关于建立新的国有资产管理体制的思考

关于建立新的国有资产管理体制的思考 - 编辑整理: 转账支票填写 编辑: 王菲 文章来源：新浪 摘 要 在借鉴西方国家国有资产管理体制模式经验的基础上，我国可以建立以国有企业出 资人制度为核心，由“国有资产管理机构国有资产经营机构国有资产参与企业”三 层次管理主体构成的国有资产管理体制。建立新的国有资产管理体制模式是深化国有企业 改革，完善社会主义市场经济体制的关键。 关键词 国有资产 管理体制 分级所有 分层管理 我国有着数目庞大的国有资产，根据财政部的统计数据，截至 2002 年底，全国国有 资产总量共计 118 299 亿元，其中国有经营性资产 76 937.8 亿元，约占 65%，这些国有资 产分布在全国各地、各行业的 17 万户国有企业中；非经营性国有净资产为 41 361.4 亿元， 约占 35%。要使国有资产在社会主义市场经济体制中有效地运行，就必须通过改革建立健 全的国有资产管理体制。1 管理体制改革的必要性 1.1 现行管理体制存在的弊端 1.1.1 政企不分，职能不清 政府时常利用手中的权力，直接对企业的生产、经营进行干预，企业难以做为市场 主体按照市场经济的规律进行活动；在竞争市场上，政府利用手中的权力对自己直属的企 业进行保护，对非国有企业造成歧视和不平等；同时，为了减轻负担，政府又要求企业提 供社会性服务，为职工提供住房、医疗、子女教育等社会保障，增加了企业的负担。做为 社会经济的公共管理者，政府的主要职能应当是为社会提供公共产品和服务。 1.1.2 条块分割，流动不畅 现行的国有资产管理体制是按照行政分权的格局建立起来的，由此产生条块分割和 地区封锁等弊端，生产要素得不到合理流动和有效配置。一方面出现大量国有资产被浪费 现象，另一方面一些产品有市场，并且有较强资本实力的企业难以通过跨地区、跨行业的 兼并重组实现快速扩张。资本市场发育不成熟，资本流通性差，国有资本难以从劣势产业 向优势产业转移，加大了国有经济优化的难度，影响了国有经济控制力的发挥。 1.1.3 多头管理，权责不分 国家是国有资产的最终归属人，然而，政府不可能对众多的国有企业进行管理。我 国的原有管理体制，是政府各部门按照行政功能进行划分的，对国有资产的管理职能至少 分散在财政部、国家经贸委、中组部、中央企业工委、国务院监事办公室等五个部门中。 这样就形成了政府机构对国有企业的多头管理，各方面权责不明确，管理质量低下，企业 无所适从，严重影响国有资产的运行效率，不能有效地实现国有资产的保值增值。 1.1.4 产权不清，所有者缺位 从实际上看，目前我国国有资产呈现前述的“多头管理”的现象，各个部门都宣称自 己是国有资产的终极所有者，对国有资产负责，造成国有资产所有者主体多元化，形成事 实上国有资产无人负责局面，缺乏一个明确的人格化的代表来履行国有资产所有者职能。 1.1.5 监督不力， “内部人控制”问题严重 内部人控制是指在两权分离的现代公司里，经理人员事实上或法律上掌握了公司的 控制权，他们的利益在公司的决策中得到了较为充分的体现。由于国有企业所有者缺位， 外部（责权人、出资人）监督不力，企业内部治理机制不健全，导致国有企业内部人（经 理人员）掌握了较大的控制权，形成了事实上的“内部人控制”。因而，代理人在经营管理 活动中所选择的行为目标及其行为方式以及努力水平都可能有悖于委托人的目标和利益， 导致“道德风险” 问题。 1.2 深化国有资产管理体制改革的意义 1.2.1 有利于实现政企分开 市场经济条件下，特别是中国加入世贸组织后，对政府职能的转变提出了更高的要 求。企业应当拥有更多的自主权，按照市场经济的要求进行生产经营，政府不应行政干预 企业正常的经营活动。在政府和企业之间竖起这块“隔离板”的，应首选国有资产经营公司。 通过国有资产经营公司的隔离作用，一是可以使政府的社会管理职能与国有资产出资人职 能分开；二是可以使国有资产所有权与经营权分离；三是可以大大加快企业与行政主管部 门脱钩的步伐，进而实现政企分开。 1.2.2 有利于各级政府履行职能 在市场经济条件下，国有资产分布的领域包括政治领域、社会领域、经济建设领域 和宏观调控领域四个领域。这四个领域也是各级政府履行政治职能、社会职能、经济建设 职能和宏观调控职能所涉及的领域。由于公共产品的特殊性质，国有资产分布的领域具有 必然性，因而，实行“分级所有，分层管理”的国有资产管理体制也具有必然性。纯公共产 品的提供分布于政治和社会领域，基础设施和基础工业等公共产品分布于经济建设和宏观 调控领域，同时，竞争性产品也分布于经济建设和宏观调控领域，这样将有利于各级政府 更好地履行职能。 1.2.3 有利于明晰产权关系 国有资产实行“分级所有，分层管理”的体制，是实现国有资产产权有效约束的必然 选择。