的大规模经营是困难的。 （三）农村劳动力结构失衡 改革开放以来，随着市场经济建设的推进，城市劳动力市场逐渐放开，大量青壮年农 民离开农地，进城务工，致使一方面留在农村从事农业生产的人大部分是老人、妇女和小 孩；另一方面，有的外出务工的农户将自己承包的农地转让给其他农户耕种，未签订任何 契约，无形之中他们的农地承包经营权被虚化。随着农村大量青壮年劳动力的转移,懂经营、 善管理、具有一定科技头脑的乡土人才大量流失，并且这种状况对农村青少年学生的思想 产生了很大的冲击，致使农村劳动力的智力状况与建设社会主义新农村的要求不适应。解 决农村剩余劳动力转移与智力资源流失之间的矛盾，已经成为推进社会主义新农村建设的 当务之急。 二、农地流转困境之本源剖析以农业要素三元优化结构为标准 在金融危机的大背景下，于如何帮助农民工顺利就业、促进农民增收的时代呼声中， “农地流转”已经不再是可否流转的问题，而是应该寻找制约农地流转的相关因素，进而 探寻促进农地有序流转有效机制的问题。在影响农地流转的诸多因素中，农业要素成为重 要的影响因素。现对其分析如下： （一）农地产权制度不完善，相关保障机制不健全 其一，农地产权残缺。这主要表现为农地产权缺乏排他性，承包经营权缺乏明晰性、 安全性和稳定性。农地产权残缺导致了农户农地投资积极性受挫，降低了农地的边际生产 3 率，使农地的边际收益曲线位于较低的水平上，致使农村农地需求不足，同时,农地产权的 残缺降低了农村农地承包权交易价格，农户农地承包经营权转让收益因此而下降,进而减少 对农村农地市场的供给。 其二，政府对农地的保护力度欠缺，监督机制不健全。长期以来我国农地保护政策一 直是重数量、轻质量、重利用管理、轻农地资源环境保护，因而导致许多地方农地基础设 施老化而不配套，农地抗灾能力低，高产稳产的标准粮田比例偏小，大量农地被粗放利用， 农地浪费现象严重。此外，我国现行农村农地保护方式多侧重于行政方式保护，且以行政 审批为基础，这对地方政府追求经济发展目标而发生的圈地行为难以起到有效的制约和监 督作用。卢梭认为，“要在法律还充满活力的时候设立监察官，因为一旦这种活力消失了， 任何事情就都没有希望了；一旦法律不再有力量了，那么任何合法的东西也就不再有力量 了”。 1 因此在政策和法律做出之时，也应有相应的监督配套措施来保证其在实践中落 实。 （二）农村资金投入不足 实践证明，农地和劳动力要素在农业增长中的地位和作用呈逐渐下降趋势，而逐渐成 为农业资本要素发挥作用的载体。新农村建设对资金的大量需求与农村资金严重外流相矛 盾：通过基层国有商业银行的贷款权限上收，使其演变为单纯的吸收存款机构，并将吸收 的大量农村资金通过上存流向中心城市和经济发达地区；邮政储蓄抽取了大量的农村资金， 通过将其转存于央行而导致资金从农村流入城市；农村信用社在赢利动机的驱使下，通过 “农转非”、存转资金、网上拆借和购买国债等方式把资金更多地投向获利机会较大的非 农领域；各商业保险开办存款性的保险业务，抽走了部分农村资金，集中调往城市使用， 加剧了农业资本的稀缺；货币资金由农业流向工业，由农村流向城市，形成农村金融的 “资金慌”，从而导致农民融资困难，农业产业化经营步履维艰 2 。 （三）城乡收入二元分割，新农村建设的智力支持和人才保障缺位 在城市居民能够轻易获得较高经济收入的同时，由于农业生产经济效益低，风险较大， 收入具有季节性，农民在商品交换中常常处于不利地位，这种城乡收入差距客观上造成了 城市居民与农村居民间社会经济地位的不平等。由于农民进城务工获得收益的机会比单纯 务农高，因此，在外出务工收入比在家务农收入高得多的情况下，青年农民便会产生厌农 心理。 