丁元竹：公共服务与非营利组织的作用

丁元竹：公共服务与非营利组织的作用 为进一步推进我国政府改革，中国(海南)改革发展研究院 2004年 10月 30-31日在 海口主办了第 50次中国改革国际论坛，此次论坛主题为“建设公共服务性政府政府 转型与中国经济社会的协调发展”。本文是作者论坛提交的论文，并已收录入此次国际论 坛会议论文集。文章由中国改革论坛网友情提供，转载务须注明来源。 一、公共管理与非营利组织的角色 公共服务是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进公平 地分配社会公共利益的调控活动。陈庆云：“公共管理基本模式初探”，第 31页，载 于中国行政管理，2000 年第 8期。其实，“政府管理是公共管理的主角，但社会 公共事务管理，还需要若干配角。”“西方 70年代的行政改革给人们的启迪之一是：随 着社会进步，特别是科学技术迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、 政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职 能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产 品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。”陈庆云：“公共管理研究中的若 干问题”，第 24页载中国人民大学学报，2001 年第 1期。毫无疑问，政府对社会 发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府的公 共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中不可或缺的公共管理主体。 公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平 等也包括参与。”（美）罗伯特D帕特南著，王列、赖海榕译：使民主运转起来 ，第 120页，江西人民出版社，2001 年版。因此，政府应该鼓励和引导包括非政府的 公共组织在内的民间社会的积极参与。哥本哈根社会发展问题宣言第 27条也强调， “国际社会、联合国、多边金融机构、所有区域组织和地方当局以及民间社会的所有行动 者都必须积极贡献各自的努力和资源，以期消除人民间的不公平和缩小发达国家和发展中 国家之间的差距，进行全球努力，减低社会紧张，创造更大的社会和经济稳定与安全。” 国家计委社会发展司、外交部国际司：社会发展共创未来联合国社会发展世界首 脑会议文件选编，第 135页，中国计划出版社，2001 年版。 当然，正如政府和市场都有可能存在失灵的情况，非营利性组织也有其内在的局限 性：从形成基础来看，非营利性组织往往关注于某一特殊领域的问题和利益，这是其形成 和发展的主要动力。但也正因此，其视野是相对狭隘的，往往对整体、全局性的问题缺乏 敏感，难以在不同利益之间进行有效协调。从发展基础来看，由于资金来源有限，资源动 员能力相对政府和市场来说还比较弱小。因此，在处理某些问题的时候，很可能会有力不 从心的感觉。从构成基础来看，其判断、政策与行动能力都要受到个人的知识水平、理性 结构、个人素质等条件的制约，存在着非营利性组织行政化、官僚化的可能，同样也会存 在滥用权力的可能。这就需要在政府、市场和非营利性组织之间建立起一种互相取长补短 的平衡关系，为社会整体的进步提供推动力。在承认各种非营利组织相对独立性的前提下， 强调社会通过制度化的渠道对国家的监督、控制与参与，同时也注重国家对各种社会团体 的保护与促进。 二、国际趋势：非营利组织在公共服务中的作用 非营利组织随着经济发展逐步发育和成熟并成为一种重要的社会力量,这的确是有目 共睹的事实。20 世纪 80年代以来，无论是在发达国家还是在发展中国家，非营利组织都 致力于各种社会问题的解决，积极参加包括社区建设、地方自治、公共政策制定和执行在 内的公共管理过程，在现代社会占据十分重要的地位。研究发现，非营利组织不光为社会 提供了新的资源配置体制，满足了社会多元化的需求，而且已成为发展的重要力量。