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行政学笔记 时间：200年 5 月 7 日 主讲人：赵成根 5 月 7 日行政学笔记 第二讲 行政组织 一、行政组织概念的内涵 所谓组织就是指按特定结构和运动规律所结合起来的一群事物的统称。这里所谓的特定结 构就是指组织内部总体与部分之间、各部分之间特定的关系与连接形式。 所谓运动规律是指组织内部整体与部分之间、各部分之间以及组织与其外部环境之间的物 质信息和能量的交换方式。 什么叫行政组织？所谓行政组织，从静态的角度来看，就是指为了完成一定的国家政务管 理职能，而依法组建的国家行政机关体系。从动态角度来看，行政组织是指国家行政机关 及其工作人员为了完成一定的政务，实现管理职能，或管理具体的行政目标而从事的各种 管理活动。 要把握行政组织的概念要注意以下四点： 1、结构视角：从结构的角度来看，行政组织就是行政权力、责任有效配置所形成的一种有 系统的结构体系。 2、功能视角：从功能的视角来看，行政组织就是国家行政机关及其工作人员为了完成一定 的政务，实现国家职能或管理具体的行政目标所结成的一个活动的有机体结构。 3、环境视角：从环境的视角来看，行政组织总是在一定的生态环境中存在运作和发展着的 结构体系。行政组织与环境之间存在着能量、信息和物质的交流、相互影响，相互作用， 相互制约，并适应着环境的变化而进行组织的自身的调整。 4、精神视角：从精神的视角来看，行政组织是行政组织成员内在精神的结合体。组织成员 的责任心、工作意识、团体观念、服务精神对组织的认同等精神要素。 组织由哪些要素所构成： 1、物质的要素：包括组织中的人、财、物等各种资源。 2、形式的要素：包括权利、责任、义务、纪律、服从等各种要素。 3、精神的要素 4、目的的要素 二、行政组织的分层化和分部化 1、什么叫行政组织的分层化？所谓行政组织的分层化是指将行政系统从纵向分为若干层次， 每一个下级的层次对上一级行政层次负责，接受上一级行政层次的领导和指挥，各个层次 所管辖的业务性质相同，管辖的地区和领域随着层次的降低而不断缩小。这就是行政组织 的分层化。它的特点主要有两个：一是纵向的各个层次之间是上下统属关系，形成命令服 从的权力关系，下级官员和部门必须对上一级层次官员和部门负责，因此构成一个等级的 支配体系，这是它的核心特点。它的优点有两个：一是权力集中，指挥统一，责任明确， 有利于行政事务的管理，政策的统一和贯彻，因此构成行动迅速，高效率的组织整体。二 是各个层次的官员管理的业务性质相同，因此，管理人的调任有一个弱点，容易造成上级 部门和人员的独断专行和草率行事。第二个特点是行政事务交由若干个层级节制的工作单 位执行和处理，每个工作单位管理的事务性质相同，管辖的地区随着层次的降低而缩小。 2、分部化：分部化是指在行政机关内部平行的设置若干部门，每个部门所管辖的范围在性 质上是部分的，不完全的。它的优点是：部门之间分工精细，各司其职，可以有效的提高 工作效率，工作上比较容易熟悉。它的弱点是：分工过于精细，容易衍生机关间的职能交 叉，机构重叠。容易产生本位主义。 三、行政组织的类型：（1）领导机关（2）职能机关（3）监督机关（4）辅助机关（5）咨 询参谋机关（6）派出机关 四、行政组织结构： 1、概念：行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织 各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。 五、行政组织体制 行政组织体制是指行政权力在不同的行政主体之间进行分配，所形成的权力配置结构，是 有关的行政主体运用行政权力处理行政事务所必须遵循的行政程序。它是一个动态和静态 相结合的概念。 行政组织体制从横向角度来看，具体的表现形式主要有两种： 一种是首长负责制；另一种是委员会制 首长制：首长制是指由行政首长个人掌管和运用行政决策权力并用行政首长个人承担相应 的政治、法律和行政责任，这种体制叫行政首长制。 它的特点和优点是： 1、事权集中，决策迅速，决策和行动能力强、反应速度快，效率高。 2、责任明确 它的三大弊端： 1、容易因为权力高度集中而导致领导者滥用权力。 2、容易因为首长个人的局限性，而导致决策的失误。 3、容易任用私人，以个人和小集团的利益凌驾于国家利益之上，进行决策，因而导致腐败。 委员会制：指由决策集体的所有成员共同掌管决策权，以少数服从多数表决制进行决策， 并对决策结论共同承担责任。 它的优点是：1、委员会的不同成员来自不同的领域、行业、阶层，因此，他们平等的掌握 一份决策权力来进行决策。 2、经过平等的讨论和辩论的过程，问题的本质就能充分的暴露出来，并能在问题本质充分 暴露的基础上来寻求更加科学的方案。 它的缺点是：它是单纯考虑数量上的决策机制，而不顾考虑决策质量差异。 行政组织体制纵向分为集权制和分权制。 集权分权制：是指权力在不同层级政府之间进行分配的某种制度。 具体的衡量指标有三个： 1、上级受下级控制的决定的数量和相对重要性。 2、上级行使权力的方式。 3、上级控制下级和上级逃避控制的实际，以及因此形成的实际的权力分布状态，以此来衡 量一个组织是集权的还是分权的。 集权制的优势是由于政治控制保持国家的统一和稳定，有利于国家集中力量，集中资源来 实现国家目标。 行政学笔记（三） 第五章 行政领导 一、领导的含义及其特点 1、领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指 挥与统御的行为过程，即指领导活动。 