国有资产实行中央和地方政府分级所有，可以调动中央和地方政府的积极性，增强 其责任心。分级所有能够促进责权利的细化，避免所有权的含混不清。产权更加明晰化的 结果就是所有者的到位，所有权的约束明显化和硬化。 1.2.4 有利于调整国有经济结构 国有经济结构调整的基本框架是以产权关系为纽带的国有企业在一般竞争性领域的 退出。现代企业制度的建立是国有资产存量结构调整和实现国有资产保值增值的微观条件。 实践证明，社会再生产活动对生产要素资源的一次性配置，以及产权关系的一次性安排， 都难以达到非常理想的状态。因此，对各类生产要素产权的配置和安排需要创造一定的灵 活性，让产权安排按一定规则实现重组。现代企业产权制度强调产权的独立性，在市场经 济条件下，由产权关系主动选择进入或退出方式，体现出产权配置的灵活性，以寻求产权 关系的最佳组合，实现资源的优化配置。现代企业制度的建立，给存量调整和国有资产保 值增值提供了有效的制度条件。 2 建立新的国有资产管理体制模式 2.1 西方国家管理体制模式的经验 西方国有资产管理体制大体上分为三个层次，第一个层次是建立议会和政府对国有 企业的监管。具体分为以下四类：一是议会和政府分工、分权（级）监管，国有资产实行 中央政府所有和地方政府所有，各级政府间有明确的财产界限，上级政府对下级政府的资 产无权受益和支配，各级国有资产的实体组织的经营方向和目标各有侧重；二是政府设置 专门的管理机构来管理国有企业；三是政府多个部门分工管理国有企业；四是政府一个部 门管理为主，其他部门参与管理为辅。各个国家模式虽不尽相同，但都体现了企业重大问 题决策权，企业董、监事会人员的任免权，对企业国有资产的收益权和分配权，对企业经 营行为的监督以及对企业发展的指导权等权利。第二个层次是组建国有控股公司，从事资 本经营。其特点一是为了实现国有资产的收益最大化目标；二是国家选派监管代表进入持 股公司董事会，但不干预公司经营活动；三是多为跨行业、多层次所有的纯粹性控股公司， 既不介入下属企业竞争，又利于国家对产权结构的调整。第三个层次是实行董事会领导下 的经理负责制。 西方国家经过国有资产管理体制改革，使国有资产所有权和经营权分离，提高了国 有企业的经营效率，缓和了国有企业经营机制与市场竞争机制的矛盾。 2.2 建立三层次的国有资产管理体制模式 借鉴地方以及发达国家改革的成功经验，建立一个“三层次”的国有资产管理体制， 即“国有资产管理机构国有资产经营机构国有资产参与企业”。三个层次逐级负责， 同时彼此之间又具有明确的权责划分，完成国有资产的管理目标。 第一层是国有资产管理机构，是由政府成立的“国有资产管理委员会”，由本级政府 的最高行政领导兼任主任。国有资产管理委员会的主要职责是贯彻执行国有资产管理方面 的法律，制定具有导向性的政策，确定其下一层次国有资产经营公司的经营目标，并 对其制订完善的考核和奖惩制度，依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。也就 是说，国资委仅与其直接下层国有资产经营公司相联系，而且其主要手段是人事控制。 第二层是国有资产经营机构，它受国有资产管理委员会的委托具体经营国有资产， 是具有一定意义的特殊法人。按政府授权的经营协议，对受托经营的国有资产独立行使占 有、使用、处理和收益权；对其参股、控股的企业按公司法规范，以出资额行使股东 权利；其经营目标是国有资产收益最大化。国有资产的运作机构可以是控股公司、企业集 团及综合性产权运作机构。它们在国有资产管理委员会的统一监管下，对授权经营的国有 资产进行运营。值得注意的是，国有资产经营公司对于国有企业的经营是通过资产纽带进 行的，而不是行政命令，这种经营直接受公司法和民法的约束。 第三层是国有资产参与企业，包括国有独资公司、国有控股公司和国有参股企业。 国有资产经营机构以资本为纽带通过全资、控股、参股等方式将其运营的国有资产按不同 份额分别投入企业，并按现代企业制度的要求来建立企业法人治理结构。国有资产参与企 业与国有资产经营公司之间存在产权关系，它接受国有资产经营公司对自己行使股东权利， 但不接受其行政命令。它是“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的法人实体和市 场主体。这样便实现了出资人代表权和企业经营权的分离，最终达到国家所有权和企业经 营权分离的目的。 三层次的国有资产管理体制模式能够将政府的社会经济管理职能和国有资产所有者 职能分开，有利于实现政企分开，有利于各级政府履行职能，有利于明晰产权关系，有利 于调整国有经济结构，提高国有资产的经营和使用效率，只要我们坚持理论联系实际、实 事求是的原则，按照十六大确定的改革方向，勇于探索、敢于创新，国有资产管理体制的 改革一定会不断地得到深化和完善，从而有