美国 学者的研究昭示非营利部门的平均规模大约是：占各国 GDP的 46%，占非农就业人口的 5%，占服务业就业人口的 10%，相当于公共部门就业人口的 27%。非营利组织已经成为多 元化时代社会发展与改革的生力军。因此，美国霍布斯金大学萨拉蒙教授惊呼：我们正置 身于一场全球性的“社团革命”（globalassociationalrevolution）之中，历史将证明 这场革命对 20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于 19世纪后期的世界 的重要性。这些团体的激增可能永久地改变了国家和公民的关系，它们的影响已经远远超 过了它们所提供的物质服务。 事实上，非营利组织的活动在世界上几乎每一个地方都有着浓厚的历史基础。作为 社会组织的基本形式之一，非营利组织的历史十分久远。非营利组织在西方最早出现在 17世纪，它的历史至少和近代资本主义一样悠久。而在东方，其历史更加久远。在日本， 慈善活动可以追溯到佛教时期，日本第一个现代的基金会感恩会社 （theSocietyofGratitude）建立于 1829年，比美国的第一个基金会要早几乎一个世纪。 在东欧，非营利组织最近的出现也建立在一种丰富的慈善传统的基础之上。甚至在非洲这 样的制度背景下也不例外（Salamon，1994）。在中国，也存在类似的现象。古老的中华 文化滋养了深厚的慈善、自主、互助和志愿精神的传统，自发的民间结社和民间公益活动 至少从 8世纪起就在佛教的影响下得到加强和制度化。 各国经验显示,非营利组织的就业速度较经济部门的速度要快的多(图-1)。对于 8个 主要发达国家的研究表明,19901995 年间,这些国家的非营利组织吸纳就业人数速度为 244%,年增长速度为 4%多,而全部经济部门吸纳就业的速度为 81%,年增长速度不到 2%。 非营利组织的快速发展与下列因素有关：首先一个国家在其工业化过程中大部分劳 动力的就业被吸引到工业部门,随着工业化的完成,服务部门会成为吸纳劳动力的更重要的 部门;其次,工业化过程产生的社会问题包括失业、老龄化、贫困群体、社会不平等、妇女 问题、儿童问题等,会成为严峻的社会挑战,社会迫切需要这样的部门参与治理各类社会问 题,单纯依靠政府不能解决所有问题。除了一般原因外,在发达国家还有一些特殊原因,例 如福利国家模式的危机等。第二次世界大战以后,西方发达国家纷纷走上了福利国家的道 路,但是一旦采取福利国家政策,这些政策便产生了一种惯性,使得政府承担的责任越来越 大。到 20世纪 70年代,多数西方发达国家的政府已经把生、老、病、死、伤残、失业等 种种风险几乎全部包揽下来,“从摇篮到目的”,政府成了看护人。但是到 70年代这些国 家的经济发展速度一放慢,福利国家的种种弊病就凸现出来。在这样的背景下,70 年代保 守主义在西方适时兴起。英国的撒切尔和美国的里根是这股潮流的代表人物,他们鼓吹减 少政府的福利开支,并希望非营利组织能够替代政府的某些职能,不久法国社会党人总统密 特朗也放宽对慈善捐赠的种种限制,并采取了种种鼓励“社会经济”的措施。这样就在西 方国家逐步形成了一种流行的看法,就是,非营利组织的志愿团体提供的社会福利比政府运 作此事成本要低而且效益要高,所有这些,都为非营利组织的志愿团体的发展创造了有利的 环境。 第二次世界大战以后,苏联和东欧社会主义国家也建立了种种福利制度,从 20世纪 70 年代,苏联和东欧国家的经济发展速度大幅下降,随之而来的是物资短缺、社会服务质量下 降和广大居民的普遍不满。在这种情况下,政府对于公益的志愿部门采取了宽容的态度。 因此,前苏联国家,包括罗马尼亚等公益部门都有了长足的发展,罗马尼亚为此还制定了相 应的法律。 第三世界国家在 20世纪的 70年代也面临发展模式的危机。70 年代的两次石油危机 和 80年代初期的经济衰退,给第三世界国家的发展蒙上一层阴影,一些国家的人均收入开 始下降。到 90年代初,大批第三世界国家的人均收入大大低于 70年代的水平。这样的局 面迫使人们重新思考发展模式问题,新的发展模式强调公益组织在社会事业中的作用。例 如,阿根廷连续 4年的经济危机未除，已造成失业率上涨至新高。阿根廷数以万计的失业 与贫穷的群众走上街头游行，抗议失业率高涨和贫穷问题，并要求政府提供援助，解决经 济困境。