id71稿件更换-商品住房市场宏观调控机制的构成分析

商品住房市场宏观调控机制的构成分析 姚玲珍 唐旭君 【摘要】 自 2002 年以来我国开始对商品住房市场进行干预，至今已近十年时间。近来，商品住房市场宏 观调控的手段越来越多，力度越来越大，但效果确差强人意。因此，商品住房市场调控急需理论和经验的 支撑。但国内外相关研究并不丰富，加之国内商品住房市场的特殊性，可借鉴的研究成果更是屈指可数。 本文拟对商品住房市场宏观调控机制的构成进行分析，以为后续研究奠定基础。分析认为商品住房市场宏 观调控是一个包含调控主体与客体、调控对象、调控目标和手段、调控效果在内的有机整体，该整体中各 要素的相互作用形成了商品住房市场宏观调控机制。 【关键词】商品住房市场、宏观调控、调控目标、调控手段、调控机制 【中图分类号】F293.3 【文献标识码】A The composition analysis of government regulation and control on private housing market 【Abstract】From 2002, the Chinese government had began to regulate and control the private housing market. In recent years, the tools for regulate and control the private housing market were more and more, and its impacts were become greater and greater, however, the results were not satisfied. Therefore, we need some theories and rules from empirical analysis to guide the private housing market regulation and control practice. However, such kind of research are not more enough, especially for the Chinese housing market. This article focuses on analyzing the composition of government regulation and control on private housing market to be the foundation of the following research. The conclusion of this analysis is: the governments private housing market regulation and control are composed of the subject and object, goals and tools, result and feedback. Such components interact with each other, and compose the private housing market regulation and control system. 【Keywords】private housing market, government regulation and control, goals of regulation and control, tools of regulation and control, regulation and control system 作者简介： 姚玲珍（1967 -） ，女，江苏吴江人，上海财经大学国际文化交流学院院长，经济学博士、 教授、博导，研究方向：房地产经济理论与政策。 唐旭君（1978-） ，女，四川成都人，上海对外贸易学院讲师，上海财经大学博士生，研究 方向：房地产经济。 作者联系信息 联系地址：上海市嘉定区芳林路 668 弄 240 号 401 （201802） 联系电话电子邮件： 引言 商品住房市场宏观调控已经成为中国政府和民众关注的焦点，2010 年初至今的一年时 间里，中央政府以启动了三次综合性宏观调控。宏观调控的合理目标是什么？采用怎样的 手段能达到这样的目标？这些手段又如何产生作用？调控将对商品住房市场产生怎样的中 长期影响？这些问题都值得理论界探讨。但商品住房市场宏观调控在国外的实践经历并不 丰富：美国等西方国家由于人地矛盾并不突出且倾向自由市场，因此不存在住房市场调控 问题；而亚洲国家的商品住房市场调控开始于八十年代，在 1997 和 2007 年两次金融危机 前后才较频繁使用。因此，相关研究并不丰富，也不系统。 “房地产宏观调控机制”这一术 语在理论和实务界时有见到，但鲜有学者对何为商品住房市场调控机制、商品住房市场调 控机制由哪些部分构成进行分析和论述。因此本文拟在这一方面进行探索，以为后续研究 奠定基础。 一、 商品住房市场宏观调控的目标 从中央和上海的商品住房市场宏观调控文件中经常看到宏观调控目标的直接或间接表 述。如 2002 年 8 月，建设部等部门在关于加强商品住房市场宏观调控促进商品住房市场 健康发展的若干意见 （建住房2002217 号文）中指出： “部分地区出现了房地产投资增 幅过大、土地供应过量、市场结构不尽合理、价格增长过快等问题” ，并逐步将“控制房地 产开发投资过快增长”作为当时商品住房市场调控的第一个操作目标。2005 年 3 月，在上 海商品住房市场价格持续高涨的情况下，上海市政府下发了关于当前加强商品住房市场 调控促进商品住房市场持续健康发展的若干意见 （沪府发20056 号） ，明确了以“继续保 持商品住房市场基本稳定，努力实现供求总量基本平衡，并力争做到供略大于求，使商品 住房价格涨幅进一步下降”的具体调控目标。2010 年 1 月，国务院办公厅关于促进商品 住房市场平稳健康发展的通知 （国办发20104 号）中提出以 “稳定市场预期，促进商品 住房市场平稳健康发展”为目标。 从以上列举的这些上海商品住房市场调控目标中可以看出，调控目标在层次和内容方 面均有差异，一方面反应了商品住房市场环境的变化，另一方面也说明商品住房市场宏观 调控目标的复杂性。而商品住房市场调控应包含那些目标，它们之间的关系如何？本书对 此做了思考并提出了商品住房市场调控的目标体系，见图 1。商品住房市场宏观调控的目 标由核心目标、中间目标和操作目标三个层次构成。 （一）核心目标 第一章中提到，按照政策调整对象的不同，可以把政策分为经济政策和社会政策。商 品住房市场宏观调控中的政策属于经济政策，是政府为了达到特定经济目标而针对商品住 房市场经济活动的运行及其运行环境所采取的措施。 经济政策和社会政策的核心目标集中体现为效率、稳定与公平 1。经济政策更加侧重 效率与稳定；社会政策则主要解决公平。住房政策中的“公平”问题交由公共住房政策解 决；而商品住房市场宏观调控政策需要保证商品住房市场的“效率”与“稳定” 。 操作目标 核心目标 中间目标 供求总量平衡 供求结构合理住房价格稳定 “效率” 商品住房市场的资源有效配置 “稳定” 商品住房市场的稳定健康发展 稳定 住房 价格 变化 预期 调整 商品 住房 供给 总量 调节 商品 住房 需求 总量 打击 住房 投机 需求 控制 住房 投资 需求 引导 住房 消费 需求 供应 结构 匹配 需求 结构 （二）中间目标 要达到商品住房市场“效率”与“稳定”的核心目标，要从供给、需求和价格三个方 面来考虑。 供求关系决定了短期价格水平及市场波动。因此，要稳定商品住房市场的途径就是保 证供给与需求的总量平衡和结构合理，同时稳定住房价格预期。 理论上说，市场机制是实现资源有效配置的最佳途径，即帕累托最优（Pareto Optimum）的实现是以完全竞争市场为前提的。但在现实中生活中，不存在完全竞争市场， 商品住房市场更不是一个完全竞争市场。因此，需要运用经济政策来纠正市场“失灵”现 象，达到“效率”目标。在商品住房市场中运用政策影响价格，并通过价格和其他政策来 引导商品住房的供给与需求，以达到商品住房市场中土地、资本及其他资源的有效配置的 “效率”目标。 （三）操作目标 分别针对三个中间目标，设定具体的操作目标。以“供求总量平衡”的中间目标为例： 如要达到供求总量平衡可以从供给和需求两方面入手。在调控的不同阶段，同时根据土地 资源状况，可以选择仅调整需求总量、仅调整供给总量或供求总量同时调整的方式。在选 择供求同时调整时，需注意调整供求的各种手段之间的协调 1。 从以上分析可以看出，前两个层次的目标在商品住房市场调控中相对稳定，但操作目 标及其作用方向会随着时间和商品住房市场状况变化而改变，需解决当前商品住房市场上 存在的问题，具有较强的针对性。 1 上海商品住房市场调控实践中就曾出现，以稳定住房价格为中间目标的时期，在供不应求的背景下，土 地供应方式的改变减少土地供给，进而减少了新建住房供给的情况，其结果是价格的继续上涨。 图 1 商品住房市场宏观调控目标 二、 商品住房市场宏观调控的手段 宏观调控手段也称为宏观调控工具，是指为了达到政府宏观调控目标所采取的具体措 施。政府可以通过各种经济、行政和法律手段对商品住房市场实施直接或间接的调控，因 此可用于调控商品住房市场的手段很多。上文提到，商品住房市场宏观调控政策属于经济 政策，从经济政策看，其手段一般有财政政策、金融政策、行政管制和法制约束四大类 2。 而对于某一行业或领域而言，产业政策有着重要的指导性作用。此外，商品住房市场的特 殊之处在于城市新增住房用地主要由政府供应，政府不仅是商品住房市场的监管者，同时 也是商品住房用地市场的参与者，因此，土地政策成为商品住房市场调控的重要手段。