2、领导的特点：（1）领导是一个社会组织系统；（ 2）领导是一个动态的 行为过程；（3 ）领导是高层次的管理；（4 ）权威性。 3、 “领导”与 “管理”两个范畴之间的关系：（1）在广义或外延层次上二者 具有相等性；（2）在狭义上两者具有本质的差异性；（3）二者广义和狭义的 混合关系。 二、行政领导的含义、特点、作用 1、行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者， 依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥 等的社会活动。（重点） 2、行政领导的特点：(1)行政领导只是对“ 行政”的领导，一般不包括政务活 动，而主要指事务活动；(2)行政领导具有执行性的明显特点；（单选）(3)行 政领导具有鲜明的政治性。 3、行政领导在行政管理中的地位和作用：(1) 行政领导是行政管理协调统一 的保证；(2)行政领导贯穿于行政管理的全过程；(3)行政领导是行政管理成败 的关键。 三、领导管理工作的专业化（重点）P207 1、领导管理工作专业化：领导管理作为相对独立的专业活动，由具有领导 管理知识专长的职业“软”专家担任领导管理。领导管理工作的专门知识化推动 了生产力和社会生活各个方面的发展。美国的泰罗和法国的法约尔都是该理论 的主要倡导者。 2、领导管理工作专业化的意义。（1）实践方面，领导管理工作健康发展 的需要，纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，有利于岗上的领导管理者专 业素质的提高。（2）理论方面，准确认识领导管理工作专业化有利于领导管理 科学的建设和发展。P208 3、领导管理工作专业化的实现途径。不同于任职单位业务知识的专业化， 也不等同于领导管理学专业文凭化。（1）树立实现第二个专业化的转型意识， 抓紧自学、接受各种培训、进修、自觉地掌握领导管理理论与方法。（2）在实 践中注意总结提高，由某门知识与技术的“硬专家 ”领导管理，向具有战略决策 能力、组织指挥能力的“软专家 ”转变，成为双内行（具体业务内行、领导管理 内行）。 四、行政领导者的职位：是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与 行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的 责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的因素。（重点）行 政领导者职位的特点：(1) 职位是以“事”为中心确定下来的；(2)职位的设置有数 量的规定性；(3)职位本身具有相对的稳定性。 五、行政领导者的职权：职权就是与法定的职位相当的行政权力。是行使指 挥与统御过程的支配性影响的实质性条件。职权是权利与义务的共同表现。 行政领导者的职权与职位的关系：(1)从职权的特点来看，A 职权与职位联 系在一起，是职位衍生出来的，职位的性质决定了职权性质。职权和职位均与 个人因素无关，而与某数量规定的工作任务、工作指标、工作绩效有关。B 职 权与职位有对称关系，（单选）不得任意扩大或缩小。C 职权是法律认可的权 力。(2)从职权的范围来看，行政职权是有限度的权力，范围包括人事权、物权 、财权、组织权。 三、行政领导者的责任：是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承 担的法律后果。包括政治、工作、法律三个层面。 行政领导者责任的内容：(1)政治责任；(2) 工作责任；(3) 法律责任。（重点 ）P210 四、行政领导权威：是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础上的对 领导对象的影响力。它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果 具有重要作用或影响。（重点） 行政领导权威的意义。（1）社会经济成分、经济利益呈现多元化趋势现实 以及为现代化建设统一思想、统一目标需要行政领导权威的统领。（2）管理决 策高度科学化、现代化的社会实践中，不仅需要各级行政领导的科学决策和管 理水平，具有坚强有力的权威性。行政领导权威就是实施这种管理的核心和首 脑。 维护行政领导权威的原则。(1)维护行政领导的权威，首先决定于党中央、 国务院的权威；(2)维护行政领导的权威，还必须加强组织纪律；(3)维护行政 领导的权威，必须有一个坚强的领导核心；(4)维护行政领导的权威必须与维护 国家法律的权威统一起来；(5)维护行政领导的权威必须建立科学有序的权力分 配体系，做到合理放权。 五、民主集中制：是民主制和集中制有机结合的一种制度。民主和集中是相 辅相成、互相制约、不可分割的有机统一体。民主集中制是我国根本的行政领 导制度。 民主集中制的主要内容：(1)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的 代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；(2)国家行政机关、司法机关 都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；(3)中央和地方国家机构职权的 划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。 