关于对文化市场综合执法模式的思考[1]

文化市场综合执法模式的研究 李星 【内容提要】随着文化市场的繁荣与发展，文化市场现 有执法模式的缺陷越来越凸显出来。本文旨在对比研究现 有执法模式及其他城市的相关改革经验的基础上，提出对 文化市场综合执法模式改革的建议。 江泽民同志在十六大报告中指出：“发展社会主义民主 政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依 法治国有机统一起来。 共产党执政就是 领导和支持 人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国 家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群 众的根本利益。 ”把法制保障提升到巩固党的 执政地位、加 强党的执政能力建设的更高层面，这标志着我党深化对执 政规律的认识，对改革和完善党的执政方式、领导方式的 新思路、新要求，也揭示了我们执政党依法治国的本质和 基本途径，也为政府依法行政指明了方向。改革现有 行政管理与行政执法模式成为必然。 一、我国文化市场执法的现状和存在的问题。 改革开放以来，各类文化经营活动蓬勃兴起，逐步形 2 成了演出、娱乐、音像、 电影、文物、 艺术品、网络以及出版 物在内的八大文化市场，极大地丰富了人民群众的精神文 化生活。 20 世纪 80 年代中期开始，为规范经营行为，维护市场 秩序，对文化市场“ 一手抓繁荣、一手抓管理 ”，文化、新闻 出版、广电 部门根据各自的管理职责，相继成立市场监管 机构，建立监督检查队伍，行政执法力量不断壮大。 文化 部于 1994 年发布了文化市场稽查暂行办法。在全国各 地除了建立文化稽查队作为文化市场的主要执法机构外， 还在相当部分的省市建立了广播电视稽查队、出版物（新 闻出版）稽查队等等，且一般都直接隶属、服从于各自的行 政主管部门。 根据国务院确立的职责分工，文化领域的行政执法职 权经多次调整后已基本理顺。尽管文化领域执法人员整体 数量不少，但未能形成有效合力，且造成有了利益互相争 夺、有了问题 相互推诿的局面。 随着时代的发展，文化行政管理和行政执法方面存在 的这种体制不顺、高成本、低效率等问题日益暴露出来,各 个执法部门均感觉本部门或本系统执法力量薄弱，行政执 法成本偏高,难以形成有效的社会监控体系，无法进行有效 3 的日常管理,“看得见的管不着，管得着的看不见” 。要解决 上述问题，应从根源入手。笔者认为此问题的根源在于现 行行政管理体制及现行的相应立法不完善问题上。在此情 况下，探索和创新全新的行政执法模式，全面提高行政执 法水平势在必行。 二、行政执法改革的初步尝试。 （一）联合执法模式 为了缓解文化领域行政执法方面存在的突出问题，绝 大部分地区都做了一些有益的尝试。其中，比较有代表性 的是联合执法模式，即在特定时期或阶段，抽调不同行政 管理部门的执法力量，针对特定问题，统一行动，集中查处。 其特点是联合形式比较松散，查处行动主要采取运动战方 式，具有较强 的临时性。这种方式在文化市场发展的初期 曾发挥极其重要的作用，其主要缺陷是联合执法在主体、 权限、方式等方面大量存在交叉、重复，无法 维持经常化的 监管，执法成本高昂，监管对象也可轻松逃避集中查处，不 适宜经常采用。另外，运 动战的方式容易引起社会公众对 行政执法的不理解甚至反感情绪，往往导致矛盾进一步激 化，严重损 害执法的权威性。实践证明， 这种模式无法应对 日益复杂的市场变化，不能适应监管的需要。 4 （二）综合执法模式 1996 年相对集中行政处罚权原则确立后，在国务院法 制办、中央 编办的指导下，综合行政执法改革全面铺开。据 了解，现在已 经做了这项工作的有北京、上海、沈阳、广东 深圳、珠海、广州、重庆 等地。归纳起来，目前 实行文化市 场综合执法的大概有三种模式。这三种模式分别是： 1、深圳模式，即以深圳为代表的文化领域内设综合执 法模式。深圳模式实行大文化管理与大文化执法，是一种 行政主体内部调整行政权力的方式。深圳市的新闻出版、 版权、文化、广电都是合在一起的，包括文物、扫黄打非都 在一起，即四块牌子，一套人马。