关于实行纳税人分类管理的实践与思考

关于实行纳税人分类管理的实践与思考 一 、 分 类 管 理 的 必 要 性 和 实 践 意 义 实 行 纳 税 人 分 类 管 理 是 以 不 断 提 高 税 收 征 管 质 量 和 效 率 为 目 标 ， 以 强 化 税 源 管 理 、 优 化 纳 税 服 务 为 重 点 。 谢 旭 人 局 长 在 全 国 税 收 征 管 工 作 会 议 上 明 确 提 出 ， 要 建 立 比 较 完 善 的 税 收 管 理 员 制 度 和 与 之 相 适 应 的 征 管 模 式 。 国 家 税 务 总 局 会 计 师 宋 兰 指 出 ： 实 行 管 理 员 制 度 与 分 类 管 理 是 税 收 管 理 理 念 、 管 理 体 制 、 管 理 方 式 和 管 理 手 段 全 面 变 革 的 一 次 新 的 尝 试 ； 是 适 应 新 形 势 的 要 求 ， 遵 循 征 管 工 作 的 内 在 规 律 ， 从 量 变 到 质 变 发 展 的 必 然 ； 是 检 验 税 收 征 管 能 力 的 试 金 石 。 无 论 是 总 局 提 出 的 新 的 治 税 思 想 ， 还 是 市 局 提 出 的 深 化 征 管 工 作 的 意 见 和 要 点 ， 都 把 实 施 科 学 化 、 精 细 化 的 分 类 管 理 ， 强 化 税 源 监 督 、 控 管 摆 到 税 收 征 管 工 作 重 中 之 重 的 位 置 。 实 行 科 学 的 分 类 管 理 ， 强 化 税 源 管 理 的 治 税 思 想 ， 深 刻 揭 示 了 新 形 势 下 经 济 与 税 收 的 关 系 ， 指 出 了 经 济 决 定 税 源 ， 但 税 源 不 等 于 税 收 。 税 收 收 入 的 增 长 ， 税 源 是 基 础 ， 管 理 是 关 键 ， 税 收 的 实 现 ， 一 要 有 税 源 ， 二 要 靠 科 学 的 管 理 。 这 一 治 税 思 想 彻 底 摒 弃 了 计 划 经 济 条 件 下 靠 层 层 下 指 标 、 压 任 务 ， 靠 行 政 命 令 式 的 “催 收 催 种 ”的 组 织 收 入 方 式 ， 提 出 了 靠 科 学 化 、 规 范 化 、 精 细 化 管 理 增 加 税 收 收 入 的 新 思 路 ， 朝 着 解 决 “疏 于 管 理 、 淡 化 责 任 ”的 方 向 迈 出 了 关 键 的 一 步 。 这 一 治 税 思 想 ， 符 合 经 济 发 展 与 税 收 增 长 的 内 在 规 律 ， 既 是 对 税 收 管 理 理 论 的 丰 富 和 完 善 ， 也 必 将 不 断 在 实 践 中 发 挥 出 愈 加 重 要 的 作 用 。 二 、 分 类 管 理 的 实 践 与 反 思 近 年 来 ， 全 市 国 税 部 门 通 过 抓 信 息 化 建 设 、 抓 精 细 化 管 理 ， 尤 其 是 去 年 以 来 实 施 的 分 类 管 理 ， 使 各 项 税 收 征 管 工 作 取 得 了 较 为 明 显 的 成 效 ， 税 源 管 理 质 量 和 水 平 有 了 很 大 提 高 。 但 在 基 层 的 实 践 中 ， 还 存 在 着 一 些 不 容 忽 视 的 问 题 ， 主 要 表 现 在 ： 户 籍 管 理 措 施 不 力 ， 漏 征 漏 管 现 象 依 然 突 出 ； 税 收 负 担 不 均 衡 ， 个 体 税 负 偏 低 ； 税 源 监 控 手 段 单 一 、 能 力 不 强 ， 纳 税 申 报 不 实 ； 征 管 信 息 体 外 循 环 ， 数 据 失 真 ， 偷 、 逃 税 现 象 还 不 同 程 度 的 存 在 。 这 些 问 题 的 存 在 ， 制 约 了 分 类 管 理 水 平 的 尽 一 步 提 高 。 