基 于以上分析，同时考虑世界各地及上海商品住房市场调控实践，本书将商品住房市场宏观 调控的手段划分为六个大类：产业政策、土地政策、财政政策、金融政策、行政管制和法 制约束。 （一）产业政策 产业政策是一个国家的中央或地方政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的 各种政策的综合 3。房地产产业政策是由国家对房地产业在国民经济发展中的整体定位决 定的。不同的产业政策会限制或促进房地产业的发展。具体而言，产业政策主要包括：产 业结构、产业布局、产业组织和产业技术四个方面 3。而在一定时期内统领各种产业政策 方向的是产业规划，因此在房地产产业政策调控中产业规划政策显得尤为重要。 房地产规划管理是对房地产规模总量和结构的控制，房地产规划管理的类型从管理层 面上可分为中央规划和地方规划；从时效上可分为中长期战略规划和年度计划；从具体内 容上可分为土地规划和房产规划。房地产规划管理从程序上可分为规划的制定、实施及反 馈等。 在我国每五年制定的国民经济总体规划中，对房地产业的中期发展方向进行了论述。 在此规划指导下，房地产管理部门及各地方政府会制定房地产业的具体产业规划要求。而 住宅产业作为房地产业的重要部分，其在房地产业中的定位和规划也会影响商品住房市场 的发展。 （二）土地政策 世界各国的土地所有制性质差异较大，但如果城市土地总量有所增加，即城市建成区 面积扩大，其新增土地都是由政府提供。因此，一个地区所处的城市化阶段影响着政府运 用土地政策实施调控的力度。在处于快速城市化阶段的地区，土地政策将成为商品住房市 场调控的有力武器。 政府利用土地政策可以对商品住房市场实施直接或间接的调控。土地政策的直接调控 主要是通过政府的新增土地供应来实现，土地政策的直接调控手段包括：土地出让总量、 土地出让结构和土地出让方式。此外，政府还可以通过土地政策对商品住房市场实施间接 调控，其手段主要包括：土地二级市场交易管理、土地规划管理和土地使用管理（如闲置 土地管理） 。 （三）财政政策 商品住房市场调控的财政政策可分为财政收入政策与财政支出政策。 商品住房市场调控的财政收入政策主要指商品住房税收政策。在商品住房开发、流通 和持有阶段中存在各种税收，它们主要对商品住房的取得、保有和转让三个环节征税，因 此，商品住房相关税种体系包括：商品住房取得、保有和转让环节税种。税收调控政策是 指政府通过设置税种、调整税率、税收优惠和减免等措施参与房地产收益的初次分配和再 分配过程。 商品住房市场调控的财政支出政策主要分为两类：一类是政府财政对房地产的直接投 资，建造保障性住房，即保障住房政策；另一类是政府通过财政补贴的方式，对包括中低 收入居民在内的特殊群体的居住消费进行补贴，即住房补贴政策。保障住房政策调控指政 府公共住房管理部门通过调整保障住房子市场供需和价格来间接干预商品住房市场供需和 价格的行为。住房补贴政策调控是指通过住房补贴的方式，在增加居民的住房支付能力的 同时，增加了住房需求，特别是普通商品住房的租赁和购买需求，以间接干预商品住房市 场供需和价格的行为。这些财政支出政策体现了国家对居民居住权的保护，也称为住房保 障政策或公共住房政策，它们在保障居民基本居住权利的同时，影响着商品住房市场，成 为商品住房市场的间接调控工具。 （四）金融政策 商品住房市场调控的金融政策可分为货币政策和信贷政策。 货币政策的商品住房市场宏观调控指政府可以通过利率及存款准备金率的调整，间接 地调节资金投放商品住房市场的价格和数量，从而影响商品住房市场经济活动。我国实施 商品住房市场宏观调控的货币政策手段主要包括法定存款准备金（影响信贷资金总量） 、贷 款基准利率（影响信贷资金价格）等。货币政策工具是各种商品住房市场调控工具中最特 殊的一种。因为货币政策的调整不仅影响商品住房市场，同时会影响整个国民经济。因此， 货币政策的调整有时并非完全出于对商品住房市场宏观调控的需要；但是，货币政策的调 整一定会对商品住房市场产生影响，也因此在做出货币政策决策时，应考虑其变化对商品 住房市场的影响。 房地产业是资金密集型产业，其供给和需求都离不开银行贷款。因此，信贷政策工具 是商品住房市场宏观调控的有效手段。信贷政策涉及商品住房开发和销售两个环节的两类 贷款：商品住房开发贷款和个人住房按揭贷款。信贷政策调控主要指金融机构在发放各相 关贷款时，对贷款人或贷款机构资格的限制、贷款合同条件的限定等。 （五）行政管制 行政管制手段是指政府在职权范围内颁布行政命令、指令、条例、规定和采用其他行 政措施，对商品住房市场经济活动进行组织、指挥和调节。行政管制具有权威性、垂直性 和强制性的特点。 在商品住房市场宏观调控中，主要有以下行政管制手段： 1、价格管制 广义的价格管制包含价格控制和价格管理两个方面，而狭义的价格管制主要指价格控 制。价格管理的方式包括发布指导性价格、价格审批制度等；价格控制的方式包括发布指 令性价格、设定价格上限或下限等。