关于完善村委会选举制度的思考

关于完善村委会选举制度的思考 摘要：在农村村委会选举制度中，候选人资格、 “双过半”规则 和委托投票一直是三个有争议的问题。法律应当时候选人资格的 消极条件作出规定，并确立不符合资格条件的候选人当选无效制 度。选举的“双过半”规则也不尽合理，应当修改为相对多数规 则。委托投票制度问题很多，建议将其取消。 关键词：村民自治；村委会；选举制度；候选人资格；“双过 半”规则；相对多数规则；委托投票 村民自治是有中国特色的基层民主制度。在村民自治的发展 过程中，一直存在各种争议。本文重点对村民委员会选举制度中 候选人资格、选举的双过半规则和委托投票三个问题进行探讨， 以期完善村民自治制度，推进村民自治的健康发展和农村基层民 主化进程。 一、候选人资格问题 候选人资格是村民成为村委会候选人的前提条件，只有具备候 选人资格的村民，才能成为村委会候选人。候选人资格是与选民 资格密切联系的，候选人首先应当具有选民资格，在此基础上还 应当具备其他一些资格条件。关于候选人选民资格条件问题，笔 者在此不作讨论，而只讨论候选人的其他资格条件问题。关于村 委会候选人资格，村委会组织法和各省级地方制定的村委会组织 法实施办法或者选举办法等省级地方性法规作了规定，这对于规 范候选人的提名和引导选民选举村委会成员等发挥了重要的作用。 但这些规定存在着不合理之处，主要表现为： 第一，多数只规定了候选人资格的积极条件，而没有规定消极 条件。首先，1998 年颁布的村委会组织法只是对候选人的选 民资格条件作了规定，而没有对候选人的其他资格条件作出规定。 2010 年修订的村委会组织法只规定了候选人资格的积极条件， 而没有规定消极条件。它在第 15 条规定：“村民提名候选人，应 当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、 热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。 ”另外， 各省级地方制定的村委会组织法实施办法或者选举办法等省级地 方性法规大多数也只是对候选人资格的积极条件作了规定，一般 要求候选人要拥护中国共产党的领导，热爱社会主义祖国；遵守 和贯彻执行宪法、法律、法规和政策；带头履行村民义务、维护 村民的合法权益；清正廉洁、办事公道；勤奋敬业，工作认真负 责，热心为村民服务；作风民主、正派，熟悉村情，能够联系广 大村民，有群众威信；身体健康，年富力强，有一定的科学文化 知识水平和组织、管理及办事能力，懂经济，能完成国家任务和 带领群众共同致富；不搞宗族派性，不搞封建迷信活动，等等。 应当说，法律对候选人资格的积极条件作出规定是有一定意义 的，它有利于村民群众真正把思想好、作风正、有文化、有本领、 真心实意为群众办事的人选进村委会领导班子，使他们能够更好 地代表村民管理好村民自治事务。法律在对候选人资格的积极条 件规定时，使用的是“应当”一词，在法律上的意义是“必须” 。 这就意味着立法的本意是要提名那些奉公守法、品行良好、公道 正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人， 而不主张那些品行不良、不遵守法律政策、文化水平较低或者工 作能力不强的人被提名为候选人。但上述法律：法规并没有明确 规定有违反国家法律、政策行为的品行不良的人不能被提名为候 选人，故依据法理，凡是法律没有禁止的，都属于公民权利的范 畴。因此，如果村民出于某种原因，硬是把某些品行不良、有违 法乱纪行为甚至正在服刑的罪犯选为村委会成员，也只能承认其 合法性。这就使得一些有违法乱纪行为甚至涉嫌黑社会势力的品 行不良的村民被提名为候选人甚至当选为村民委员会成员，从而 导致出现“恶人治村”现象。这显然违背了立法的本意。实践中， 许多乡镇政府为了把这些有违法乱纪行为的品行不良的村民排除 在村委会成员之外，在选举前自行对村委会成员候选人资格进行 限制，但这种限制又缺乏法律依据，使得乡镇政府有干涉村民自 治的嫌疑。可以说，对候选人资格不作限制性规定难以保证村委 会成员素质，甚至会出现选举结果失控的现象。因此，仅仅规定 候选人资格的积极条件，在实践中的约束力是十分有限的，它无 法给村委会候选人的提名和选举提供明确的规范和依据，从而导 致选举中各种违法现象不断发生。 另外，个别的省级地方性法规规定了村委会成员职务自行终止 的条件。比如重庆市村委会选举办法规定，村民委员会成员有下 列情形之一的，其职务自行终止：第一，被依法追究刑事责任的； 第二，被依法劳动教养的；第三，违反计划生育政策的；第四， 未经村民委员会同意，连续三个月不履行职责的；第五，迁出或 调离本村的。有学者认为这也是村委会候选人资格的消极条件。 笔者不同意这一观点。