从 2006 年 初 ， 我 们 对 开 发 区 局 所 辖 的 部 分 “A 类 ”企 业 的 调 查 分 析 情 况 看 ， 其 中 尤 以 增 值 税 、 企 业 所 得 税 “双 零 申 报 ”的 企 业 较 为 典 型 ， 其 主 要 表 现 和 特 征 有 以 下 四 点 ： 一 是 注 册 资 金 高 ，经 营 项 目 全 。被 调 查 的 35 户 A 类 长 期 “双 零 申 报 ”企 业 ， 其 注 册 资 金 全 部 为 1000 万 元 人 民 币 以 上 ， 而 实 际 经 营 资 产 或 者 投 资 额 达 到 千 万 元 的 企 业 寥 寥 无 几 。 这 里 值 得 关 注 的 是 企 业 登 记 注 册 资 金 和 实 际 投 资 额 往 往 存 在 着 明 显 的 差 池 ， 企 业 借 贷 款 注 册 和 实 际 注 资 不 到 位 的 现 象 比 比 皆 是 。 同 时 ， 从 这 些 企 业 工 商 和 税 务 登 记 的 项 目 看 ， 一 般 是 从 生 产 、 加 工 ， 到 批 发 、 零 售 、 仓 储 服 务 等 等 一 应 俱 全 ， 近 乎 于 产 供 销 “一 条 龙 ”。 二 是 地 址 、电 话 、人 员 “三 不 靠 ”。被 调 查 三 分 之 二 企 业 的 登 记 注 册 地 、 联 系 电 话 和 联 系 人 员 ， 与 时 俱 变 。 有 的 登 记 挂 靠 的 是 村 委 或 是 别 人 的 家 庭 电 话 ； 有 的 企 业 联 系 人 实 际 上 是 中 介 机 构 的 人 员 。 三 是 月 月 零 申 报 ，长 亏 不 倒 。被 调 查 的 35 户 企 业 ， 月 月 保 持 “零 申 报 ”的 纪 录 。 其 中 连 续 三 年 的 7 户 ， 连 续 两 年 的 11 户 。 屡 赔 屡 干 ， 并 不 吝 花 钱 常 年 代 理 申 报 。 四 是 独 居 A 角 ，养 尊 处 优 。类 似 企 业 为 数 不 少 ， 由 来 已 久 。 然 而 ， 一 旦 被 一 古 脑 地 纳 入 A 类 管 理 ， 一 方 面 极 易 成 为 重 点 税 源 税 收 分 析 、 税 源 监 控 、 发 票 控 管 的 盲 区 和 死 角 。 隔 三 差 五 出 现 的 失 踪 户 ， 已 成 为 A 类 中 的 另 类 。 另 一 方 面 ， 还 会 使 行 将 成 型 的 A 类 管 理 模 式 出 现 变 异 ， 甚 至 轮 回 为 催 报 催 缴 、 走 逃 户 管 理 的 老 路 上 去 。 同 样 ， 更 会 使 申 报 率 、 处 罚 率 等 项 业 绩 考 核 指 标 再 度 成 为 竞 相 关 注 的 焦 点 。 上 述 现 象 存 在 的 原 因 ， 有 的 出 于 地 方 招 商 引 资 的 利 益 驱 动 ； 有 的 伺 机 拆 迁 占 地 圈 钱 ； 有 的 吃 空 名 套 取 养 老 保 险 ； 也 有 的 千 方 百 计 试 图 成 为 一 般 纳 税 人 等 等 。 总 之 ， 其 谋 惠 动 机 ， 不 一 而 足 。 “假 A 类 ”数 额 居 高 不 下 ， 由 此 产 生 的 疑 虑 ， 已 不 再 是 杞 人 忧 天 ， 必 须 认 真 地 加 以 反 思 。 尤 其 要 从 深 化 分 类 管 理 的 机 制 、 架 构 和 实 效 上 适 时 加 以 改 进 。 三 、 深 化 分 类 管 理 的 对 策 思 考 （一 ）优 化 分 类 管 理 的 内 涵 和 外 延 ，是 做 好 分 类 管 理 的 前 提 。瞄 准 重 点 ， 确 保 多 种 税 源 的 可 持 续 增 长 ， 是 分 类 管 理 的 主 要 矛 盾 。 也 是 解 决 其 它 矛 盾 ， 采 取 一 切 措 施 的 不 二 法 门 。 