关于流动人口服务管理工作的调研报告

关于流动人口服务管理工作的调研报告 社会管理工作调研组 流动人口是相对常住人口而言的，一般是指离开常住地跨越一定的行政辖 区范围，在某一地区滞留从事各种社会活动的人口。流动人口为推动经济发展 和社会进步发挥了重要作用，也给城市行政管理、公共服务、社会治安带来了 许多新情况和新问题。在开展“书记大走访”活动过程中，市委政法委组织市 公安局及各县（区）公安（分）局，对我市流动人口服务管理工作的现状进行 了深入调研，并召开专题研讨会，总结、分析调研结果。现将有关情况报告如 下： 一、我市流动人口的现状 2011 年，我市共登记流动人口 51699 人，出租房屋 29366 户。流动人口比 2010 年度的 38663 人增加 13036 人，增长了 33.7%。我市流动人口主要分布在 市区和经济开发区，约占全市流动人口总数的 77.82。流动人口中务工人员 24775 人，占流动人口总数的 47.95%；经商人员 10907 人，占流动人口总数的 21.09%。 我市的流动人口呈现出以下的特点： 一是居住处所不固定。大部分流动人口没有固定住所，多数居住在出租房 内，居住条件差，形成了“哪里方便住哪里、哪里便宜住哪里”的频繁更换居 所的情况，并且没有主动申报暂住登记的意识，使公安机关很难及时全面地掌 握其居住地址，给服务管理工作带来很大困难。 二是从业选择流动性、盲目性较大。大多数流动人员来自农村地区，没有 技术优势，往往只能从事一些社会底层工作。据统计分析，我市约 37%的流动 人员无固定职业，多为从事钟点工、临工、试用工、短期工等低收入、易失业 的职业，使其从业场所频繁变换，并且在择业过程中盲目性、随意性加大。 三是特殊的生活环境容易引起心理落差。由于城乡之间、城市之间存在的 差别，造成流动人员的思想意识、道德观念、经济待遇、价值取向等方面，与 城市主流文化存在着明显差异和冲突，加上发生经济纠纷、利益受侵害等情况 时，难以通过合法手段有效维权，加剧了流动人员与常住居民和社会管理者之 间的对立情绪和逆反心理，其中一些人甚至形成了强烈的反社会倾向和报复心 理，从而诱发各种过激行为。 四是违法犯罪现象比较突出。2011 年全市公安机关共计抓获各类违法犯罪 人员 3652 人，其中流动人口 504 人，占违法犯罪人员总数的 13.8%。而且有一 部分大要案件、系列案件、团伙案件都是流动人口所为。在今年全市公安机关 全力开展的“清网行动”中，共计抓获各类网上逃犯 1452 人，其中外地逃犯 496 人，占总数的 34.15%；赴外地抓获的本市逃犯 553 人，占总数的 38.08%。 二、我市流动人口服务管理工作开展情况及存在的问题 2 （一）公安机关开展流动人口服务管理工作的情况 近年来，我市各级公安机关将流动人口服务管理作为创新社会管理的突破 口，以开展“三项重点工作”和公安“三项建设”为契机，坚持“公平对待， 合理引导，完善管理，搞好服务”的原则，通过不断加强基础信息采集、强化 治安整治、健全服务管理机制，有效提升了流动人口服务管理水平，促进了全 市社会治安秩序的稳定。 一是依托公安信息管理系统，强化了对流动人口和出租房屋信息的采集和 录入，使流动人口和出租房屋信息采集的力度和广度更加完整，服务现实斗争 能力进一步提升。市局在全市组织开展了“两个实有”专项清理整治，对实有 人口和实有房屋实行全覆盖管理，创新分层次的人口管理模式，加强流动人口 信息的数据采集、录入，市局实行每月通报检查制度，建立健全信息采集、系 统维护长效机制，确保信息“准确、完整、鲜活” 。截至目前，全市共采集录入 人口信息 607.4 万条，其中录入暂住人口 51659 人，录入出租房屋 29390 条。 二是积极开展便民利民服务，积极构建和谐警民关系。市局组织在各县、 分局开展了“阳光警务”工程建设，治安部门、派出所作为全部公安工作的基 础和为民服务的最前沿，在这次脱胎换骨的警务理念革新大潮中，顺应潮流， 乘势而上，以全新的服务理念，认真践行阳光管理、阳光服务和阳光执法，为 社会管理创新、加强流动人口服务管理做了有益的尝试。