七)纠纷解决机制之重构(

省人民政府水行政主管部门建立水土 保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报， 省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的 水土保持监督管理机构，应当建立执法 纠纷解决机制之重构（七） 经十七人次谈话了解到，当年政府和法院处理此事时，都忽略了两上十分重要的证据：一是某村民 责任土地证书上虽然包含所争执的三分地，但他实际耕种的水田面积大大超过证书上标明的亩数，超出 不止三分地;二是证书上的地界文字发生笔误，“二塆”与“儿塆”因谐音而写误，与村委会原始记录不 符。有人提出补充证据申请二审法院改判。我不同意。一是因为二审判决生效已超过两年，再审难度大， 太费时;二是改判之后，又会引发某村民与村民组之间的其它纠纷。因此，只宜自行和解。 开始，某村民以“二审判决已生效”为由拒绝和解。我们便摆出新的证据，又向他解释法律有关条 文。然后指出如果他与村民组长期关系恶化可能导致对他不利的后果。经十余天的反复考虑，某村民终 于同意和解。全体村民补交了三年的公粮，镇政府表示不追究任何人责任。已辞职的村民组长自动复职。 一场纠纷就此了结。 清代乾隆年间，湖北提刑按察史冯廷丞总结他在刑部二十余年的经验说：“夫狱者，愈求深则愈深， 要在适中而止，则情法两尽。”(见汪容甫文笺)。时人誉为一针见血之谈，对今天的司法行政工作 来说，也很有现实意义。 这里的调解与前面介绍的民间调解案例不同，已不再是“纯粹的“民间调解”，而是一起行政调解， 是政府出面以调解的形式解决一综复杂的社会纠纷。就纠纷的性质而言，纠纷本身表现为”行政性的” 抗缴国税，而起源却是“民事性的”三分水田的归属问题。正如文中所分析的那样，按法律的 逻辑，可以根据需要，将这起纠纷设计成两种案件。其一，以乡镇府名义提起行政诉讼，这在法律上是 完全成立的。无论从法理上还是从实力较量上，乡镇府必胜无疑。诉讼中如果村民提出三分水田归属问 题，法院将会按法律的逻辑，认定“三分水田”归属问题与本案审理的标的税收法律关系无关， 将水田归属纠纷排斥于行政诉讼程序之外，不予处理，从而达到一种“快刀斩乱麻”的效果。其二，以 抗税为由将领头人抓捕，杀一儆百。这在法律上也是成立的，被抓的人如果提出“三分水田”问题，公 安机关将会以同样理由予以驳回与本案无关。以上两种方法从法律角度都成立，而且看上去可以很 快解决问题，但正如这位司法助理员所言：“就算补交了公粮，而留下的后患则会引发更大更多的纠纷” 。“三分水田”纠纷没有妥善解决引发了全村抗税并导致村委瘫痪，如果再以强制手段解决抗税，完全 可能是火上浇油，结果难以预测。 这位司法助理员解决纠纷的手段也是灵活多样。作为国家正式工作人员，他可以正式调查案件事实， 取证、制作笔录等，但他偏偏采取不作笔录这种非正式手段。以“乡谈”这种轻松而又颇具实效的手段 获取了案件事实真相。如果他采用正式手段，乡民很可能噤若寒蝉，谁也不愿意在笔录上签字。在纠纷 解决上，他不是“从法律的眼光”出发，将“三分水田”纠纷排斥于抗税纠纷之外，而是“从生活的眼 光”或者说“从村民的眼光”出发，将两者综合起来，统筹解决。为了全面、和平地解决纠纷，恢复村 庄的安静，重整村民自治组织，乡镇府动用手中所掌握的行政裁量权许诺不再追究任何人责任，以 行政责任作为“交易标的”，换取了某村民和“弃权”和全体村民与政府的合作。一场一触即发的群体 性纠纷就此平息了。颇有兴味的是，这位乡司法助理员不仅有实践，而且有理论，居然从数百年前的一 位清代刑官笔记中，汲取了“适中而止，情法两尽”的古训，将不上大雅之堂的调解上升为艺术。 上面介绍的案情展现了在乡村社会里纠纷解决的一个生动活泼的场面。一个表面上看来属于民事纠 纷承包合同纠纷，背后涉及到行政权的行使计划生育、宅基地等;村民自治权的落实村干部多吃 多占，村民拒交提留;民法上抗辩权的行使村里不归还欠款，就拒绝承包。