它内部 设了一个稽查队， 实际上是实行综合执法的一个稽查队，包括对文化市场、 文物市场、广 电、出版物市场都进行统一的执法。 它充分考虑了文化市场管理领域的特殊性与专业性， 行政审批权与行政执法权既相对独立，又相互统一，可以 高效发挥行政权力的效能，更好地利用行政资源，有效监 督执法权力的运用。 但从法理上讲，深圳模式并不是行政处罚法所确立 的“ 相对集中行政 处罚权 ”；严格来说，也不属于国 务院文件 所指的“综合行政 执法 ”，而只是行政管理 职能调整后行政 5 执法职能相应调整的一种必然结果。具体而言，就是在行 政机构撤、并、改的同时， 统一相关文化领域行政审批权， 并相应调整行政执法权，在部门内部一定程度上实行行政 审批与行政执法的适度分离，行政执法权由一个专门的机 构单独行使，而处罚主体仍然是行政管理部门，执法权限 仍来源于该合并后单独行政管理部门的委托。 2、上海模式，即以上海为代表的文化市场的独立综合 执法模式。上海成立了文化市场稽查总队，外加扫黄打非 办公室的牌子，两块牌子，一套人马，独立 执 行文化、广电、 新闻出版、文物、旅游等文化领域的行政执法职能，并从编 制上、职能隶属上同相关行政管理部门相对分离，即管理 部门有审批权、管理权，但无执法权， 执法权 完全掌握在文 化市场稽查总队手上。 上海模式充分考虑了文化市场管理领域的特殊性，将 相关领域的行政执法权完全独立出来，单独设置行政执法 机构，行使行政执法权，有利于行政审批与行政监管的分 离，较好地解决了多头执法、重复处罚及执法效率低下的 问题，能够 有效防止不同部门各自为政，保护部门利益的 现象，同时 大大强化了日常巡查监管机制，被媒体形象地 称为将分散的“ 五指” 握成 “一个拳头”。 6 上海模式比较符合上海城市的特点。作为直辖市，上 海覆盖地域范围较小，执法对象相对集中，行政隶属关系 相对清晰， 这些城市特点使得独立的综合执法模式得以有 效贯彻运行。其不足之处在于将文化市场管理和执法完全 分离，在宏观调控上缺乏有效手段，难以实现文化市场繁 荣发展与整顿规范的对立统一；成立后的执法机构与现有 行政管理部门同属政府组成部门，相互之间又尚未建立有 效监督制约机制，一旦出现问题，协调的级别增高，成本增 大，容易滋生新的矛盾；适应范围较小，其他省可能因为地 域广、行政级别分散而造成实施上的困难。 3、沈阳模式，即以沈阳为代表的不同领域合并综合执 法模式。它就是整个大的综合执法，包括城管、工商、交通、 环保、旅游、文化、文物、广电、新闻出版，这 些都被统统放 在一起来实行综合执法。 这种模式的优点是改变了过去综合执法政出多门的这 样一个状况，将行政管理和行政执法相对的分开，有利于 克服部门保护主义和因为行政管理体制不健全造成的市场 管理不到位的问题。另外效率问题、编制问题、机构问题、 人员问题都比较好解决。 但是这种模式也有问题，忽略了文化市场行政执法的 7 意识形态属性和它的专业属性，因为将一个性质完全不同 的管理领域放在一起，或者简单的、机械的调整合并，这样 在行政执法的过程中会出现许多的问题。实践中也确实存 在种种问题，难以得到有效解决。 三、对行政执法改革的建议。 结合我省文化市场的特征及执法队伍建设的现状，对 照分析联合执法以及深圳、上海、沈阳等模式的利弊得失， 笔者认为，我省文化领域综合行政执法改革决不能照搬其 他地区的经验，应当创新采用相对独立综合行政执法模式 即单独设立文化市场综合执法组织，独立行使文化领 域综合执法权，与行政管理部门相对分离又相互监督。具 体如下： 一一一 完善文化领域有关立法 从现实情况来看，文化领域相关法律法规对综合执法 的法律支持不明确。部门法规仍然采用条线管理模式，将 文化领域各部门职权（包括审批和执法）条块分离，但又牵 扯到其他职能部门，包括工商、公安， 职能划分之细，使得 在实践中出现管理不顺，严重缺位的现象。随着法制社会 建设的逐步推进，决策已经不是改变行政管理的依据，必 8 须有法律支撑方可进行有效改革。因此，要进行综合执法 必须先解决法律问题。 