阿根廷持续不断和遥遥无期的经济衰退使其失业率达到了 20%,每个月有 60000 员工失去工作,而且这些失去工作的人很难再有希望找到工作。阿根廷政府的数据表明这 个国家的贫困水平已经由过去 10年中的 15%上升到 45%,每天有 8000人跌到贫困线以下。 为了应对危机,有 23个省建立了福利安全网。面对日益严重的社会危机,慈善组织纷纷加 入社会救助活动,其中志愿组织也发挥了重要的作用。在阿根廷人们对于慈善组织的态度 也在变化,几年前,人们视慈善组织为非洲穷人捐钱,现在却视为发生在邻里之间的事情。 公益部门正在成为人们生活的一部分。 非营利组织的非营利性决定了它的活动领域般是营利部门不愿意涉足的领域,包 括福利、慈善和环保活动,非营利组织的非营利性也使人们对于这些组织的信任度大大高 于营利组织,为他们在某些领域竞争(医院、家庭护理、教育等)创造了条件。 无论从哪类国家来说,教育都是吸纳就业人数最多的部门,特别在拉丁美洲。其他发 展中国家和 26个发达国家和东欧国家中,文化部门在吸引劳动力中发挥重要作用。在发展 中国家,社会服务是吸纳就业重要部门,在西欧国家中也是如此。总而言之,教育、卫生、 文化和社会服务在吸纳就业人口中发挥重要作用。专业服务也是不可忽视的一个领域。 （图-2） 对于美国马里兰州就业状况的研究发现,该州 1998年在非营利组织就业的人数远远 超过在政府部门和制造部门的人数(图-3)。这表明非营利组织在该州已经成为一个非常重 要的就业部门。1999 年,该州共有 202635人在非营利组织工作,占这个州总就业人口的 85%, 高于美国全国的平均水平。研究发现:马里兰非营利组织的就业人口高于： 从 1989年1999 年间,马里兰州的非营利组织中,法律服务、教育、社会服务和文化 娱乐在吸纳就业中发挥最为重要的作用。 1999年该州非营利组织的就业增长率高于营利部门和政府部门(分别为 37%、30%和 20%)。 自 1989年以来,马里兰的非营利组织就业就一直处于快速增长中: 1989年1999 年间,马里兰非营利组织就业增长了 30%,平均速度为年 3%; 而同一时期,政府部门的就业总计为 129%,平均 12%,营利部门的总计就业为 109%,平 均为 10%。事实上,这个时期马里兰州非营利组织的就业净增长了 19%。 霍布金斯大学的研究者对其他州,包括加里福尼亚、南卡罗莱纳、路易桑纳和伊里诺 易斯等的研究发现,在加里福尼亚,非营利组织的就业占该州全部就业人员的 59%,低于全 美国的平均水平。但是,伊里诺易斯州高于全国的平均水平,为 75%。这表明,即使在美国 内部,非营利组织的就业也并不平衡。 三、推进中国非盈利部门的发展，完善公共服务 谈到我国公共服务的时候,首先涉及到我国的事业单位和事业组织问题。我国传统事 业管理体制内的所谓“事业”,是特指“没有生产收入”,“所谓经费由国库支出”的社会 工作。所谓事业单位,又是指受国家行政机关领导,没有生产收入,由国库经费开支,不实行 经济核算,提供非物质生产和劳动服务的社会组织,主要包括科学、教育、文化、卫生、体 育等部门和单位,例如学校、医院、演艺团体、研究机构等。至于其他公益组织,包括慈善、 社区组织等是最近十几年才发展起来的。从图-4 可以看出,2001 年底,我国企业的所有制 结构(年底职工人数)已经有了明显的分化,国有、集体和其他(股份合作制、股份制、合资 和独资以及私人企业)已经各具特色,其他类型的企业超过了城镇集体单位,这是我国市场 经济发展的结果。这个结构体现了我国由计划经济向市场经济转变基本特征。这个图表也 反映了当前我国事业组织的改革相对滞后,民营事业单位的发展依然微乎其微,特别是与国 际上比较。 进一步分析发现(图-4、5),目前国有教育、卫生和科学研究的所有制结构依然过分 单一,其他类型的科学研究虽有所发展,但是民营教育和卫生依然处于萌芽状态。在计划体 制下,政府几乎包办了所有的教育机构、卫生机构和科研机构,绝大多数教育机构、卫生机 构和科研机构被列为国家事业单位,所需要的经费也几乎全部由国家财政通包供给。最近 几年,这些机构虽有所发展,但是依然步履维艰。从改革的角度来看,远远落在企业改革之 后。而大部分国有事业单位与国有企业一样,人浮于事,效率低下,步履维艰。改革国有事 业单位,一方面可以适应建立社会主义市场经济的需求,另一方面也可以扩大就业,减轻国 家负担。 