大量农村劳动力流出，尤其是离开农村、农业进入城镇进行非农产业就业的农村劳动 力多数是相对优秀的农村劳动力，这不仅降低了农村劳动力整体素质，同时也降低了农村 人力资本存量，使得农地的规模化经营缺乏劳动力的支撑。长期来看，这些都不利于农村 经济的可持续发展，最终将阻碍国民经济的长期、健康、有序发展。 三、农地流转之利益诉求完善农地、资本、劳动力三元结构协调机制 建立健全农地承包经营权流转市场、稳定农地承包关系、强化对农地承包经营权的物 权保护，对于提高农地利用效率，保护农民经济利益起到重要作用。虽然不少学者也对农 地流转进行了相应研究，但很少涉及对农地流转之要素市场的深入研究，笔者认为完善农 地流转利益机制，应该从农地流转的要素市场方面深入考虑。 （一）完善农地产权制度，健全农地流转机制 首先，完善农地产权制度。有学者认为，评判一个发展中国家的土地制度好不好，关 键看农民是否享有分享地租增值收益和土地资本化收益的权利，是不是分享了全部的土地 农用地租等。 3 2009年中央一号文件提出，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地 用途，不得损害农民土地承包权益。只有把承包关系稳定下来，把农户的农地使用权明确 下来，才能使农地流转有更多空间，也才能增加农民投资农地的积极性，以及阻止农地撂 荒和实现农业生产的规模化经营。因此，一方面应继续落实农村的二轮延包合同；另一方 4 面要进一步巩固农户的承包权并确保承包期内对农地的自主使用权、收益权及转让权。与 此同时，还需在法律上确认农地承包经营权的物权性质，将政策和有关规章认可的农民对 农地的使用权上升为法律，并使农民农地使用物权能符合“法定主义原则”。 4 印度政 府由于对农地流转的立法与行政干预不足，仅仅依靠市场的力量来推动农地的合理流动， 导致农地及其他生产要素不能实现有效的配置与优化组合。因此，应将市场机制与立法和 行政机制有效结合起来，推动我国农地的有序流转。 其次，实行征地制度改革。征地制度改革不仅涉及到农地资源的保护与国家投资建设 和宏观经济的发展，而且涉及到农民切身利益和农村社会的稳定。由于我国现行的征地制 度存在农地征收的公共利益界定不明，征地补偿基数确定不科学，征地补偿费用标准偏低， 补偿安置方式单一，失地农民生活缺乏安全保障等严重问题，因此应严格区分公益性用地 和经营性用地，缩小征地范围；规范征地程序，完善补偿办法，提高补偿标准；拓展就业 安置途径，为失地农民提供社会保障。 最后，发展流转服务组织。黑格尔认为，“在同业公会中，个人发挥自己的技能从而 谋求一切可以谋求的东西那种所谓自然权利所受到的限制，它从自己意见和偶然性中，从 自己危险和他人危险中，解放出来，并得到了承认和保证，同时又被提升为对一个共同目 的的自觉活动。” 5 在美国，政府通过实行一系列旨在减轻农村地区市场失灵的联邦项 目，实现了对农村社团的扶持，农村社团也不断发展壮大。 6 在日本，政府积极培育与 扶持中介组织,并对它们的活动加以规范，民间中介组织在促进农地流转中发挥着重要作用。 因此，我国在有条件的地方，可以鼓励发展流转服务组织，诸如农民合作经济组织和市场 中介组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务， 促进农地流转的顺利、有序与可持续地进行。 （二）加大对农村资金的投入，为农地流转提供资金支持 其一，提高财政补贴效益。课题组在对武汉市蔡甸区的新农村建设示范村的调研中发 现，村委会一般实行村务公开制，对于农民的种粮补贴的发放方式是：发给农户一张专门 的银行卡，由区财政将补贴款项直接通过银行卡支付到农户手中，避免了村镇一级政府截 留补贴款项。因此，财政对农村和农民的粮种补贴等转移支付要全面实行财政国库直接支 付制度，能够分配到农户的要尽量通过银行卡的方式直接支付到农户，能够落实到项目的 要直接支付到项目实施方，这样才能切实避免地方各级截留挪用转移支付资金的问题，让 国家的惠农政策落到实处。