第一，根据行政处罚法的有关规定，“国务 院或者经 国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个 行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身只 有的行政处罚权只能由公安机关行使”，因此，江苏省政府 必须在得到国务院授权的情况下，以政府令的形式，确定 文化综合行政执法组织的法律地位，并对其职权予以明确 界定。 第二，在立法职权范围内，以地方性法规的形式，结 合本省实际， 对相关文化领域法规内规定的具体内容，在 法律法规规定的范围内，作出更为详细的规定，以利于贯 彻执行。 （二）在文化领域内实行综合行政执法 将目前分属文化、新闻出版、广播电影电视、版权、文 物、旅游、体育等文化领域部门的行政强制权、行政处罚权 以及与行政强制权、行政处罚权有关的监督检查权统一授 权文化市场行政执法机构独立行使，在文化领域内实行综 合行政执法。 9 其一，文化市场是社会主义精神文明建设的重要阵地， 与其他领域的执法有着明显不同的对象和要求。在文化领 域内实行综合行政执法，而不象沈阳模式采取大范围综合 执法，有利于加强对文化市场的行业管理，牢牢把握先进 文化的前进方向。 其二，文化市场管理政策性、专业性强，行政执法工作 要求具备较高的专业执法技能。如音像制品、图书、电子出 版物的鉴别、 “网吧”的技 术监控、电子游戏赌博机种的识 别等，与直 观性较强的城市管理执法工作明显不同。因此， 如果把他们混同在一起，将不利于执法工作的顺利开展。 其三，经过这几年的调整，文化领域职能部门已经形 成了较为成熟的执法体制，在文化领域实行综合执法可以 减少职能交叉，提高执法效率和权威，节省执法成本。 （三）设置文化市场行政执法机构 在省级以下地方人民政府下单独设置文化市场行政执 法机构，作为政府的直属部门独立行使文化领域行政执法 权，配备必要的行政执法编制，全额核拨人员及执法经费. 对人员实行公务员编制及管理，利于充分调动稽查人 员的积极性和责任心，在稽查第一线增强战斗勇气。 10 对该文化综合执法部门采取省属垂直管理和政府横 向监管相结合的方式进行管理（参照工商的管理方式）。任 职人员采取从现有文化领域稽查队伍调任为主，对外公开 招考为辅的方式，并在今后逐步向全部对外统一招考的方 式转变。一方面充分利用了现有的文化稽查人才，另一方 面有利于提升稽查人员的整体素质。 （四）采取相关职能部门委托的形式 成立文化市场综合执法组织，将文化领域行政部门原 有的行政执法权、处罚权分离出来，有一个重点法律问题 必须解决。一般来说有两种方式，一是授权，即通过人大立 法的方式，将文化、新闻出版、广 电等文化领 域行政管理部 门的职权一一授权给文化市场综合执法组织，由文化市场 综合执法组织独立对执法行为、处罚行为负法律责任，也 就是说行政复议、诉讼主体为文化市场综合执法组织；二 是委托，即由文化、新闻出版、广 电等文化领 域行政管理部 门就行政执法、行政处罚事项进行委托，被委托方统一为 文化市场综合执法组织，委托方对委托事项负行政责任， 也就是说行政复议、诉讼主体为文化、新闻出版、广电等文 化领域行政管理部门。 11 上海采用的是授权模式，笔者认为，基于与上海紧凑 的行政机构特点不同的江苏，应采取委托模式。 按照江苏实际情况，一方面，各市文化领域部门设置 情况并不一致，呈现多种形式，如果采取授权模式，可能难 以正式贯彻执行；一方面，委托模式操作起来比较简单，不 需要通过人大立法程序，更加容易推行实施；另一方面，通 过委托，执 法、 处罚权 力表面上分离，却没有完全分离，形 成行政管理部门与综合执法部门之间相互牵制的局面，利 于规范行政、廉洁行政的实现。 （五）职责分明，相互监督 失去监督的权力极易产生腐败。法学家李步云先生 认为，行政 执法是与行政立法、行政司法相对的概念，是指 行政机关为执行有关法律法规，依照法定职权，就特定的 具体事项对特定的公民、法人或其它组织作出的直接或间 接影响其权利义务的行为。可分为管理规范行为和行政执 法行为；行政执法应相对独立并游离于行政管理之间并形 成相互监督的关系。 文化领域行政管理与行政执法应向司法机关学习， 如公安=检察院=法院的相互关系值得借鉴。第一，行政 执法相对独立，在行政管理体系上形成行政主管部门监督、 12