总之,改革我国公益组织和公益事业可以创造大量的就业机会和提供更多的公共服务,就 像发生在经济领域的民营企业改革创造了目前我国大部分就业机会一样，我国的非营利组 织是一个具有发展潜力的部门。 2000年我国非营利组织的从业人数占该年度全部从业人数的 442%,而同期在经济部 门从业的人数占全部从业人数的 7461%。与国际其他国家比较,我国非营利组织从业人数 的比例与奥地利(45%)和西班牙(45%)接近。如果我国的非营利组织从业人数增加 1个百分 点,就会增加 700多万个就业岗位,如果达到英国 1995年的水平(72%),就会增加 1266万个 就业岗位,如果达到荷兰 1995年的水平,就会增加 5820万个就业岗位。所以我们认为这是 一个充满就业机会的领域。 我国的非营利组织之所以具有广泛的发展空间,是因为我国的国有事业单位改革尚未 完全展开,目前,国家包办依然是我国事业单位的一个基本特征,事业单位主体的国营化,既 扩大了政府的事业职能,也增加了国家的财政负担,又抑制了社会办事业的积极性和创造性,阻 碍了各项社会事业的发展,要改变这种状况,就必须改革传统的事业单位管理体制,变过去 国家包办一切的事业为国办、民办、社会办等多元主体办事业的格局,实现事业主体多元 化,改革事业单位管理体制是必然的选择,事业单位改革所释放的能量之一就是创造新的就 业岗位。 在传统的计划体制下,由于所有制结构的单一与事业单位活动的国家包办与拨款,这 就从制度安排上抑制甚至禁止了私人及其他社会团体兴办这些非营利组织的可能性,造成 了事业单位主体的国营化。国家包办一切事业是计划传统体制下所形成和发展起来的。它 反映了传统计划体制的基本特征,即整个社会经济活动的计划化和行政化。最终结果是国 有事业单位结构僵化,缺乏活力,政府负担加大。 国家统计局:中国统计年鉴,（2001 年）,中国统计出版社,2002 年出版 当然,我国的非营利组织要达到这些发达国家的发展水平,还要走相当长的路,但是至 少说明,发展这个领域可以为解决就业寻求新的途经,与此同时,非营利组织的改革与发展 还可以促进我国经济与社会的协调发展,一个发育完善的社会,对于保证人民的福利和社会 的持续发展是不可缺少的。从根本上说,经济发展从来就不是发展的根本目的,而且只有经 济和社会的协调发展才能够保持可持续发展。 非营利组织在解决和缓解社会矛盾过程中会发挥重要作用,社会保护的主要对象是当 前在向市场过渡过程中处于不利状态的人们、社会群体，包括失业者、贫困人口、残疾人、 老年人等。在当前我国的转型时期，扩大就业、消除贫困、采取措施迎接老龄社会的到来， 合理安置流动人口显得尤为突出，同时还要关注妇女、儿童、残疾人和其他社会边缘群体。 因此，社会保护在外延上已经远远超出了通常意义上的社会保障的内容。 国家在所有社会的发展中都起着主要作用，我国也不例外。当然，国家在经济转轨 期的职能也一直在不断变化。面对日益复杂的社会发展，不断增多的国家、市场和社会必 须携起手来，共同工作，建立一个成本低廉、有效的社会保护体系。在社会保护中建立政 府和非营利组织之间密切的合作关系，是实现社会保护目标的重要政策选择。 从国际经验来看，一个健康、持续发展的社会，必须拥有充满活力，能够开展社会 服务、承担社会责任的公民社会组织。公民社会组织的参与对于弥补市场不足和市场带来 的各种负面影响是至关重要的。经过改革开放以来 20多年的发育,中国民间组织的数量和 质量都有了很大提高。总的来看,这些不以营利为目的,致力于社会公益事业的民间组织, 在中国社会、经济、文化等领域发挥越来越广泛的积极作用。 由图-6 可以看出，20 世纪 90年代以前，社会团体的数目相当有限，进入 90年代以 来，社会团体的数量在很短的时间内达到了较高的水平，但在 1995年达到峰值以后，其 又呈现出了数量下滑的趋势。配合国内生产总值曲线，可以看出，社会组织发育与经济增 长并不是完全同步进行的，而社会组织发育很明显受到了经济外因素的影响。尤其是在 1997年以后的几年内，在民政部注册的社会团体数目几乎没有什幺明显的变化。1999 年 底，在民政部注册的基金会有 1801个，到了 2002年底，这一数据下滑到了 1268个，这 表明政府目前对于社会团体数量的控制比较紧，或者说相应的准入机制较为严格。 