全市 123 个户籍派出 所全面推行了“一站式”服务勤务模式，实行了“限时”服务、 “温馨提示”服 务、预约非工作日服务、急事特办等便民利民措施，进一步加强和改进公安派 出所接待服务群众工作，提高工作效率和服务质量。 三是扎实开展了农村社会治安整治，加强农村地区治安防范工作。2010 年 我市流出人口 135.5 万，其中省内流动 20.1 万人，外出到省外 115.4 万人。由 于大量农村青壮年劳动力常年外出务工，在一些地方形成了“空壳”村庄、 “空 巢”家庭，治安防范力量薄弱，农村治安问题较为突出。为有效维护农村地区 治安稳定，市局在全市部署开展了农村社会治安集中整治专项行动。专项行动 开展以来，全市集中排查治安整治重点地区 7 个，重点督办案件 11 起，抓获犯 罪嫌疑人 1496 人，重点整治地区刑事、治安案件大幅下降，使全市农村地区治 安环境有了根本好转，群众的安全感明显上升。同时，各地也积极探索治安防 范新模式，加大人防、技防、物防投入，加强农村地区治安防控工作。砀山县 公安局推行“一村一警”工作模式，萧县公安局启动了“平安之声”大喇叭工 程，泗县公安局协同电信、移动部门推广“十户联保”工程，灵璧县公安局为 村民配发了“气死贼” 、 “红外电子狗”报警器，建成了联防报警和村级广播 “平安互助”系统，这些措施的落实对遏制违法犯罪和维护农村地区治安稳定 起到了重要作用。 四是强化出租房屋管理，从源头上加大了对流动人口的管理力度。按照 “谁出租谁负责”的原则，将“公安主管”与“房主直管”有机结合，明确出 租房主义务，即要求房主及时到警务室申报登记，对承租人进行法律宣传，督 促承租人申报办理暂住证，协助民警开展入户清查，发现可疑情况随时报告。 辖区派出所对不落实责任的房主，进行治安问责，按照“街不漏栋、栋不漏户、 户不漏人、人不漏项”的要求，社区民警逐街逐巷、逐栋逐户进行滚动式入户 核查登记，采集出租房屋和流动人口信息，并及时录入信息系统。 3 （二）公安机关开展流动人口服务管理工作中存在问题及成因 一是频繁的流动导致难以准确掌握流动人口底数。由于流动人口群体庞大、 人户分离现象严重、出租房屋变动频繁，流动人口底数不清一直成为公安社会 管理最棘手的问题。特别是流出人口，除少数工作对象外出受公安机关限制， 出境须向公安机关申报外，绝大多数人员外出不需向当地公安机关申报，可以 自由出入。以砀山县为例，由于该县是一个水果大县，每年四月果树授粉期间， 周边很多省县闲杂人员成群结队来到该县，受雇于当地果农为果树授粉，有时 每天多达数万人，对这些流入人口很难逐一登记掌握。与此同时，受劳务经济 大潮的冲击，砀山每年约有 20 多万人外出务工，对这些流出人口的流向、工作 地点也做不到底数清。 二是管理机构不健全造成在流动人口服务管理工作中公安机关“唱独角戏” 现象突出。在当今社会，流动人口的服务管理是一项艰巨繁锁而又长期的社会 工作，涉及到社会的方方面面，需要政府各部门共同参与和管理；而在实际工 作中，由于政出多门、各自为政、权责不清，缺乏相应的协调和联动机制，造 成资源信息不能共享，综合治理效能不好，管理基本处于分割状态，没有形成 管理合力，以致形成哪个部门也不可能实行有效的管理局面，从而造成公安机 关“孤军奋战，一家独管”的工作局面。比如流动人口的超生等问题本不属公 安机关职责，而有关部门也要公安机关直接参与甚至依赖于基层派出所的有关 数据提供。再如许多企业对招聘来的流动务工人员，除对出勤考核关注外，对 其他情况却不闻不问。 三是警力不足导致对流动人口的服务管理难以深入细致。目前，我市实有 人口约 642 万人，全市警力 3282 人，与实有人口比例仅为万分之五点一，其中 社区（村）民警 275 人，承担了绝大部分对流动人口服务管理工作。