经 济 的 持 续 发 展 带 来 了 税 源 个 体 的 多 样 性 和 易 变 性 ， 也 给 长 期 基 于 粗 放 经 济 下 的 税 收 监 管 机 制 提 出 了 新 的 要 求 。 从 实 际 出 发 ， 以 税 收 贡 献 率 和 税 收 负 担 率 ， 科 学 界 定 分 类 标 准 ， 适 时 采 取 优 化 措 施 ， 加 以 微 调 ,才 能 避 免 宽 泛 失 序 、 事 倍 功 半 。 同 时 ， 按 照 征 收 、 管 理 、 稽 查 专 业 化 管 理 的 分 工 要 求 ， 分 权 制 衡 ， 协 调 配 合 ， 突 出 抓 好 运 筹 ， 有 利 于 提 高 效 能 ， 也 符 合 未 来 的 征 管 发 展 方 向 。 但 由 于 目 前 三 大 系 列 职 能 分 工 还 没 有 完 全 理 顺 ， 存 在 交 叉 重 复 、 相 互 脱 节 、 推 诿 扯 皮 、 衔 接 不 畅 等 问 题 。 征 收 环 节 与 管 理 环 节 职 责 既 独 立 又 交 叉 ， 职 责 界 定 划 分 有 简 单 化 和 粗 放 的 倾 向 ， 特 别 是 管 、 查 之 间 ， 管 理 上 的 日 常 评 估 和 稽 查 上 的 检 查 缺 乏 明 确 的 界 限 ， 以 评 代 查 、 注 销 检 查 时 常 交 叉 。 二 者 之 间 在 管 理 选 案 移 交 ， 稽 查 反 馈 建 议 的 各 项 衔 接 也 不 紧 密 ， 造 成 实 际 上 的 脱 节 。 因 此 ， 需 进 一 步 明 确 征 、 管 、 查 的 专 业 职 能 。 具 体 而 言 ， 征 收 环 节 职 能 属 税 务 机 关 的 服 务 前 台 （ 窗 口 ） ， 主 要 为 利 用 办 税 服 务 厅 或 社 会 网 络 、 信 息 技 术 等 受 理 纳 税 人 申 报 、 购 买 发 票 、 税 务 登 记 、 申 请 减 免 税 等 涉 税 事 项 ； 管 理 环 节 的 主 要 职 能 即 履 行 税 源 监 控 职 能 ， 了 解 掌 握 税 源 变 化 等 基 本 情 况 ， 进 行 税 法 宣 传 、 办 税 辅 导 、 催 报 催 缴 、 纳 税 评 估 以 及 税 务 资 格 认 定 等 。 除 稽 查 事 项 外 ， 凡 税 务 机 关 针 对 具 体 纳 税 人 的 具 体 执 法 行 为 均 由 管 理 环 节 牵 头 负 责 ； 稽 查 环 节 应 按 照 征 管 法 的 规 定 专 司 打 击 偷 逃 抗 骗 税 的 稽 查 ， 发 挥 强 力 稽 查 的 震 慑 力 。 （二 ）细 化 分 类 管 理 的 手 段 与 方 式 ，是 做 好 分 类 管 理 的 保 障 。传 统 的 任 务 管 理 模 式 和 执 行 方 式 ， 如 何 与 精 细 化 、 扁 平 化 的 管 理 架 构 和 要 求 相 对 接 ？ 一 直 是 改 革 进 程 中 所 不 容 回 避 的 突 出 命 题 。 以 现 有 和 有 限 的 人 力 资 源 ， 更 多 的 应 当 体 现 在 日 常 能 动 的 纳 税 评 估 上 ， 反 映 在 以 评 促 管 、 以 评 增 收 上 。 换 句 话 说 ， 也 只 有 善 于 运 用 纳 税 评 估 这 一 “常 规 武 器 ”， 从 源 头 上 实 现 管 理 工 作 的 人 机 互 动 、 评 查 互 动 ， 才 能 使 分 析 监 控 有 所 依 托 和 凭 籍 ； 才 能 使 管 理 工 作 的 “责 权 利 ”步 步 趋 于 “三 统 一 ”。 