六、集体领导、个人分工负责制与行政首长负责制 1集体领导与个人分工负责制的含义：(1) 集体领导是集体决策、共同负责 的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决 定，必须共同遵守。(2)个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体 领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。这是保证集体领导实现的一个 重要措施。个人分工负责的工作，是集体领导工作的组成部分，分工不分家， 既要分工，又要配合，实行权责统一。 2集体领导与个人分工负责制的关系：集体领导是个人分工负责的前提， 个人分工负责是集体领导的基础。 3行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具 体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领 导制度。 七、日常的具体行政领导制度：表现为三个层面：领导与群众关系的问题； 领导与领导之间和上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。（单 选） 1处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度。加强与群众联系的方法 ，有接待日制度、对话制度、咨询制度、信访制度、通报制度、评议制度等， 是常设而不是临时应急的。（单选） 2上下级行政领导者之间联系的制度 3协调行政领导班子内部关系的制度。（1）行政领导班子要有搞好行政 管理的共识，能理智地相互配合而不是相互拆台。（2）行政领导班子应主要依 靠公开、合理的制度安排来协调内部关系。（3）应以工作成绩和客观效率来衡 量自身的行政工作效果，评估各自的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子 成员的客观准则。（重点。与领导班子素质结构结合 P219） 八、行政领导方法的含义和种类 1行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标 而采取的各种手段、办法和程序的总和。（重点） 2行政领导方法的种类： (1)领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力 的根本方法；(2)提高工作效率的具体可变的方法，又称为行政领导方式和艺术 。 九、根本的行政领导方法：1实事求是的方法：（1）一切从实际出发， 反对主观主义；（2）发挥主观能动性；（3 ）坚持用实践检验和发展真理。2 群众路线的方法：（1）虚心向群众学习，有事和群众商量；（2）领导骨干 与广大群众相结合；（3）一般号召与个别指导相结合。3矛盾分析的方法： （1 ）要具体问题具体分析；（2 、要全面的看问题；（3 ）要创造条件，做好 矛盾的转化工作。（重点） 十、行政领导方式：是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导昔、被领 导者及其作用对象相结合的形式。如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正 确处理上下级关系。（重点）几种主要的领导方式：(1)重人式、重事式与人事 并重式的行政领导方式；(2)强制式、说服式、激励式、示范式的行政领导方式 。（重点） 十一、行政领导艺术 1行政领导艺术：是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导 者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性 、随机性、权变性较强的部分。行政领导艺术的类型，从范围影响上可划分为 总体性、局部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类型上可划分为授权艺术 、用人艺术、运时艺术、处事艺术。 2行政范围影响意义上的行政领导艺术：(1) 总体性的领导艺术。(2)专业 性的领导艺术。 3行政领导事务类型上的领导艺术：(1) 授权艺术。授权就是上级授予下级 一定权力和责任，使其在一定范围内有处理问题的自主权。（重点）(2)用人艺 术(3) 处事艺术(4)运时艺术 十二、行政领导者的素质 1行政领导者素质：领导者素质首先是指构成领导者的各种内在要素，即 使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素， 以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力；其次也指这些要素 、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。 2行政领导者素质的重要性：领导者自身素质高低必然成为制约领导者权 力大小的条件，即构成权力要素。（单选）领导者，特别是优秀的领导者应具 备什么样的素质，如何据此去识别、选拔和培训领导者，包括领导者本人怎样 据此有意识地发展自己，是素质理论的核心内容。 3行政领导者素质的特点：领导者素质具有时代