由于社区 和村居工作繁杂琐碎，事无巨细，社区和驻村民警不仅是社区和所在村的“治 安员” 、 “调解员” 、 “宣传员” 、 “情报员”和“服务员” ，还要开展入户走访、调 处矛盾纠纷、处置群体性事件、维护社会治安秩序等工作，工作压力沉重，使 得流动人口管理工作很难做深做细。加之个别民警工作责任心和能动性不强， 使得流动人口登记备案率低下。从目前来看，各地管理流动人口的主要方式依 然是清理申报、登记建档、发证管理，但对于上述措施未能落实的应该如何惩 罚缺乏相应制度保障，造成“管与不管一个样、管好管差一个样” 。 四是流动人口管理工作缺乏相应的法律保障。目前公安机关在开展流动人 口管理工作中，可依据的法规仅为公安部的暂住证申领办法 、 租赁房屋治 安管理规定 ，且上述两项部门规章均为 1995 年制定，规定中很多内容可操作 性不强，管理力度小，服务措施少，已不适应新形势下构建和谐社会的人性化 管理要求。另外，对用工单位和房屋出租户主也缺乏有效的制约措施，使治安 责任状的签订流于形式。按照治安管理处罚法第五十七条规定“房屋出租 人将房屋出租给无身份证件的人居住的，或者不按规定登记承租人姓名、身份 证件种类和号码的，处二百元以上五百元以下罚款。 ” 但实际工作中很少运用， 民警也对此类违法人员基本没有处罚过。同时，流动人口管理问题历来是社会 新闻媒体炒作的热点、焦点问题之一，民警在管理中如果严格办事则被新闻媒 体抨击为侵害人权，若放松管理又会被媒体炒作失职“不作为” ，导致很多民警 工作起来畏手畏脚，使流动人口管理工作开展不力。 4 三、关于加强我市流动人口服务管理工作的几点建议 当前我市经济社会处于迅猛发展的转型时期，对流动人口服务管理的内涵、 外延、工作要求等方面都发生了重大变化，加强流动人口的动态管理和跟踪服 务，及时调处化解矛盾纠纷和不安定因素，依法保护流动人口的合法权益，严 密防范和打击各类违法犯罪活动，切实维护社会治安秩序势在必行。要达到上 述目标，就需要在党委政府的统一领导下，各相关部门树立和运用科学发展的 思维，准确把握经济社会发展的趋势和规律，站在服务、促进经济社会发展大 局的高度，从工作理念、工作机制、工作方法等方面审视，改进和创新流动人 口服务管理工作。 （一）创新思想观念，切实提高对工作重要性的认识程度。2011 年是社会 管理创新年，胡锦涛总书记明确指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服 务。 ”人的管理的重点、难点是流动人口管理。实践证明，流动人口服务管理工 作做得好的地方，社会治安总体上就比较平稳，反之治安问题就相对突出。今 年以来，中央领导同志多次强调加强和创新流动人口管理服务工作，切实解决 当前人口流动带来的各种社会问题。5 月 30 日，胡总书记在中央政治局会议上 再次指出要加强流动人口服务管理，说明流动人口服务管理工作已经摆上中央 重要议事日程，纳入重大决策范畴。各级党委政府都应该从讲政治的高度出发， 正确领会和坚定贯彻中央精神，紧紧抓住社会管理创新的重点和要害，把创新 流动人口服务管理专作为社会管理创新战役的“重头戏”抓好落实。 （二）创新管理体制，建立健全由政府主导的联动组织。流动人口服务管 理工作是一项社会性、综合性都很强的工作，是社会管理工作的重点，也是难 点，必须在党委、政府的统筹规划下，大胆创新，改变原有的与新形势不相适 应的思想观念、管理手段、工作措施和工作制度，建立完善政府牵头，有关部 门共同参与，基层政权组织、社团组织和人民群众等社会各界全面参与的流动 人口服务管理工作新格局。在组织机构方面应按照“党委领导、政府主导、部 门司职、社区实施”的原则，在市、县（区）两级层面建立专门的流动人口服 务管理办公室，由政府主要负责人担任领导，便于组织协调各职能部门。综治 部门负责牵头，抽调计生、公安、人保、建设、工商、税务等部门工作人员合 署办公，制定相应规章制度，明确职责分工，规范运作程序，使流动人口管理 服务站成为与治安管理、计划生育、劳动保护、民间纠纷调解等工作有机结合 的“一站式”管理服务机构。