具 体 而 言 ， 对 大 企 业 要 全 面 落 实 重 点 税 源 监 控 分 析 办 法 ， 重 点 监 控 其 物 流 、 资 金 流 、 关 联 交 易 、 税 负 变 动 趋 势 等 内 容 ， 按 季 开 展 监 控 分 析 ， 并 写 出 物 流 、 资 金 流 、 关 联 交 易 及 收 入 预 测 分 析 报 告 ； 选 准 对 象 ， 定 向 开 展 约 谈 评 估 ， 并 注 重 如 何 切 实 提 供 一 个 便 捷 的 “绿 色 办 税 通 道 ”； 对 中 小 企 业 分 行 业 建 立 监 控 办 法 及 监 控 指 标 体 系 ， 主 要 通 过 行 业 纳 税 予 警 和 行 业 评 估 等 手 段 加 强 管 理 ； 纳 税 评 估 应 严 格 按 照 纳 税 评 估 规 程 操 作 ， 对 发 现 的 疑 点 及 违 法 行 为 进 行 核 实 和 处 理 ； 对 小 规 模 企 业 通 过 从 综 合 征 管 系 统 及 其 他 软 件 中 提 取 信 息 ， 通 过 调 查 分 析 通 报 小 规 模 企 业 的 纳 税 情 况 ， 并 提 出 专 项 管 理 措 施 ； 对 个 体 业 户 实 行 大 中 小 、 临 界 点 业 户 和 低 于 起 征 点 户 分 类 管 理 ， 对 大 户 推 行 建 帐 建 制 。 （三 ）注 重 分 类 管 理 的 执 行 过 程 ，是 做 好 分 类 管 理 的 关 键 。现 代 执 行 学 的 实 践 意 义 在 于 它 是 一 种 暴 露 现 实 ， 并 根 据 现 实 采 取 行 动 的 系 统 化 的 方 式 ， 是 一 个 实 现 目 标 的 过 程 管 理 。 尤 其 是 臻 于 完 善 的 两 级 考 核 ， 更 应 充 分 关 注 对 日 常 业 务 流 程 的 跟 进 和 应 变 。 建 立 科 学 合 理 的 考 核 评 价 机 制 ， 是 推 动 规 范 税 源 监 控 管 理 的 必 要 保 证 和 有 力 措 施 。 本 着 “重 点 与 一 般 兼 顾 、 激 励 与 制 约 并 重 、 定 性 与 定 量 结 合 ”的 原 则 ， 建 立 了 税 源 监 控 管 理 考 核 办 法 ， 制 定 了 合 理 的 考 核 指 标 体 系 ， 并 依 托 信 息 化 手 段 加 强 过 程 控 制 ， 实 现 事 前 、 事 中 、 事 后 全 方 位 监 控 ， 形 成 横 向 到 边 、 纵 向 到 底 ， 任 务 到 岗 、 责 任 到 人 的 考 核 机 制 ， 做 到 分 类 管 理 有 目 标 、 有 考 核 、 有 奖 惩 、 解 决 干 多 干 少 一 个 样 、 干 好 干 坏 一 个 样 的 问 题 。 同 时 ， 两 级 考 核 还 应 不 定 期 到 各 基 层 管 理 环 节 进 行 督 导 和 检 查 ， 将 检 查 情 况 纳 入 过 程 讲 评 与 考 核 。 对 工 作 不 力 或 在 税 源 预 测 、 分 析 和 管 理 中 出 现 的 过 错 责 任 和 违 法 行 为 ， 按 照 执 法 责 任 制 的 有 关 规 定 进 行 责 任 追 究 ， 增 强 各 级 税 源 管 理 人 员 的 责 任 意 识 和 工 作 能 动 性 。 四 、 加 强 教 育 培 训 ， 提 高 执 法 素 质 ， 是 做 好 分 类 管 理 的 基 础 纵 观 当 代 先 进 管 理 思 想 、 管 理 方 法 ， 无 不 坚 持 “以 人 为 本 ”的 思 想 ， 税 收 管 理 亦 不 例 外 。 培 养 高 素 质 的 税 收 管 理 员 队 伍 是 保 证 税 收 管 理 员 制 度 和 分 类 管 理 实 施 的 基 础 。 随 我 国 经 济 体 制 改 革 的 快 速 进 行 和 企 业 改 制 的 逐 步 深 入 ， 企 业 的 分 立 、 合 并 、 重 组 、 整 体 资 产 转