这些在学者及法官的专业 眼光中互不相干的法律关系，在农民的眼中实实在在地联系在一起。“承包与否”成了农民要挟政府和 村委的“质物”。 解决“承包”背后的这一系列纠纷涉及到多种行政权的运用，行政机关在解决这一纠纷中，可以将 政府可以调配的各种资源作为筹码，灵活运用到纠纷解决之中。完全可以想象，没有行政权参与其间， 这一起纠纷很难从根本上解决。若仅由法院对承包纠纷进行“快刀斩乱麻”式的审判，不仅裁判难以兑 现，而且可能会引来更多的麻烦。纠纷的多样性、复合性决定了在解决复杂的纠纷过程中，纠纷的解决 者不能仅以一个裁判者的角色行事，还需要见机行事，不时地扮演管理者、调解人甚至是律师的角色， 综合运用多种权力和资源达到纠纷解决这一最终目的。这使我们领会到为什么在乡村社会，法庭解决纠 纷经常请政府出面支持，而政府解决纠纷又经常请法庭协助。从批判的眼光出发，我们可以认为这是一 种司法与行政不分的例证，但从现实的角度，这实际上是国家权威的互助与互动。行政需要法庭出面， 以增加其解决方案的合法性和权威性法庭都认为是合法的!法庭则借助行政以增强其裁判的强制力 对抗法庭意味着对抗政府! 必须看到，不同法庭具有不同的功能，相应地就具有了各自的工作重点和独具风格的行事风格。作 为国家的正式司法机关县以上人民法院如果与行政机关过多地纠合在一起，进行所谓的联合执 法活动，将会损害司法的中立性以及权威性，但在基层社会，过度强调司法与行政的两分离是不恰当的。 一个可行的方法是将我国的乡镇法庭改造成类似英美法系国家的治安法院或其它大陆法系国家的小额法 庭。治安法院或小额法庭的一个共同点是这些机构里的所谓法官往往并不具有真正意义上的法官资格， 从事的并非是单一的裁判工作，而是集司法的、行政的职能于一身，他们与其说是法官，不如说是一定 社区的专职纠纷解决人，至于解决纠纷的手段、方式则因案而异。正如费城首席治安法官 Joseph J.Hersch 所言，治安法官的工作“更多是社会工作而不是法律工作。”美国的治安法官中很少有律师资 格的人，大部分人没有本科学历，有些甚至高尚未毕业。 89 我国实践中同现的这种法庭与公安、司法所以及其它行政机关共同解决纠纷的所谓“大调解”机制 类似于美国社会 60 年代在政府资助下设立的“近邻司法中心”(Neighborhood Justice Center)以及 70 年代出现的“纠纷解决中心”(Dispute Resolution Center)，但两者有一基本不同点在于，“近邻司法 中心”属于社区自治性的，而“大调解”因主要依赖于政府，性质上属于行政性的。笔者认为，结合西 方国家的小额法庭、行政裁判所设置原理，可以考虑将实践中出现“大调解”机制研究改造成行政裁判 所，作为解决基层社会尤其是农村社会各类纠纷有效机制。行政裁判所在解决纠纷过程中，可以集调解、 裁判、行政于一身，以多种手段和身份解决纠纷，这实际上也是西方小额法庭的一个共同特征。 三、重建的原则 (一)确认行政裁决和调解的效力。我国乡镇司法行政部门解决民间纠纷的功能一直未能充分发挥主 要有两个原因：其一，乡镇调解以及裁判的法律效力不具有法律效力;其二，乡镇调解或裁判属于当事人 自愿，没有调解先行制度。 对于第一个问题笔者以为可以参酌我国以前仲裁法规定，采取行政裁决与诉讼并行制度，即对于乡 镇司法行政机关裁决的民事纠纷规定当事人不服的，可以在法定期内起诉到法院。过期不起诉的，裁决 具有执行力，将裁决的正当性建立在“不服可以不从，服了就要听从”之上。裁决做出后，当事人在法 定期内不起诉的，说明当事人已经服从，即不得再起诉。一方不履行的，对方有权申请法院强制执行。 当然，国家应相应地完善乡镇司法所的裁决程序，使其具备基本的程序要件，如委托律师、进行辩论、 阅读卷宗材料、告知权利等，将乡镇司法所改造成行政裁判所，对辖区内的各类纠纷进行裁处。 对于经乡镇司法所调处达成调解协议的，由乡镇司法所或当事人双方送交法院审核，经法院核准后 调解书具有执行力。