另外，要变间接补贴为直接补贴，变流通环节的补贴为生产环 节的补贴，变价格补贴为对农民的收入补贴。现有财政支农资金的总量有限，应该合理界 定财政支农资金投向，即只有明确资金投放重点，才能提高资金使用效益。 其二，加大农村社保改革的财政投入。应在农村合作医疗保险的基础上，进一步在农 村推行养老保险，让广大农民更大程度地感受到国家的惠农政策和新农村建设的成效。因 此，要实现养老保险的全国统筹，逐步建立城乡一体化覆盖全社会的社会保障体系：建立 家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度；建立农村最低 生活保障制度；在城乡之间公平分配卫生资源，建立与农民承受能力相适应的以大病统筹 为主的互助合作医疗制度。通过健全社会保障体系，也可以增加农民的社会安全感，降低 农村青年劳动力的厌农情绪。解除农民进行农地流转的后顾之忧，为农地流转提供可持续 的劳动力资源。 其三，创新我国农地金融制度。农地金融制度的介入催生了农地解放，使农民赖以谋 生的农地真正成为农民的财产；同时，农地金融制度创新有利于促进农地流转，鼓励农民 进行农业长期投资，加速从传统农业向现代农业转换的进程。美国政府采用信贷支持、政 策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，鼓励家庭农场规模适度扩大，促进农地流转。 正如2009年中央一号文件也提出，要加快推进农村金融改革，建立引导信贷资金和社会资 5 金投向农村的激励机制。从某种意义上说，建立农地金融制度对加速我国农地流转以及促 进传统农业向现代农业转换具有重要意义。有学者认为，应用立法手段保障农村金融对农 业发展的金融支持，由政府提供持续的正向激励措施扶持农村金融机构，农村金融机构提 供宽松优惠的贷款条件支持农村经济发展，通过建立农业保险制度来降低农业经营风险。 7 发挥政府对农村金融机构的正向激励措施，为农业生产提供金融支持，可以激发农民 种粮的积极性，同时有利于农地流转的顺畅有序进行，促进有条件的地区农地的适度规模 化经营。 （三）优化农村劳动力结构，为农地流转提供智力支持 其一，促进城乡协调发展，保证农民与农地、农村的双重分离。当前，国民经济的发 展越来越受到城乡二元结构的影响，国内有效需求不足；此外，耕地减少，农民种粮积极 性受挫，物价出现周期性的上涨，城乡矛盾突出。因此，必须统筹城乡发展，加强农业的 基础性地位，激发广阔农村的巨大需求，促进国民经济增长由第二产业拉动为主转变为一 二三产业协调发展带动，扩大农村劳动力就业渠道，形成城乡一体化发展格局，保证农民 与农地、农村的双重分离，优化农村劳动力结构，为农地流转的顺畅进行提供有效的劳动 力资源。 其二，加大对农村人力资本的投入。农民是新农村建设的价值主体，更是新农村建设 的创造主体，建设新农村，应发挥农民的主体作用。而要留住人才，必须对广大农民进行 培训，进行各种形式的法制观念教育、集体主义教育和科技文化教育，提高农民的整体素 质。要积极发展农村职业教育，明确我国农业、农村新世纪的发展目标，深化教育改革， 以各种形式、多种途径、多种机制办学。同时专业和课程设置要适应农村经济发展要求， 使得通过农村的职业教育能为农村经济发展培养出大批留得住、用得上、能为当地推广科 学技术、促进经济发展的实用型人才。 8 从而为发展高产、优质、高效的现代农业提供 智力支持和人才保障，促进农地流转的顺畅进行，在有条件的地方发展农地的适度规模经 营。 四、结束语 新时期，开展农地流转已是大势所趋，在推进农地管理和使用制度改革上，应坚持农 村基本经营制度、稳定和完善农地承