从民政部门管理的角度来看,中国民间组织包括两类,一是社会团体,二是民办非企业 单位,前者进一步分为基金会、学术团体、行业协会、专业社团和联合性社团等等;后者进 一步划分为教育类、科技类、文化类、卫生类、体育类和社会福利与服务类等等。按照这 样的理解,截至 2001年底,中国经登记的各类民间组织有 23万多个,其中社会团体有 134 万个,民办非企业单位 10多万个。另外,由于目前中国实行民间组织双重登记制度,有相当 一批非营利部门没有登记注册,或者在工商部门注册,局有关业内认识估计,此类非营利部 门的数量远远大于已经登记的非营利部门的数量。但是对于市场经济不断发展和全球化条 件下的社区组织和民间组织怎么管理，采取什么样的措施仍然是中国面临的严峻挑战。 2001年中国共有 7亿年满 18岁以上的居民以正式或非正式的方式参加志愿服务,志愿服 务参与率为 852%,他们总共贡献时间为 180多亿小时,人均年志愿服务时间为 77小时,相 当于 2,980万个全日劳动力,其贡献值折合人民币 1，968 亿人民币。活跃在就业援助、困 难群体援助等领域的非营利组织已经成为中国社会福利体系的重要补充。目前有关社会组 织组织管理的法规和政策远远不能满足现实发展的需要，甚至不利于社会组织的发育和发 展。 伴随着经济发展和市场的发育，公民社会的逐步发展和成熟是历史的必然，事实上 最近几年出现的社区建设、社会团体发展、民办非企业单位的扩张都是这个历史必然的一 部分。在公民社会组织进一步发展的情况下，长期不能确定它们的法律地位将不是一件明 智之举，负面影响会随着组织的发展而增加。政府要研究和修改现有社会组织，特别是非 营利组织管理的法规和法律，保证非营利部门在法律框架内运做。同时政府可以通过加大 对社会服务项目的投入来推进非营利部门的发展，在社会服务领域要充分发挥非营利部门 在提供社会服务中的作用，这也是转变政府职能，充分发挥社会力量的重要途径和方法。 在为非营利部门和组织创造环境，促进他们发展的过程中，政府社会管理部门要逐步从兴 办事业的角色中退出来，专心承担社会事业行业管理的角色，把兴办社会事业的责任转移 给社会。 四、若干对策与建议 1加速国有事业单位的改革,推动民营非营利组织的发展。我国国有事业单位仍然 占据中国事业单位的大部分,民营事业单位或民营非营利组织虽有所发展,但与经济领域的 民营化比较,相差甚远。加速国有企业改革的根本途经有:发展民营非营利组织对于加速国 有事业单位改革至关重要。 2对于现有的事业单位进行分类改革。由于我国处于转型时期,各类事业单位的功 能定位不清楚,管理困难。要推进事业单位的改革,首先要区别营利和非营利的性质,行政 与非营利功能,对于那些具有营利特征的事业单位要划入市场部门,依工商法规管理,而具 有政府职能的则划入政府序列，其他部门划入非营利组织，通过完善非营利组织法规来规 范管理。 3加强对社会发展领域特别是社会福利领域的投入。从国际经验和我国发展的实际 情况来看,为了扩大就业和提更多的公共服务,我国今后应当加大对于社会发展领域,特别 是社会服务和社会福利领域的投入,这一方面是,社会服务和社会福利领域对于扩大就业具 有特别重要的意义,国际发展的经验表明这一点;另一方面,我国经济社会发展到目前阶段, 社会问题日益突出。在高速的经济发展过程中，我国社会发展中的城乡、地区、性别、收 入等差别有进一步拉大的趋势。因此,重视社会发展,必须首先重视国家对社会发展和社会 福利领域的投入。加大对于社会福利的投入不仅可以缓解社会问题,同时也可以创造就业 机会。 4、加速建立和完善有关非营利组织的法律法规。为非营利组织的发展创造一个有利 的环境。新的法律应当包括:严格限定非营利组织的活动范围,并根据不同的活动范围给予 不同的税收支持,严禁非营利组织从事与其法定活动不符的政治活动;创造条件支持非营利 组织的活动,特别是在资金方面。 5、积极推进教育事业的发展。从国际的经验来看,教育部门是扩大就业的主要部门, 另一方面,教育本身的发展又会大大提高劳动力素质和劳动力的市场竞争力,特别是在国际 市场的竞争力。 6必须建立以现有社会保障体系为核心，以社区服务等各类非营利组织的社会救助 为基础，成本低廉的社会保护体系。充分发挥政府、市场和社会在社会保护中的不同作