因为，职务终止意味着其当选是合法的， 当选人符合候选人资格条件。而候选人资格的消极条件意味着具 备消极条件的村民不具备候选人资格，即使其当选也是无效的。 第二，缺乏对不符合候选人资格条件的人当选无效的规定。现 行有关法律只是规定村委会候选人资格的积极条件，而缺乏相应 的法律后果条款，即没有规定不符合候选人资格条件的人被提名 为候选人或者当选为村委会成员无效。这使得这些规定实际上不 具有强制性，仅仅具有引导作用。因此，这些省级地方性法规关 于候选人资格条件的规定虽然能够在引导选民提名村委会候选人 以及投票选举村委会成员活动中发挥积极作用，但它们实际上对 选民提名候选人和投票选举活动并没有法律上的约束力。这样， 就可能导致不符合法律规定条件的候选人被选为村委会成员。因 为，如果大多数选民自愿要给那些不符合条件的候选人投票，只 要选举程序合法，那么选举就是有效的，就得对选举结果予以认 可。这就会导致那些不符合条件的候选人被选为村委会成员的结 果。这种选举结果的出现，显然违背了村民自治立法的精神和宗 旨。因此，只规定候选人的条件而没有规定不符合条件的候选人 当选无效无法防止不符合条件的人被提名为候选人进而当选的结 果。故应当在法律上增加规定不符合候选人条件的人当选为村委 会成员无效的条款。 笔者认为，解决村委会候选人资格问题，关键是要在法律上对 候选人资格的消极条件作出规定，即以否定的方式规定有什么样 的情形不得被提名为村委会候选人。从我国的实际情况来看，建 议把下列情形列为候选人资格的消极条件：第一，违反计划生育 政策法规的，3 年内不得被提名为村委会成员候选人；第二，依法 被追究刑事责任或者接受劳动教养的，在被追究刑事责任或者接 受劳动教养期间或者期满未满三年的；第三，依法被采取取保候 审、监视居住、拘留等强制措施的；第四，依法被剥夺政治权利， 执行期满未满 5 年的；第五，有封建迷信思想或者行为的。 关于对村委会候选人的年龄和文化程度是否予以限制，笔者认 为，不应予以限制。这主要是考虑到我国农村村民的文化程度普 遍比较低，对候选人的 文化程度进行限制脱离了农村实际。而且，农村老人往往有较 高的威信和声望，如果身体状况允许，担任村干部会更好，法律 没有必要对其加以限制。同时，建议建立不符合资格条件的候选 人当选无效制度。具体规定为：违反法律规定的候选人资格条件 选举村委会成员，该选举无效。这样，村委会候选人的资格条件 就比较具体，对村委会候选人进行资格审查也就有了可操作性的 具体标准。它既能引导村民正确行使民主选举权利，又有利于提 高选举的成功率，还可以有效防止和克服各种消极因素干扰选举 工作，从而确保村民自治的健康发展。 二、 “双过半”规则问题 “双过半”规则是村委会选举“不可逾越的准则” ，它是指候选 人要当选为村委会成员，必须获得两个过半。一个过半是指要有 登记参加选举的村民过半数投票，另一个过半是指获得的票数必 须超过参加投票选民的半数。这一规则在，1998 年的村委会组织 法中已经确立。2010 年修订的村委会组织法再次确立了这一规则。 村委会选举中确立“双过半”规则符合现代民主对选举的要求。 现代民主要求选举必须有多数人的参与，必须反映多数选民的意 志。否则，选举就不具有合法性。确立选举的“双过半”规则是 有积极意义的，它有利于提高选民投票率，保证真正符合大多数 选民意愿的候选人当选。但在选举实践中，这一规则可能导致以 下几个问题： 第一，如果参加投票的选民刚过半数，候选人只要获得全体选 民四分之一以上的选票即可当选，但是，如果参加投票的选民达 到半数而没有超过半数，那么即使候选人能够获得全体选民半数 的选票，也会造成其因选举无效而无法当选的结果。比如，某村 有 200 名选民，如果有 101 人参加了投票(过半数)，候选人获得 51 票，依照双过半规则，他可以当选，而实际上他只获得了全体 选民的四分之一以上选票；如果有 100 人参加投票(没有过半数， 选举无效)，候选人即使能够获得 100 票(投票人的全部选票，全 体选民的半数选票)也无法当选。这显然是不符合民意的。 第二，导致多次选举的发生。选举村委会成员是选民的权利， 而不是选民的义务，选民可以行使选举权，也可以放弃选举权。 如果有半数的选民放弃行使选举权，就将造成选举无效的结果， 导致村委会无法产生。特别是在农村村民选举的积极性普遍不高 的情况下，村民的参选率本来就很低，如果仍然依据“双过半” 规则，那么候选人是很难取得规定的多数票的。在这种情况下， 只好进行第二次选举甚至第三次、第四次选举，导致村委会需要 经过多次选举才能成功。这必然增加选举成本，不利于简化选举 程序和降低选举成本。 第三，引发了一些与“双过半”规则相关的问题。由于“双过 半”规则在选举实践中执行起来很难，地方选举官员很难动员选 民进行下一轮选举，他们不得不采取一些违法手段来提高参选率， 以保证选举的成功。