法院认为调解违背自愿原则或国家强行法规定的，裁定撤销，当事人可直接起诉或 重新到司法所申请解决。 此外，对于司法所做出的裁决或调解，法院仍可在执行程序中予以审查，对方当事人也可以申请法 院裁定不予执行，具体可以参照现行法律中有关法院执行公证文书和仲裁文书的制度规定。 90 (二)有条件地实行行政裁决先行。对于某些纠纷，笔者以为可以比照台湾的做法，对某些类纠纷实 行行政裁处先行制度。我国台湾 1981 年修订的乡镇调解条例即规定，对于某些类型的纠纷采强制调 解原则，由乡镇市调解委员会先行调解，经乡镇市调解委员会调解不成立者，得迳行起诉。就我国现状 而言，至少对于以下纠纷可以实行行政先行调处制度：1、不动产相邻关系纠纷;2、土地承包纠纷;3、山 林纠纷。法律规定必须先经行政调处，如未经乡镇调处的，法院不予受理。德国与荷兰同为欧陆国家， 然而，法院的受案比例却大不相同。德国的法院负担远比荷兰重，其中的一个原因即在于荷兰在处理消 费者纠纷争议、租赁纠纷、简单金钱债务支付、劳资问题、交通事故乃至承揽建筑纠纷，都发展有相当 有效的调解、仲裁或行政程序，使诉讼相对成为多余，而这些在德国是依赖于法院来解决的。 91对于 其它类型的纠纷是否经过乡镇司法所裁处可由当事人自由选择。建立行政裁决先行制度尤需注意的是， 防止行政或法院以此为借口，限制甚至剥夺当事人诉权的行使。 (三)设置多种类型的行政裁判所。除了将乡镇司法所改造成行政裁判所外，国家应根据社会发展的 状况，在纠纷较多的行业设立相应的行政裁判所。以劳动纠纷强制仲裁制度为例，据统计，全国现有劳 动仲裁机构 3191 个，配备有 20000 名专兼职仲裁员，5 年来审理劳动争议案件 26.7 万件，其中集体劳动 争议 1.8 万件。 92我国城市职工数以亿计，然而从 1995 年 1 月至 1997 年 8 月的两年多时间内，法院 仅受理 92139 件劳动争议案件，平均每年仅约 4 万件， 93究其原因，劳动仲裁委员会起到相当大的屏 障作用。一项研究表明，二战后日本之所以能够从废墟之上转变为工业大国，劳资关系和谐安定是关键 之一。日本在劳动纠纷领域建立了斡旋、调停、仲裁等系统性纠纷解决制度，罢工或其它激烈性对抗行 为较少。国际劳动争议之统计发现，日本劳资争议的件数、继续时日以及劳动损失比起欧美国家轻微的 多，以致欧美诸国掀起研究日本劳资关系的热潮。 94 我国完全可以参照劳动争议仲裁制度，在消费者权益纠纷、城市房屋买卖租赁、教育管理、医疗事 故、交通事故、治安行政管理、物业管理、保险、专利、著作权等领域实施行政裁决先行制度。以消费 者权益纠纷解决为例，据中消协 2000 年初公布的数字，1999 年中消协系统共受理消费者投诉 720410 件， 解决率 97.3%。消费者因经营者欺诈行为而获得的加倍赔偿金额达 1044 万元，比 1998 年翻一番。 95 再以交通事故为例，1989 年我国全年发生交通事故 257539 起，直接损失 3.4 亿元;1998 年为 346129 起， 直接损失 19.3 亿元。 96我国现行法律对交通事故纠纷案件处理的原则是：交通管理部门调解是民事 诉讼的前置程序，未经交管部门调解的，法院不受理;其次，在交通事故处理中，最终裁判权由法院掌握， 当事人不服的可以诉至法院，从而保障了司法的统一性和权威性。这一制度设计在很大程度上减轻了法 院的案件负担，但仍存在一定问题：其一、经交通管理部门调解达成协议后，当事人不履行的，仍允许 当事人再行起诉，调解协议不具有执行力。其二、交通部门调处的过程缺乏必要的程序规范。对于这些 问题皆可以比照前面所言，通过设立行政裁决所制度加以规范。如果交通行政裁判所能够消解 90%的纠纷， 则法院每年将减少 31 万起案件。 (四)裁判者不被诉追。我国行政裁决制度不彰的另一原因是立法对于行政裁决的性质认识不清，理 论及立法上皆有认其为具体行政行为，一旦当事人不服行政裁决诉诸法院的，裁决机关成了被告。