从世界各国的调控实践看，商品住房市场调控中的价 格管制包含管理和控制两个方面。在市场经济中，除特殊时期 2外，很少对商品住房市场 实施价格控制，多以价格管理为主。 同时，住房价格有两种形式：所有权价格和使用权价格，即房价和房租。政府可以对 两种价格形式实施管制。住房价格将同时影响供给和需求，因此，通过房价管制发挥价格 杠杆作用，可以对商品住房市场实施直接的干预。通过租金管制，可以对房地产租赁市场 的租金收益进行调节，影响住房租金/价格比，同时影响住房租赁市场和交易市场，也能起 到调控商品住房市场的目的。 2 如恶性通货膨胀发生的时期。 2、外资管制 外资管制政策工具是指政府外汇管理部门和商务管理部门对境外资本在境内参与住房 开发、投资和消费的行为进行直接或间接管制。由于外资进入国内商品住房市场的具体流 向不同，外资管制可能对国内住房市场产生不同的影响：当外资主要以独资开发企业和合 资开发企业进入国内住房市场的供给部门时，在其他条件不变的前提下，严格的外资管制 将抑制住房供给并促使价格上涨；相反，当外资主要以机构投资者或投机者的身份进入国 内住房市场的需求部门时，严格的外资管制将限制国内市场的境外住房需求，并促使价格 下降。 从国际经验来看，本币升值预期强烈时，经常引发外资机构投资者和投机者进入境内 住房市场。因此，合理的外资管制政策对商品住房市场具有积极意义。 3、期房政策 期房政策工具是指政府住房交易管理部门对预售商品住房（即商品期房）的预售期长 度、预售人资格、预售比率、定金比率及预售资金管理等进行调整，以干预商品住房市场 供需在现房子市场和期房子市场之间的转移。期房市场作为期货市场在住房市场中的对应 部分，从制度安排上来看不仅具有风险分散的功能，而且也在一定程度上具有现房价格的 稳定效应 4 。 期房的定金及预收款是开发商的融资来源，2010 年我国房地产开发资金来源中定金及 预收款占 26.24%3。在资金充裕的时期，期房政策工具的调整并不影响住房市场总体的供 给水平，开发企业可以选择进入期房市场进行销售或者进入现房市场进行销售；在资金短 缺的时期，期房政策工具的调整将影响开发资金的投入，从而影响商品住房供应总量。期 房政策工具的调整对住房需求的影响比较复杂，一般认为期房子市场管制环境越宽松，则 住房投机需求越旺盛，这也导致很多政府为打击住房投机而加强对期房子市场的管制。 （六）法制约束 法制约束是指政府依照一定的立法程序，建立商品住房市场经济运行的准则，并通过 司法、执法活动对特定社会经济现象进行管理的一种手段。法制约束具有严肃性、普遍适 用性和稳定性的特点。 目前，我国房地产立法领域已经形成了以物权法 、 城市房地产管理法 、 土地管 理法 、 城乡规划法 、 合同法为基础，以最高人民法院关于审理涉及国有土地使用 权合同纠纷案件适用法律问题的解释 、 最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件 适用法律若干问题的解释两大司法解释等为补充，其他相关法律、法规及部门规章等规 范性文件为辅助的商品住房市场调控法律体系的基本框架。 三、 商品住房市场宏观调控机制的构成 商品住房市场宏观调控是一个复杂的系统，由如下四个部分组成（见图 2）： （一）调控主体与客体 商品住房市场宏观调控的主体指制定和执行各种宏观调控手段的行为主体，具体地可 分为决策主体和执行主体。商品住房市场宏观调控的决策主体是一个国家的行政及经济管 理机构，即中央政府、地方政府和中央银行。他们对关系国计民生以及国家经济运行稳定 的商品住房市场富有监管和调节的责任。同时他们是有权采用以上所述调控手段对商品住 房市场进行调控的行为主体。在我国，这个调控主体具体包括：国务院、建设部、国土资 3 数据来源：中经网统计数据库，网址：:2127/，2011 年 2 月 22 日。 源部和监察部、财政部和国家税务总局、人民银行、银监会和外汇管理局以及地方政府的 相应权力机关。商品住房市场宏观调控的执行主体主要是地方政府和商业银行。地方政府 及其相关机构是执行中央和地方的各项商品住房市场调控政策的行为主体。商品住房生产 和消费中对金融的高度依赖决定了商业银行在商品住房市场调控中的重要性，它是金融政 策的执行主体。 商品住房市场宏观调控的客体指商品住房市场参与者，包括市场供给方和需求方。在 新建商品住房市场上的供给方主要是房地产开发商，在存量商品住房市场上的供给方主要 是拥有存量住房的居民家庭和机构；而商品住房市场的需求方主要是需要住房用于居住、 生产和投资的居民家庭和机构。 （二）调控对象 宏观调控是以国民经济的总体活动为调控对象的 5。商品住房市场宏观调控是以商品 住房市场经济活动为对象，集中体现为商品住房供给、需求和价格三个方面。调控主体运 用各种调控手段通过调控客体的行为对调控对象，即商品住房市场的供求和价格产生作用。 （三）调控目标、手段与效果 如上所述，商品住房市场调控的核心目标是保持商品住房