街道（乡镇）设立相应的部门，社区则以流动人 口服务管理服务中心为载体，形成市、镇、社区三级网络，齐抓共管，形成合 力。在经费保障方面根据中央综治委等八部门联合下发的关于取消暂住人口 管理性收费后进一步加强暂住人口管理工作的通知和财政部等五部委联合下 发的关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知 要求，结合“政府主导、合理立项、整体开发、全力保障”的原则，将流动人 口管理工作经费纳入财政预算予以保障。 （三）创新管理理念，构建以服务为重点的工作布局。工作中要树立本地、 外地居民一体化管理的理念，积极落实外来人口政治生活、劳动就业、户口迁 移、计划生育、子女教育等市民化待遇，努力为其创造平等和谐的生存、发展 环境，是积极为流动人口提供便利服务。一是继续推进城镇户籍管理制度改革， 以具有固定住所、稳定的职业或生活来源为落户条件，允许流动人口及其共同 5 居住生活的直系亲属办理城镇户口。二是有针对性的推行服务便民措施，流动 人员凭暂住证办理车辆注册登记、边境证、子女入学等便民利民措施，提高其 主动申报的积极性。人社部门要积极开展清理整顿专项行动，在全社会宣扬企 业经营者守法诚信、劳动者依法保护自身权益的风尚。教育部门要加强流动人 口未成年人思想道德建设，为流动人口的子女提供入学便利。计生部门要将流 动人口计生服务管理纳入综合治理全局，同布置、同考核。三是切实加强流动 人口权益保护工作。坚持预防为主，开展形式多样的法律宣传，不断增强其遵 纪守法意识和自我保护意识，使流动人口知法于心、用法于行，减少和避免刑 事、治安案件的发生。开辟流动人员法律服务专线，积极提供法律咨询、法律 援助。公安机关组织民警经常到流动人口居住地、务工地调查走访，及时发现 和解决流动人口与用工单位之间的纠纷矛盾，不再组织大规模的清查行动，干 扰企业生产秩序和流动人员的正常生活，改为点对点的精确制导 （四）创新管理模式，实施类别化管理提升工作效能。一是以房管人“分 层管” 。将出租房屋按用途划分为住宅、仓储、工厂、办公、商业等五类，分别 明确监管主体和管理责任。将住宅类出租房屋分为放心类、关注类、严管类和 禁止类，尤其是对存在治安、消防隐患的“严管类”和不符合出租条件的“禁 止类”房屋作为重点，强化跟踪管理。对出租房主按配合管理情况划分为“服 务、促进、严管”等三种类型，进行分类指导，服务管理。二是以业控人“分 类管” 。对大型集贸市场实行“证件准入” ，依靠市场管理部门，把持有暂住证 作为外来从业人员进入市场务工经商的必要条件，无暂住证者不得入内经营或 务工，提升对市场内暂住人口的管控力度；对民营企业、劳务团体、社会办学 等整建制用工单位实行“自管自治” ，实行信息自主采集、定期通报备案，做好 日常管理服务。三是预警分析“跟踪管” 。根据阶段发案情况，划定重点管控范 围，借助暂住人口信息库进行海量挖掘，并依托“大情报”系统将暂住人口信 息与全国违法犯罪人员和 7 类重点人员信息库自动碰撞比对，及时筛选出流入 我市的上述外地人员，全部纳入高危人员，逐人进行控制。四是全程监控“重 点管” 。加大对城郊给合部外来人口聚集、治安复杂、案件多发的“城中村”管 控力度，建立集中清理长效机制，县、分局每月组织两次大规模清查，派出所 每周至少组织 1 次检查，加大对暂住人口、出租房屋的管控力度。 （五）创新管理机制，推动服务管理工作的外延双通。通过对流动人口管 理的实践，发现流动人口很多以家乡观念为纽带，互相帮扶，聚集一起。为此， 我们应大胆创新管理机制，将工作范围向外地延伸，开展源头互动，搭建流动 人口双向管理平台，积极探索流动人口源头互动、有序管理的新机制。一是调 查摸底，确定重点。对全市范围内外地流动人口流入的人数、性别、年龄以及 婚育情况进行排查，确定互动交流的重点地区。二是两地沟通，双向管理。在 确定互动交流的重点后，主动派人赴流动人口流出地与当地管理部门开展工作 交流并签订“流动人口双向管理和服务协议” ，建立双向互动的