比如，利用违规选民登记，来实现第一个过 半。由于登记选举的选民人数越少，就越容易达到登记参加选举 的选民的过半数要求，所以一些选举工作人员为了保证选举有效， 故意对村中那些外出打工有选举权的村民不予选民登记，从而导 致这些有选举权的村民不能参加村委会选举。另一个是利用流动 票箱和委托投票来提高参选率，实现第二个过半。流动票箱投票 和委托投票的最大弊端在于它容易被少数人操纵或者控制，导致 贿选等不正当选举行为的发生。为了实现第二个过半，选举官员 不得不通过流动票箱和委托投票实现凑数的目的。他们往往对村 民和候选人在委托投票和流动票箱投票中的违法行为不予干涉， 睁一只眼闭一只眼，装作不知道，予以默认，甚至动员村民进行 委托投票或者流动票箱投票。这不仅使村民容易产生依赖性，而 且容易导致操纵选举等违法行为的发生。 关于村民委员选举中“双过半”规则问题，学者们持有不同的 观点。有学者认为，这一规则必须坚持，不能有丝毫动摇。还有 学者持有相反的观点，建议对“双过半”规则进行修改和完善。 笔者同意第二种观点。理由在于：村委会选举中的“双过半”规 则虽然符合现代民主的要求，但村民自治作为一种活生生的实践， 其制度的设计更要符合民主实践的需要，而不能仅仅局限于理论 的约束，故应从村委会选举的现实情况出发，对“双过半”规则 进行修改。建议将村委会选举的“双过半”规则改为相对多数规 则，即候选人只要赢得选民的相对多数选票，便可当选。考虑到 我国农村目前的实际情况，建议相对多数以超过四分之一为准， 具体规定为：选举村民委员会，有选举权的村民的四分之一以上 人数参加投票，选举有效；候选人获得有选举权的村民的四分之 一以上的选票，才能当选。如果获得四分之一以上选票的候选人 的人数超过应选人数，则以得票多的当选；如果票数相等，应当 对这些票数相等的候选人进行再次投票，以得票多的当选。相对 多数规则既民主又经济，它不仅可以使村委会选举干部不再担心 用人为手段提高参选率，把更多的时间和精力放在指导选举上， 而且使村委会选举真正反映选民的意愿，还大大降低了因达不到 “双过半”而进行多次选举的可能性。 三、委托投票问题 委托投票是村委会选举中一项重要制度，它是指在村委会选举 时，选民自己不直接投票，而是委托他人代为投票的选举行为。 我国之所以建立委托投票制度，主要是考虑到因外出经商或务工 引起农村人口的流动性增强而带来有选举权的村民不能参加投票 的客观情况。为了规范委托投票行为，村委会组织法和有关的省 级地方性法规对委托投票问题作了规定。依据这些规定，村民委 托投票要受到一定的限制：第一，对每一位选民接受委托投票的 人数作了限制。比如有的省级地方性法规规定每一选民接受委托 不得超过 3 人，有的规定最多不超过 2 人，还有的规定最多不超 过 1 人。第二，对委托投票的对象作了限制。比如有的省级地方 性法规规定村委会候选人不得接受法定近亲属以外的选民的委托， 有的规定村委会成员及其配偶、直系亲属不得接受家庭成员以外 的选民的委托等。村委会组织法规定只能委托本村有选举权的近 亲属。第三，委托必须采取书面形式。笔者认为，委托投票制度 是有其积极意义的，它可以使那些因各种原因(外出务工、经商或 者生病等)不能亲自参加选举的选民，通过委托他信任的其他选民 代为投票的方式来行使其民主选举权利，从而保障选民选举权的 实现，而且还可以提高参选率。但委托投票制度本身不尽合理和 科学，存在以下几个问题： 第一，委托投票容易给违法选举行为特别是贿选行为提供可乘 之机。贿选是近年来村委会选举中普遍存在的一个问题，也是最 容易引发矛盾的一个问题，它是指以获得选票为目的，用金钱或 其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己 的意愿参加选举或者在选举活动中从事舞弊活动，对正常的选举 活动产生影响的行为。由于选举中的正式投票是实行无记名投票、 秘密投票的规则，因此，对那些想通过贿选手段当选的候选人来 说，虽然他给了选民以财物，但无法保证贿选目的能 够得逞，一般选民完全可以拿了贿选者的好处而不给其投票。 于是，许多贿选者便把目标转向委托投票，通过委托投票来实现 其贿选的意图。他们通过向其他选民支付一定的钱物，让这些选 民以各种理由不到现场投票，而是办理委托投票手续，通过委托 其他选民代为投票，从而保证其付出有收获，实现其贿选意图。 原因在于，在任何选举中，只要有 17的选民每人有两张委托选 票，就可以控制选举结果。因此，即使法律将委托投票的对象限 定为委托人的本村有选举权的近亲属，也仍然无法防止贿选的发 生。贿选破坏了选举的公平、公正、自由规则，干扰了正常的选 举活动，对村民自治的健康发展造成很大的危害。 第二，委托投票保证不了委托人选举意志的实现。委托投票的 本意在于要能够真实地表达委托