行政 机关为免被诉诸法院的风险，对于裁决民事纠纷持消极态度。据宋龙凌等在陕西省某 4 个市调查，1990 年至 1993 年，政府部门受理的土地权属和土地侵权赔偿纠纷持续上升，但到 1994 年后则逐年下降，其 中西安市政府受理的土地权属纠纷案 1994 年比 1993 年下降 17%，1995 年比 1994 年下降 17%，而 1996 年 则比 1995 年下降高达 56%。调查表明受案下降的一个原因是行政部门担心成被告。 97笔者认为，假如 法律准允当事人不服行政裁决可以另行起诉，则案件一旦被法院受理后，诉讼仍应在当事人之间进行， 作为裁决者的行政机关不应演变为被告。理由之一在于由于当事人不服行政裁决可以另行起诉，则行政 机关已无滥用裁判权并强制当事人接受其裁决的可能，相应地司法权对于行政的制约即无必要。再一个 根本理由是：为了保证裁决者自由地裁决，不至于在写裁决书时胆颤心惊、忧心忡忡如果出现差错 或一方不满，自已将陷入纠纷的泥溏一个根本的前提条件是裁判者免受追究。对于这一问题，英国 著各大法官丹宁勋爵在一份判词曾予清晰的解说： “任何以法官在行使其审判权时的言行对法官进行的起诉都是不成立的。对受害一方的补救办 法是向上诉法院提出上诉或者申请人身保护状，要不就申请再审令或调卷令，或者采取此类步骤以撤销 法官的判决。当然，倘若法官受贿或者哪怕有一点点腐化行为，或者法官滥用司法程序，那他将受到刑 事法庭的惩处。但除此以外，法官不受赔偿的起诉。这倒不是因为法官有任何犯错误和办错事的特权， 而是因为他应该能够完全独立地履行职责而地需瞻前顾后。决不能弄得法官一边用颤拌的手指翻动 法书，一边自问：假如我这样做，我要负赔偿损害的责任吗? 98” 丹宁的言论虽是针对法官而言的，但应当适用于一切居间调解人和裁判者，当然也包括行政裁决人。 需要特别提出的是，裁判者免受诉追是指作为裁判者的机构，不应因自已的裁判行为而被诉诸法院，但 这并不是说裁判者可以为所欲为。一旦发生裁判者的个人严重违背程序规则或故意枉法裁判等行为，仍 可以追究其行政责任甚至刑事责任。 (五)符合程序正义的底线。虽然行政裁判所不以严格的程序规则为要件，但为了保障公民的程序权 利并达成有效解决纷争的目的，行政裁判所必须要有基本的程序规范要求，即国家应为行政裁判所设置 程序正义的底线，具体包括：(1)中立。中立性是程序正义的基本要求，它源自一个古老的法谚任何 人不能做自己的法官。为实现行政裁判所的中立性，并保证公民有效地参与国家管理，行政裁判所的组 成人员应与行政机关保持相对独立，正如韦德在评价英国行政裁判所时所言，裁判所的特性与其说是官 僚机构，不如说是民众法庭。行政裁判所应尽可能地吸引民众参与，并赋予当事人选择裁判人员的权利。 例如，在劳动仲裁庭之中应当有工会成员及资方成员参与。(2)两造对抗。两造对抗不仅是居间裁决程序 的基本要求，而且也已被一些行政听证程序、复议程序所采纳(如第三人的参与)。两造对抗实为程序民 主和程序正义的基本要求，是公民主体地位的基本体现。这一要求有时也被表述为程序参与原则。(3)程 序公开。公开并非是必然要求，从不公开审理有利于纠纷和平解决角度考虑，当事人要求不公开的可以 不公开，否则应予公开，以便实行民主监督。(4)裁决应附具理由和证据。行政裁判所解决民事纠纷如果 双方达成调解协议，仅须记载双方的协议便可。对于以裁决形式解决纠纷的，应附具基本的理由和主要 证据，此也为程序正义的要求，但行政裁决之析理与论证以简要、明确为基本要求，与判决书条分缕析 自当有所区别。 (六)接近司法之保障。法治的基本要求是法律的统一执行，而法律实施的过程中永远涉及到法律的 解释，同样的法律条款完全可能因为解释的不同而得到不同的执行。为了保障法律执行的统一就必须保 障法律解释权的统一，而法律解释权统一的前提是最终解释机构的统一，如果同样一部法律可由两个以 上部门进行最终解释，法律势难得到统一执行。法治国家解决这一问题的办法